서울행정법원 2025. 1. 24. 선고 2022구합54979 판결

[근거법령의 위헌성] 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 8. 31. 보건복지부 고시 제2016-171호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제54조 제1항, 제2항은 평등원칙 및 과잉금지원칙에 위배되어 위헌이다.<1>

[위임입법 한계 일탈] 이 사건 고시 제51조 제4항은 근무시간 산정 관련 연차 유급휴가의 종류와 내용 등을 피고가 제정한 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 12. 24. 국민건강보험공단공고 제2021-2호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 전 공고'라 한다)에 재위임하였는바, 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 무효이다.

[법령 적용상의 하자] 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따라, 이 사건 처분에는 개정 전 공고가 아닌 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 12. 24. 국민건강보험공단공고 제2021-2호, 이하 '개정 후 공고'라 한다)이 적용되어야 한다.

[처분사유의 부존재] 근로기준법은 미발생 연차 유급휴가의 선사용을 특별히 금지하고 있지 아니한바, 장기요양기관의 근무인원수를 산정함에 있어 상위법 우선의 원칙에 따라 사회복지사 C가 가불하여 사용한 연차 유급휴가 또한 월 기준 근무시간에 포함되어야 한다.

[재량권의 일탈·남용] 피고는 아무런 재량적 고려 없이 사회복지사 1인의 월 근무시간 부족을 이유로 그와 아무 관련이 없는 필요수 인력에 대한 인력추가배치 가산금까지 전부 환수하였다.

근거법령의 위헌성 여부

원고는 이 사건 고시 제54조 제1항, 제2항은 가산 대상 인력의 직종 및 직종별 인원은 물론 인력을 배치하지 아니한 경우와 월 기준 근무시간을 충족하지 못한 경우를 구분하지 아니한 채 합리적 이유 없이 동일하게 취급하고, 어느 직종 종사자의 월 기준 근무시간이 부족하다는 이유로 그와 아무 관련이 없는 전체 가산 직종의 가산점을 취소하여 인력추가배치 가산금 전액을 환수하도록 정하고 있어 평등의 원칙에 위배되고, 과잉금지원칙을 위반하여 원고의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하므로 위헌이라는 취지로 주장한다.

그러나 이 사건에 적용된 규정은 이 사건 고시 제54조 제1항, 제2항이 아닌 '필요수 인력배치 가산은 요양보호사 또는 사회복지사에 의한 인력 추가배치 가산이 적용되는 시설급여기관, 주·야간보호기관 및 단기보호기관에 한해 노인요양시설의 경우에는 조리원, 위생원 직종에 대해 가산한다'는 이 사건 고시 제61조 제1항 본문 제1호로서, 이 사건 요양기관에 대하여 사회복지사에 의한 인력 추가배치 가산이 적용되지 않는다는 이유로 조리원, 위생원 직종에 대해서도 가산을 적용하지 아니한 것이다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제2항의 위헌 여부에 따라 이 사건의 결론이 달라진다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나아가 원고가 이 사건 고시 제61조 제1항 본문 제1호(이하 '이 사건 조항'이라 한다)의 위헌성에 대하여 다투는 것으로 선해하여 살펴보더라도, 아래와 같은 이유로 이 사건 조항이 평등의 원칙에 위배된다거나 과잉금지원칙을 위반하여 원고의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다.

급여비용 가산의 수혜적 성격 등을 고려할 때 급여비용 가산산정의 요건 또는 범위 등을 정하는 문제와 관련된 사항은 입법자에게 광범위한 입법형성권이 부여된 영역이다. ② 특정 직종 종사자의 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 특정 직종 종사 인력을 추가로 배치하지 않은 경우 모두 그 해당 직종 관련 근무가 인력배치 가산 기준에 부합하는 정도로 충분히 제공되지 않았다는 점에서는 본질적인 차이가 없으므로, 이를 달리 취급할 필요성이 있다고 보기 어렵다. ③ 이 사건 조항이 요양보호사 또는 사회복지사에 의한 인력 추가배치 가산이 적용되는 노인요양시설에 대하여 조리원, 위 생원에 대한 필요수 인력배치 가산을 하도록 정한 것은, 위 각 분야의 전문 종사자 수를 늘리고 직종 간 명확히 구분된 업무를 수행하게 함으로써 요양보호사 등 다른 종사자가 고유의 전문 업무 수행에 지장을 받지 않도록 하여 양질의 서비스를 담보하기 위함이다. ④ 이와 같이 요양보호사 또는 사회복지사와 조리원 및 위생원의 각 인력배치 여부가 상호 관련성이 없다고 볼 수는 없고, 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 위해서는 요양보호사 또는 사회복지사의 추가 배치 여부에 따라 조리원 및 위 생원에 대한 필요수 인력배치 가산 여부를 연계할 현실적인 필요성도 존재한다. ⑤ 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있으므로, 요양보호사 또는 사회복지사에 의한 인력 추가배치 가산이 적용되지 않는다는 이유로 조리원, 위생원에 대한 인력배치 가산을 하지 않는다고 하여 침해의 최소성 원칙을 위반하였다고 볼 수도 없다. ⑥ 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하고자 하는 공익이, 이 사건 조항으로 인한 원고의 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다.

위임입법 한계 일탈 여부

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조).

구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조는 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하였고, 이에 따라 보건복지부장관이 정한 이 사건 고시 제51조 제4항은 근무인원수 산정방법과 관련하여 '근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다.'고 규정하였으며, 그 위임에 따른 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 가목은 이 사건 고시에 따른 직원 1인의 월 기준 근무시간에 근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항, 제6항에 의한 연차 유급휴가와 관련하여 1일 최대 8시간을 포함하도록 하였다.

위와 같이 구 노인장기요양보험법 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙이 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 세부적인 산정기준을 보건복지부장관으로 하여금 고시하도록 권한을 부여함에 따라 보건복지부장관이 이 사건 고시를 정하였고, 이 사건 고시의 위임에 따라 다시 피고 이사장은 그에 관한 더욱 세부적인 기준을 정한 것이다. 이 사건 고시와 개정 전 공고는 각 상위의 법령의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있는바, 이 사건 고시 제51조 제4항이 근무시간 인정사유 중 하나로 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가를 명시하여 피고 이사장에게 그 구체적인 사유를 정하도록 위임하고, 이에 따라 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 가목은 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가를 최대 8시간까지 근무시간으로 인정하여 더욱 세부적인 기준을 정한 이상 이 사건 처분의 근거가 되는 이 사건 고시 및 개정 전 공고가 위임입법의 한계를 일탈하였다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

법령 적용상의 하자 여부

법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다. 다만, 법령이 단순한 정책변경에 따라 개정된 것이 아니라 개정 전의 구 법령에 위헌적 요소가 있어서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이고 그 개정을 통하여 개정 전의 구 법령보다 행정상대방의 법적 지위를 유리하게 하는 데 그 입법 취지가 있다면, 법원은 마찬가지의 이유에서 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급적용하는 것이 타당한 경우가 있다. 이러한 예외적 사례 등에서 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않았는데도 법원이 개정 법령을 소급적용하는 것은 '합헌적 법령해석'이거나 '입법자의 추단적 의사'를 존중하는 것인 경우에 한하여 허용될 수 있는 것으로서, 개정 전의 구 법령이 위헌적이라는 규범적 가치판단이 전제되어 있어야 한다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 참조).

개정 후 공고는 제12조 제1항 제1호 (사)목(이하 '이 사건 신설규정'이라 한다)을 신설하여 일정한 요건을 충족하는 경우에 '근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 수 있는 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가'를 3일 이내의 범위에서 월 기준 근무시간으로 인정할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 개정 후 공고는 그 부칙에서 시행일을 2022. 1. 1.로 정하는 외에 이 사건 신설규정의 소급적용에 관한 특별한 규정을 두지 않았는바, 다음의 사정들 즉, ① 뒤에서 살펴보는 바와 같이 가불된 연차휴가는 근로기준법에서 정한 연차휴가와 본질적으로 다르고 인력배치기준 등 준수 여부는 노인장기요양보험법령의 입법 목적과 해석 기준에 의하여 판단하여야 하므로, 개정 전 공고에서 장기요양기관 종사자에 대한 가불된 연차휴가를 월 기준 근무시간에 포함하지 않는 것이 장기요양기관의 1년 미만 근무자를 다른 직종 근로자나 1년 이상 근무자에 비하여 불합리하게 차별하는 것이라고 단정할 수 없는 점, ② 이 사건 신설규정도 '대표자와 종사자 간 사전합의한 경우', '종사자의 요청에 의한 경우', '돌봄 공백이 발생하지 않는 경우'라는 세 가지 요건을 모두 충족한 경우에 3일 이내의 범위에서 가불된 연차휴가가 월 기준 근무시간에 포함될 수 있다고 규정하여 엄격한 제한을 두고 있는바, 그 취지는 장기요양기관 근로자의 복지 향상을 위해 가불된 연차휴가가 월 기준 근무시간에 포함될 수 있는 예외를 마련하면서도 그로 인해 수급자에 대한 서비스의 질적 하락이 발생할 것을 방지하는 데 있다고 보이고, 이러한 개정이 종전의 규정에 위헌적 요소가 있다는 가치판단을 전제로 이를 해소하려는 반성적 고려에서 이루어진 것이라고 보기 어려운 점, ③ 그 외에 달리 반성적 고려에 의하여 이 사건 신설규정이 마련되었다고 볼만한 사정이 없는 점, ④ 개정 후 공고에서 이 사건 신설규정을 소급적용한다는 규정을 두지 않았음에도 이를 소급적용하게 된다면 이미 형성된 법률관계의 법적 안정성을 해치게 되는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 신설규정이 예외적으로 시행일인 2022. 1. 1. 이전의 사안에 대하여 소급적용되어야 한다고 볼 수도 없다.

나아가 ① 행정기본법에서는 '처분이란 행정청이 구체적 사실에 관하여 행하는 법 집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용을 말한다'(제2조 제4호), ''제재처분이란 법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말한다'(제2조 제5호 본문)고 하여 '처분'과 '제재처분'을 구별하여 규정하고 있는 점, ② 행정기본법 제14조 제3항 본문에서는 그 적용 대상을 '법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분'으로 명확히 규정하고 있는 점, ③ 행정기본법 부칙 제2조에서는 '제14조 제3항 단서의 규정은 이 법 시행일 이후 제재처분에 관한 법령등이 변경된 경우부터 적용한다.'고 하여 같은 법 제14조 제3항 단서에 관한 적용례를 규정하고 있고, 위 부칙 제2조의 표제도 "제재처분에 관한 법령등 변경에 관한 적용례"인 점 등을 고려하면, 행정기본법 제14조 제3항 단서의 적용 대상은 '처분'이 아닌 '제재처분'에 한정된다고 판단함이 타당하다. 여기에 '한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모한다'는 구 노인장기요양보험법의 입법 목적(같은 법 제1조 참조) 및 '장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'는 같은 법 제43조 제1항의 문언 등까지 아울러 고려하면, 이 사건 처분은 법령등을 위반한 행위에 대하여 가하여지는 제재조치가 아니라 지급요건을 충족하지 못하였음에도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분일 뿐이므로(제재처분에 관하여는 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 등에서 따로 정하고 있다. 대법원 2024. 1. 11.자 2023두53270 판결로 확정된 서울고등법원 2023. 8. 25. 선고 2023누39191 판결 참조), 이 사건 처분에는 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되지 아니한다고 판단함이 상당하고(대법원 2024. 2. 29.자 2023두59445 판결로 확정된 서울고등법원 2023. 11. 10. 선고 2023누46045 판결 참조), 이 사건 처분이 범죄에 대하여 부과되는 형벌인 것도 아니므로, 형법 제1조 제2항의 해석에 관한 대법원 2022. 12. 22. 선고 2020도16420 전원합의체 판결의 취지가 이 사건에 적용된다고 볼 수도 없다.

원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

처분사유의 부존재 여부

'가불된 연차 유급휴가'는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 '사용자가 임의로 부여한 유급휴가'(이하 '임의부여 유급휴가'라 한다)에 해당하는데, 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의부여 유급휴가로 남게 될 뿐인바, 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니지만, 그 본질이 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력추가배치가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 종사자로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효하고 적절한 집행을 확보하려는 것이다. 사용자가 임의로 부여하는 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있더라도, 이를 장기요양기관 직원의 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 노인장기요양보험법령의 취지에 부합하지 않는다. 뿐만 아니라, 장기요양급여비용은 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있으므로, 실제 종사자의 근무가 이루어지지 않은 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것에 대하여는 가능한 엄격하게 해석할 필요성도 존재한다.

임의부여 유급휴가를 월 기준 근무시간으로 인정하였다가 추후 근무 요건이 충족되지 못하여 임의부여 유급휴가로 남게 된다면, 장기요양급여비용이 소급하여 달라질 수밖에 없는데, 이에 대한 감독, 정산 문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 우려도 있고, 가불된 연차 유급휴가를 근무시간으로 인정할지 여부에 대하여는 구체적인 상황에 따라 시의적절하게 규율할 수 있는 것이므로, 이 사건 고시 내지 개정 전 공고가 이를 인정하지 아니하였다고 하여 근로자의 기본적 생활을 보장·향상시키고자 하는 근로기준법의 취지에 어긋난다고 보기도 어렵다.

이 사건 요양기관 소속 사회복지사 C가 근로기준법이 정한 연차 유급휴가를 초과하여 2016. 12. 발생하지 않은 연차휴가 2일을 미리 사용한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 제1 내지 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 결국 사회복지사 C가 이 사건 고시와 개정 전 공고에 의하여 근무시간으로 인정되지 않는 가불된 연차 유급휴가를 사용하였고, 이로 인해 원고가 신고한 근무시간과 실제 근무시간의 차이가 발생하여 월 기준 근무시간에 미달하게 된 이상, 원고는 2016년 12월에 인력추가배치 가산금을 지급받을 수 없다고 할 것이고, 부당하게 지급된 가산금은 부당이득 징수대상이 되므로, 이 사건 처분의 사유를 인정할 수 있다.

재량권의 일탈·남용 여부

소결론