서울행정법원 2023. 6. 22. 선고 2022구합55026 판결

원고는 노인장기요양보험법에 따른 시설급여를 제공하는 ‘B요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하고 있다.

피고는 2022. 1. 3. 원고에게 ‘이 사건 요양원의 종사자인 C, D가 근로기준법에 따라 발생한 유급휴가를 초과하여 미리 사용한 연차(이하 ’미발생 연차‘라 한다)는 근무시간에 포함될 수 없으므로, 원고는 2018. 3.경분 1,404,680원, 2020. 8.경분 1,531,200원, 2020. 9.경분 1,471,100원에 관하여 인력배치기준, 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여비용을 청구하였다’는 이유로 노인장기요양보험법(2021. 7. 27. 법률 제18328호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항에 따라 5,739,470원을 차기 장기요양급여비용 지급시 전산상계하는 방식으로 환수한다고 통보하였다(이하 ‘당초 처분’이라 한다).

피고는 2022. 3. 16. 원고에게 ‘환수금에 오류가 확인되었다’는 이유로 당초 처분 중 1,332,490원의 장기요양급여비용에 관한 부분을 취소하고 위 금액을 환불하겠다고 통보하였다(이하 당초 처분 중 위와 같이 취소되고 남은 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).

원고 주장의 요지

이 사건 처분의 근거가 된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 1. 12. 국민건강보험공단공고 제2018-13호, 이하 ‘개정 전 공고’라 한다)은 피고가 제정한 것으로 근무시간 산정과 관련된 유급휴가의 종류와 내용을 포함하고 있다. 그런데 노인장기요양보험법 및 그 시행규칙은 급여비용의 구체적인 산정기준을 최종적으로 보건복지부장관의 고시인 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 1. 12. 보건복지부고시 제2018-6호, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다)에 위임하였을 뿐이므로, 이를 다시 피고의 공고에 위임할 수는 없다. 결국 이 사건 고시 및 개정 전 공고는 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 무효이고, 이에 근거한 이 사건 처분도 위법하다(이하 ‘제1 주장’이라 한다).

기관 종사자들의 근무시간을 산정함에 있어서는 이 사건 고시가 아니라 상위 법률인 근로기준법이 적용되어야 한다. 그런데 근로기준법은 사용자로 하여금 근로자의 요구와 편의를 위하여 가불형식의 연차를 부여하는 것을 허용하고 있다. 따라서 미발생 연차도 기관 종사자들의 근무시간에 포함되어야 하고, 설령 이와 달리 보더라도 극히 일부의 시간이 충족되지 아니하였다는 이유로 해당 월 전부를 근무하지 않은 것으로 취급하여 그 비용 전부를 환수하는 것은 비례의 원칙에 위반된다(이하 ‘제2 주장’이라 한다).

구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 12. 24. 국민건강보험공단공고 제2021-2호, 이하 ‘개정 후 공고’라고 한다) 제12조 제1항 사.목은 3일 이내의 범위에서 미발생 연차를 근무시간에 포함하는 것으로 개정되었다. 그리고 이는 행정기본법 제14조 제3항 단서의 ‘법령 등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니한 경우’에 해당하거나, ‘형법 제2조 제1항에서 정한 범죄 후 법률의 변경에 의하여 그 행위가 범죄를 구성하지 아니하였을 경우(대법원 2022. 12. 22. 선고 2020도16420 전원합의체 판결)’에 해당한다. 그러므로 이 사건 처분에도 새로운 법령 등에 해당하는 개정 후 공고가 적용되어야 한다(이하 ‘제3 주장’이라 한다).

관계 법령

판단

제1 주장에 관하여

제2 주장에 관하여

장기요양급여비용은 대상 월의 근무인원과 인력배치기준 충족여부를 기초로 산정되는데, 이는 해당 장기요양기관의 양적·질적 서비스가 인력배치기준에 따라 적절히 제공될 수 있도록 장려 내지 강제하기 위한 취지이다. 그런데 장기요양기관이 소속 근로자(종사자)를 배려하여 재량에 따라 유급휴가를 부여하는 경우 해당 종사자는 실제로 근무하지 않은 사람이므로, 수급자가 받는 급여의 측면에서 급여의 양적·질적 하락이 발생할 소지가 있다. 또한 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 이에 비추어 보면, 종사자가 실제로 근무하지 아니한 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급할지 여부는 가능한 엄격하게 해석할 필요성이 있다.

미발생 연차는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의로 연차 유급휴가를 사용하는 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 만일 미발생 연차를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 미발생 연차에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 미발생 연차는 임의로 부여된 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 이처럼 미발생 연차는 근로기준법에서 명시적으로 정한 연차 유급휴가에 해당하지 아니함이 문언상 명백하고, 단지 근로자에게 유리하여 근로기준법상 위법하지 않다는 이유만으로 이와 달리 볼 수 없다.

앞서 본 것처럼, 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효‧적절한 집행을 확보하려는 것이다. 따라서 미발생 연차가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있다고 하더라도, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 적절히 배치된 인원에 의해 요양급여가 제공되도록 하고자 하는 노인장기요양보험법령의 취지와는 관계가 없고, 이에 부합하지도 않는다.

만일, 미발생 연차를 근무시간으로 인정하였다가 추후에 근무요건이 갖추어지지 못하여 충당되지 못한 유급휴가가 남게 된다면, 장기요양급여비용의 지급 범위가 소급하여 달라질 수밖에 없고 이에 따른 정산 문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 수 있다. 또한, 미발생 연차를 근무시간으로 인정할지 여부는 피고가 다양한 사항을 전문적·기술적으로 판단하여 구체적 상황에 맞게 재량껏 규율할 수 있다고 보이므로, 개정 전 공고가 이를 인정하지 않는 것이 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키고자 하는 근로기준법의 취지에 어긋난다고 볼 수 없다.

한편, 이 사건 고시 제66조는 인력배치기준을 위반한 경우 수급자 전원에 대하여 해당 월의 급여비용을 인력 결원비율(결원수)에 따라 감액 산정하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 이 사건 고시 제54조는 인력배치기준 위반으로 장기요양급여비용이 감액되는 장기요양기관은 인력추가배치 가산사유가 있더라도 장기요양급여비용을 가산하여 청구할 수 없다고 규정하고 있다. 그 밖에도 이 사건 고시는 월 기준 근무시간, 근무인원수 산정방법, 급여비용 산정 원칙 등을 매우 상세하게 규정하고 있다. 이러한 규정의 내용과 형식에 비추어 볼 때, 위 명시적 규정과 달리 피고가 종사자들의 부족한 근무시간에 해당하는 부분만 제외하고 나머지 근무시간만으로 급여비용을 산정할 수 있는 재량이 있다고 볼 수는 없고, 앞서 본 노인장기요양보험법의 입법 취지나 목적 등을 고려하면, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하였다고 인정하기도 어렵다.

제3 주장에 관하여