서울행정법원 2023. 8. 10. 선고 2022구합54870 판결

당사자의 지위

원고는 2008. 11. 26. 사회복지법의 규정에 의한 사회복지사업을 수행함으로써 사회복지증진과 복지사회건설에 기여함을 목적으로 설립된 법인으로서, ‘B’(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)이라는 명칭으로 노인장기요양보험법이 정한 장기요양기관을 개설하여 운영하고 있다.

피고는 노인장기요양보험법에 따른 장기요양보험사업의 보험자로서 장기요양보험료의 징수, 장기요양인정, 장기요양급여비용의 지급 및 부당이득의 징수 등과 같은 업무를 수행하는 비영리 특수공법인이다.

장기요양급여비용 환수 결정

피고는 2021. 12. 22. 원고에게 아래와 같은 내용으로 장기요양급여비용 환수예정 통보를 하였다.

원고는 2022. 1. 7. 위 환수 예정 통보와 관련하여, ‘이 사건 요양기관의 종사자 중 D는 2017. 8.경 병가를 사용하였고, E은 2017. 12.경 실제 월 근무시간이 8시간가량 추가로 인정되어야 한다.’는 취지로 주장하면서, D에 대한 진단서, E의 실근무내역 및 근무일지, 출퇴근카드 등을 증빙자료로 첨부해 의견서를 제출하였고, 피고는 2022. 1. 10. 원고의 위 의견을 받아들여 아래와 같이 종전 환수 결정 내역 중 일부를 취소하였다.

피고는 2022. 1. 11. 원고에게 아래와 같은 내용으로 장기요양급여비용 환수결정 통보를 하였다(이하 ‘당초 처분’이라 한다).

장기요양급여비용 환불 결정

원고 주장의 요지

근로기준법은 근로계약의 당사자들이 위 법에 위반되지 않는 한 근로자의 이익을 위하여 자유롭게 근로조건을 정할 수 있도록 규정하는바, 근로기준법이 미발생 연차 유급휴가의 선사용을 특별히 금지하고 있지 아니한데도, 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 12. 27. 보건복지부 고시 제2021-324호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제51조 및 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 1. 12. 국민건강보험공단공고 제2018-13호, 이하 ‘개정 전 공고’라 한다) 제12조 제1항에 근거하여 위와 같이 미발생연차 유급휴가를 미리 사용한 부분을 월 기준 근무시간에 포함하지 아니할 경우에는 법 집행의 통일성 내지 법적 안정성을 저해할뿐더러 근로기준법의 입법목적 및 취지에 반하고, 요양기관 종사자들에 대한 열악한 처우로 인하여 장기요양급여의 질을 하락시키는 문제를 야기하므로, 장기요양기관의 근무인원수를 산정함에 있어 상위법 우선의 원칙에 따라 이 사건 요양기관의 종사자들이 가불하여 사용한 연차 유급휴가를 월 기준 근무시간에 포함하여야 한다.

장기요양기관 종사자들 중 일부의 월 기준 근무시간이 단지 몇 시간 정도 부족하다고 하여 해당 월의 전부를 근무하지 않은 것으로 보아 그 직종을 불문하고 이미 지급한 장기요양급여비용의 전부를 환수하는 것은 형평성이 없을뿐더러 비례의 원칙에 위반되어 위법하다.

노인장기요양보험법 제39조 제3항은 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항을 보건복지부령으로 정하도록 하였고, 같은 법 시행규칙 제32조는 급여비용의 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 규정하였을 뿐인데, 이 사건 고시 제51조 제4항은 급여비용의 구체적인 산정방법 내지 세부적인 산정기준에 해당하는 근무시간 산정 관련 연차 유급휴가의 종류와 내용 등을 피고가 제정한 개정 전 공고에 재위임하여 규정하였는바, 이는 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 무효이다.

구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 12. 24. 국민건강보험공단공고 제2021-2호, 이하 ‘개정 후 공고’라 한다)은 제12조 제1항 제1호 사목을 신설함으로써 근로기준법 제60조 제2항에 따라 근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가를 3일 이내의 범위에서 월 기준 근무시간에 포함하는 것으로 개정하였는바, 행정기본법 제14조 제3항 단서에 의하면, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하는 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용하여야 하는데, 그럼에도 이 사건 처분은 처분시법인 개정 후 공고를 적용하지 아니하고 개정 전 공고에 근거하여, 이 사건 요양기관에서 근무한 기간이 1년 미만인 종사자들이 3일 이내의 범위에서 미발생 연차 유급휴가를 미리 사용한 부분까지도 월 기준 근무시간에 포함하지 아니하였으므로, 법령 적용상 하자가 있어 위법하다.

관계 법령

판단

상위법 우선의 원칙에 따라 가불하여 사용한 연차 유급휴가를 월 기준 근무시간에 포함하여야 한다는 주장에 대하여

노인장기요양보험법 제39조 제3항 및 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임을 받은 이 사건 고시는 장기요양기관의 인력배치기준으로서 노인복지법 시행규칙 [별표 4]의 ‘노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준’을 준용하고(제48조, 노인장기요양법 시행규칙 제23조), 나아가 장기요양기관의 종사자가 급여비용의 가산을 위한 ‘근무인원 1인’으로 인정받기 위해서는 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간) 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하는데(제49조 제1항, 제51조 제1항), 다만, 근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다고 규정하였는바(제51조 제4항), 이와 관련하여 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 가목은 근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항, 제6항에 의한 연차 유급휴가의 경우 1일 최대 8시간을 직원 1인의 월 기준 근무시간에 포함하였다. 한편, 장기요양기관이 이 사건 고시 제48조 따른 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 위반기간 동안의 급여비용을 감액하여 산정하여야 하고(제66조 제1항), 인력배치기준을 충족하지 못한 때에는 제55조의 인력추가배치 가산을 받을 수도 없다(제54조 제1항).

위와 같은 관계 법령의 내용, 형식 및 입법취지에다가 아래와 같은 사정들을 보태어 보면, 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 유급휴가를 부여하는 경우 그 유급휴가가 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근 시 부여될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 것으로서 소위 ‘가불된 연차 유급휴가’에 해당한다고 하더라도, 노인장기요양보험법령상 인력배치기준 등의 준수 여부를 판단함에 있어 위 가불된 연차 유급휴가를 사용한 것을 두고 이 사건 고시 제51조 제4항, 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 가목에서 정한 ‘근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가’에 해당한다고 볼 수 없고, 나아가 이를 근무시간으로 인정하지 아니한다고 하여 근로기준법의 입법목적 및 취지에 반한다고 단정하기도 어렵다.

이 사건 요양기관 소속 종사자들인 사회복지사 J, K, 간호조무사 L, H, M, 요양보호사 G, N, E, O가 근로기준법 제60조 제1항 또는 제2항에 따라 발생한 연차휴가를 모두 사용하는 등의 사유로 근로기준법이 정한 연차 유급휴가를 초과하여 아래와 같이 각 해당 월에 발생하지 않은 연차휴가를 미리 사용한 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 갑 제4, 5호증(가지번호 포함)의 각 기재에 의하여 인정할 수 있고, 앞서 살핀 것처럼 가불된 연차 유급휴가는 월 기준 근무시간에 포함되지 않는다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분의 처분사유는 모두 인정된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

비례의 원칙에 위반된다는 주장에 대하여

이 사건 요양기관 소속 종사자들은 이 사건 고시와 개정 전 공고에 의하여 근무시간으로 인정되지 않는 가불된 연차 유급휴가를 사용하였고, 이로 인해 원고가 신고한 근무시간과 실제 근무시간의 차이가 발생하여 월 기준 근무시간에 미달하게 되었는바, 이 사건 고시 제66조는 인력배치기준을 위반한 경우 수급자 전원에 대하여 해당 월의 급여비용을 인력 결원비율(결원수)에 따라 감액 산정하여야 한다고 규정하고 있으며, 나아가 이 사건 고시 제54조는 인력배치기준 위반으로 장기요양급여비용이 감액되는 장기요양기관은 인력추가배치 가산사유가 있더라도 장기요양급여비용을 가산하여 청구할 수 없다고 규정하고 있으므로, 원고가 인력배치기준 위반 사유가 있음에도 장기요양급여비용을 감액하여 청구하지 않고, 가산사유가 있다는 이유로 장기요양급여비용을 가산하여 청구한 경우 마땅히 감액하였어야 할 청구액과 가산한 청구액은 모두 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받은 것으로 부당이득 징수대상이 된다.

그런데 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법취지와 ‘장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 규정하고 있는 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 문언과 취지, 이 사건 처분의 내용과 성질 등을 종합하면, 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 징수처분은 재량행위가 아니라 기속행위라고 봄이 타당하다<1>.

따라서 피고가 노인장기요양보험법령에서 명시적으로 정한 바와 달리 이 사건 요양기관 소속 종사자들의 부족한 근무시간에 해당하는 부분만 제외하고 나머지 근무시간만으로 급여비용을 산정하여 부당이득으로 환수할 금액을 결정할 수 있는 재량이 있다고 볼 수는 없고, 오히려 원고의 주장에 따르면 애초에 청구할 수 없었던 장기 요양급여비용임에도 원고에게 잘못 지급된 급여비용 중 일부만을 환수하는 결과가 되어 원고가 부당하게 지급받아 반환할 의무가 있는 급여비용의 상당 부분을 법령 등의 근거 없이 방치함으로써 노인장기요양보험의 재정 건전성을 해치게 될 수 있으므로, 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반된다는 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

개정 전 공고가 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 무효라는 주장에 대하여

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조).

노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 같은 법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하였고, 이에 따라 보건복지부장관이 정한 이 사건 고시 제51조 제4항은 근무인원수 산정방법과 관련하여 ‘근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다.’고 규정하였으며, 그 위임에 따른 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 가목은 이 사건 고시에 따른 직원 1인의 월 기준 근무시간에 근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항, 제6항에 의한 연차 유급휴가와 관련하여 1일 최대 8시간을 포함하도록 하였다.

위와 같이 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙이 보건복지부장관에게 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 세부적인 산정기준을 보건복지부장관으로 하여금 고시하도록 권한을 부여함에 따라 보건복지부장관이 이 사건 고시를 정하였고, 이 사건 고시의 위임에 따라 다시 피고 이사장은 그에 관한 더욱 세부적인 기준을 정한 것인데, 이와 같은 각 규정의 내용과 형식을 종합하여 보면, 이 사건 고시와 개정 전 공고는 각 상위의 법령인 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있는바, 이 사건 고시 제51조 제4항이 근무시간 인정사유 중 하나로 근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가를 명시하여 피고 이사장에게 그 구체적인 사유를 정하도록 위임하고, 이에 따라 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 가목은 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가를 최대 8시간까지 근무시간으로 인정하여 더욱 세부적인 기준을 정한 이상 이 사건 처분의 근거가 되는 이 사건 고시 및 개정 전 공고가 위임입법의 한계를 일탈하였다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

처분시법인 개정 후 공고를 적용하지 아니한 하자가 있다는 주장에 대하여

법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙인바, 장기요양급여의 제공 및 급여비용 청구가 적법한지 여부도 경과규정을 두지 아니하는 한 장기요양급여제공행위 당시에 적용되는 산정기준에 관한 법령 등을 기준으로 판단하여야 한다.

행정기본법 제14조 제3항 단서가 ‘법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다.’라고 규정하고 있기는 하지만, 이 사건 처분은 법령 등을 위반한 행위에 대하여 가하여지는 제재조치가 아니라 지급요건을 충족하지 못하였음에도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분일 뿐이므로(제재처분에 관하여는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 등에서 따로 정하고 있다), 이 사건 처분에는 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되지 않는다고 봄이 상당하며, 나아가 이 사건 처분이 범죄에 대하여 부과되는 형벌인 것도 아니므로, 형법 제1조 제2항의 해석에 관한 대법원 2022. 12. 22. 선고 2020도16420 전원합의체 판결의 취지가 이 사건에 적용되어야 한다는 원고의 주장도 받아들이기 어렵다.

한편, 원고는 피고가 전산상계의 방식으로 부당이득금을 환수하였으므로, 이 사건 처분은 침익적이고 제재적인 성격도 보유하고 있다는 취지로 주장하나, 살피건대, 이 사건 처분으로 발생한 부당이득금 채권은 공법상 법률관계에 기하여 발생한 금전채권에 해당하는 것으로서, 수급자의 장기요양급여를 받을 권리 또는 장기요양기관 종사자의 근로계약에 기한 임금채권과는 명확히 구분되는바, 이에 대하여 상계를 금지하는 특별한 법률 규정이 없는 이상 위 부당이득금 채권을 자동채권으로 하고, 피고가 원고에게 부담하는 금전채무를 수동채권으로 하여 상계하는 것은 충분히 가능하다고 볼 수 있으며, 설령 피고가 행하는 전산상계가 사실상 원고가 장래에 지급받을 요양급여비용 청구에 대한 거부의 의사표시로 볼 여지가 있다고 하더라도, 그러한 사정만을 들어 위 전산상계가 금지된다거나 혹은 그 법적 성질이 사법상 상계의 의사표시와 구별되는 것이라고 단정할 수는 없다.

소결론