서울행정법원 2025. 4. 11. 선고 2022구합54917 판결

원고: 전남 구례군 B 소재 재가장기요양기관인 'C'(이하 '이 사건 요양기관'이라 한다)를 운영하는 사람

피고의 2022. 1. 3.자 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)

근거규정: 구 노인장기요양보험법(2021. 7. 27. 법률 제18328호로 개정되어 2022. 1. 28. 시행되기 전의 것) 제43조

처분사유: 이 사건 요양기관에서 근무한 기간이 1년 미만인 사무원 D가 2020. 1.부터 2020. 2.까지 사용한 연차 중 근무시간으로 인정될 수 없는 날을 제할 경우, 월 기준 근무시간을 충족하지 못하고, 이에 따라 이 사건 요양기관은 인력추가배치 가산금 지급기준을 충족하지 못하였음에도, 인력추가배치 가산금을 부당하게 청구하여 지급받음

처분내용: 장기요양급여비용 15,501,800원 환수

근거법령의 위헌성(제1주장): 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2019. 12. 27. 보건복지부 고시 제2019-309호로 개정되어 2020. 1. 1. 시행된 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제54조 제1항, 제3항은 평등원칙 및 과잉금지원칙에 위배되어 위헌이다.

위임입법 한계 일탈(제2주장): 이 사건 고시 제51조 제4항은 근로시간 및 유급휴가의 종류와 내용 등을 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2019. 12. 27. 국민건강보험공단 공고 요양기준실 제2019-2호로 개정된 것, 이하 '이 사건 공고'라 한다)에 재위임하였는바, 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 무효이다.

법령 적용상의 하자(제3주장): 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따라, 이 사건 처분에는 이 사건 공고가 아닌 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 12. 24. 국민건강보험공단 공고 요양기준실 제2021-2호로 개정된 것)이 적용되어야 한다.

처분사유의 부존재(제4주장): 근로기준법은 미발생 연차 유급휴가의 선사용을 특별히 금지하고 있지 아니하므로, 상위법 우선의 원칙에 따라 사무원 D가 가불하여 사용한 연차 유급휴가 또한 월 기준 근무시간에 포함되어야 한다.

재량권의 일탈·남용(제5주장): 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

제1주장에 관한 판단

원고는 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 가산 대상 인력의 직종 및 직종별 인원은 물론 인력을 배치하지 아니한 경우와 월 기준 근무시간을 충족하지 못한 경우를 구분하지 아니한 채 합리적 이유 없이 동일하게 취급하고, 어느 직종 종사자의 월 기준 근무시간이 부족하다는 이유로 그와 아무 관련이 없는 전체 가산 직종의 가산점을 취소하여 인력추가배치 가산금 전액을 환수하도록 정하고 있어 평등의 원칙에 위배되고, 과잉금지원칙을 위반하여 원고의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하므로 위헌이라는 취지로 주장한다.

그러나 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 평등의 원칙에 위배된다거나 과잉금지원칙을 위반하여 원고의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하고, 이를 위반하였을 경우 인력추가배치 가산을 적용하지 않도록 규정하고 있는 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이다. 따라서 위와 같은 고시 조항은 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 인력배치기준을 위반하였을 경우 이 사건 고시 제55조의 인력추가배치 가산을 적용하지 않도록 규정하고 있기는 하나, 모든 추가배치 가산의 적용을 배제하는 것은 아니고, 그 운영 형태에 따라 일정한 다른 가산금을 지급받을 수 있도록 하고 있다. 나아가 앞서 살펴본 바와 같이 인력배치기준 위반 직종과 이를 제외한 나머지 직종에 대한 인력배치기준 위반 및 인력추가배치에 따른 가산금 인정 여부는 실질적으로 관련성이 있으므로, 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 않거나 급여비용을 감액한 경우에는 행정목적 달성에 지장을 받을 우려도 있다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 침해의 최소성도 인정할 수 있다.

장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하고자 하는 공익이, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항으로 인하여 직업수행의 자유 및 재산권을 제약받는 원고의 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 법익의 균형성도 인정된다.

급여비용 가산의 수혜적 성격에 비추어 급여비용 가산산정의 요건 또는 범위 등을 정하는 문제와 관련된 사항은 입법자에게 광범위한 입법형성권이 부여된 영역에 해당한다. 또한 인력배치기준은 장기요양기관이 갖추어야 할 최소한의 인력배치 기준으로, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 위와 같은 최소한의 인력배치 기준을 위반할 경우 가산금을 지급하지 않도록 규정한 취지에 불과하고, 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 전혀 근무하지 않은 경우를 동일하게 취급하고자 하는 규정이 아니다. 나아가 특정 직종 종사자의 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 특정 직종 종사 인력을 추가로 배치하지 않은 경우 모두 그 해당 직종 관련 근무가 인력배치 가산 기준에 부합하는 정도로 충분히 제공되지 않았다는 점에서는 본질적인 차이가 없으므로, 이를 반드시 달리 취급해야 한다고 볼 수도 없다. 이와 같은 사정들을 종합적으로 고려하면 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 평등원칙에 위배된다고도 할 수 없다.

제2주장에 관한 판단

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조).

구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하였고, 이에 따라 보건복지부장관이 정한 이 사건 고시 제51조 제4항은 근무인원수 산정방법과 관련하여 '근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다'고 규정하였으며, 그 위임에 따른 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 가목은 이 사건 고시에 따른 직원 1인의 월 기준 근무시간에 근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항, 제6항에 의한 연차 유급휴가와 관련하여 1일 최대 8시간을 포함하도록 하였다.

위와 같이 구 노인장기요양보험법 및 노인장기요양보험법 시행규칙이 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 세부적인 산정기준을 보건복지부장관으로 하여금 고시하도록 권한을 부여함에 따라 보건복지부장관이 이 사건 고시를 정하였고, 이 사건 고시의 위임에 따라 다시 피고의 이사장은 그에 관한 더욱 세부적인 기준을 정한 것이다. 이 사건 고시와 이 사건 공고는 각 상위의 법령의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있는바, 이 사건 고시 제51조 제4항이 근무시간 인정사유 중 하나로 근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가를 명시하여 피고의 이사장에게 그 구체적인 사유를 정하도록 위임하고, 이에 따라 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 가목은 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가를 최대 8시간까지 근무시간으로 인정하여 더욱 세부적인 기준을 정한 이상 이 사건 처분의 근거가 되는 이 사건 고시 및 이 사건 공고가 위임입법의 한계를 일탈하였다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

제3주장에 관한 판단

제4주장에 관한 판단

'가불된 연차 유급휴가'는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 '사용자가 임의로 부여한 유급휴가'(이하 '임의부여 유급휴가'라 한다)에 해당하는데, 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의부여 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니지만, 그 본질이 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력추가배치가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 종사자로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효하고 적절한 집행을 확보하려는 것이다. 임의부여 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있더라도, 이를 장기요양기관 직원의 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 노인장기요양보험법령의 취지에 부합하지 않는다. 뿐만 아니라, 장기요양급여비용은 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있으므로, 실제 종사자의 근무가 이루어지지 않은 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것에 대하여는 가능한 엄격하게 해석할 필요성도 존재한다.

임의부여 유급휴가를 월 기준 근무시간으로 인정하였다가 추후 근무 요건이 충족되지 못하여 임의부여 유급휴가로 남게 된다면, 장기요양급여비용이 소급하여 달라질 수밖에 없는데, 이에 대한 감독, 정산 문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 우려도 있다. 가불된 연차 유급휴가를 근무시간으로 인정할지 여부에 대하여는 구체적인 상황에 따라 시의적절하게 규율할 수 있는 것이므로, 이 사건 고시 내지 이 사건 공고가 이를 인정하지 아니하였다고 하여 근로자의 기본적 생활을 보장·향상시키고자 하는 근로기준법의 취지에 어긋난다고 보기도 어렵다.

이 사건 요양기관 소속 사무원 D가 근로기준법이 정한 연차 유급휴가를 초과하여 연차휴가를 미리 사용한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 결국 사무원 D가 이 사건 고시와 이 사건 공고에 의하여 근무시간으로 인정되지 않는 가불된 연차 유급휴가를 사용하였고, 이로 인해 원고가 신고한 근무시간과 실제 근무시간의 차이가 발생하여 월 기준 근무시간에 미달하게 된 이상, 원고는 2020년 1월 및 2월에 인력추가배치 가산금을 지급받을 수 없다고 할 것이고, 부당하게 지급된 가산금은 부당이득 징수대상이 되므로, 이 사건 처분의 사유를 인정할 수 있다.

제5주장에 관한 판단

소결론