서울행정법원 2024. 5. 23. 선고 2022구합62550 판결

[인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제14, 15, 19, 20호증, 변론 전체의 취지]

별지 기재와 같다.

다음과 같은 이유로 피고는 D, C의 월 근무시간을 잘못 산정하였고, 이를 제대로 산정하면 인력추가배치 가산기준에 해당하는 월 기준 근무시간이 모두 충족되었다.

영양사 D 및 사회복지사 C의 월 기준 근무시간 부족을 이유로 그와 관련 없는 요양보호사 및 사회복지사 전부에 대한 가산금을 모두 환수하도록 한 이 사건 처분 및 그 근거 규정에 해당하는 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2018-284호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)<2> 제54조 제1항, 제3항은 평등원칙, 과잉금지원칙 및 비례의 원칙 등을 위반하여 위법하다.

국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수하는바[구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항 제4호], 여기에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐해야 하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다.

항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 다만 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조).

구 노인장기요양보험법에 의하면, 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하는데(제31조 제2항), 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙<3> 제23조 제2항 제2호는 노인장기요양보험법에 따라 시설급여를 제공하려는 자는 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 정하고 있고, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 노인요양시설의 경우 입소자가 30명 이상인 때에는 사회복지사 1명(입소자가 100명을 초과할 때마다 1명 추가), 영양사 1명(1회 급식인원이 50명 이상인 경우로 한정)을 각 배치하도록 규정하고 있다.

구 노인장기요양보험법 제39조 제3항의 위임에 따라 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 이 사건 고시에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르고(제48조), 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’으로 하며(제49조 제1항), ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(제51조 제1항). 시설급여기관 등이 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치한 경우로서 일정한 기준을 충족한 경우 인력추가배치 가산이 인정되나(제55조), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 시설급여기관 등이 제48조의 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 요양보호사, 간호(조무)사, 사회복지사, 물리(작업)치료사, 조리원, 위생원, 보조원(운전사)의 7개 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하는데(제66조), 이러한 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 경우에는 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산이 적용되지 않는다(제54조 제3항).

⑴ 헌법 규정에 따라 국민에게 주어진 사회보장에 따른 국민의 수급권은 국가에게 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리를 주된 내용으로 한다. 국가가 국민에게 인간다운 생활을 할 권리를 보장하기 위하여 사회보장수급권에 관한 입법을 할 경우에는 국가의 재정부담 능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 고려, 상충하는 국민 각 계층의 갖가지 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려해야 한다. 따라서 이에 관한 기준을 설정하는 데에는 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당 기관에게 상대적으로 광범위한 재량이 있는 것으로 봄이 타당하다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조).

⑵ 이 사건 고시는 근무인원수의 산정에 관하여 근무인원 1인으로 계산하기 위해서는 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다고 정하면서도(제51조 제1항), 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 공단이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다는 근무시간 산입에 관한 예외 규정을 두고 있다(제51조 제4항). 위 규정의 위임에 따라 공고된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 요양기준실 제2018-8호, 이하 ‘이 사건 세부사항’이라 한다)<4> 제12조는 근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항에 의한 연차 유급휴가(제1항 제1호 가목)를 비롯하여 출산휴가, 경조사, 병가 또는 각종 직무교육, 보수교육 등의 특정한 사유가 있을 경우 실제 근무가 이루어지지 않았더라도 일정한 시간을 월 근무시간에 포함한다고 정하였다. 이처럼 이 사건 세부사항 제12조는 월 근무시간 산정에 관하여 상세한 예외 규정을 두고 있을 뿐만 아니라, 지금까지 근무시간으로 인정되는 예외의 범위가 점차 확대되는 방향으로 여러 차례 개정되어 왔음에도 불구하고 단체교섭에 참여한 시간은 예외적으로 인정되는 범위에 여전히 포함되어 있지 않다.

⑶ 구 노동조합법(2021. 1. 5. 법률 제17864호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제24조 제2항, 제4항에 의하면, 노동조합 업무에만 종사하는 근로자(이하 ‘노조전임자’라고 한다)는 전임기간 동안 사용자로부터 어떠한 급여도 지급받아서는 아니 되지만, 근로시간 면제 대상으로 지정된 근로자(이하 ‘근로시간 면제자’라고 한다)는 일정한 범위에서 임금의 손실 없이 사용자와의 협의·교섭 등의 일정한 업무와 노동조합의 유지·관리업무를 할 수 있다. 위 규정은 노동조합이 사용자에게 경제적으로 의존하는 것을 막고 노동조합의 자주성을 확보하기 위하여 노조전임자 급여 지원 행위를 금지하는 대신, 사용자의 노무관리업무를 대행하는 노조전임자 제도의 순기능도 고려하여 일정한 한도 내에서 근로시간 면제 방식으로 노동조합 활동을 계속 보장하면서(대법원 2018. 4. 26. 선고 2012다8239 판결 참조), 근로시간 면제자로 하여금 근로제공의무가 있는 근로시간을 면제받아 경제적인 손실 없이 노동조합 활동을 할 수 있게 하려는 취지이다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2018두33050 판결 참조). 이처럼 근로시간 면제제도는 근로자의 ‘노동조합 활동’을 보장하고자 하는 데 그 본연의 취지가 있는 반면, 이 사건 세부사항이 규정한 근로시간 인정의 예외 사유들은 대부분 근로자의 휴식권을 보장하는 등 근로자 자체를 보호하기 위한 것이거나 직무와 직접적으로 관련된 교육에 참여한 시간을 근로시간으로 인정하는 것이라고 보이므로, 근로시간 면제자의 근로시간이 이 사건 세부사항 제12조에 규정된 여러 사유들과 비슷한 성격을 가지고 있다고 볼 수는 없다.

⑷ 장기요양보험은 보험가입자의 보험료, 국가 및 지방자치단체의 부담금을 재원으로 하여 운영되고(구 노인장기요양보험법 제8조, 제58조), 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 사회보험으로서의 특징이 있고 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 따라서 한정된 재원에서 장기요양기관에 지급되는 급여비용은 위와 같은 장기요양보험제도의 취지에 부합하고 관련 법령이 허용하는 범위 내에서 투명성과 공공성을 담보하는 형태로 운용되어야 한다. 그러나 근로시간 면제제도는 근로자의 노동조합 활동을 보장하는 데 그 취지가 있고, 각종 휴가 및 직무교육 등과 같이 양질의 장기요양급여 제공과 직접적인 관련성을 가지는 사유들과는 다르게 제공되는 장기요양급여의 질 자체에는 직접적인 영향을 미치지도 않으므로, 앞서 본 바와 같이 광범위한 재량에 의하여 근로시간 인정의 예외 사유를 규정한 이 사건 세부사항에 명시적으로 포함되지 않았는데도 근로시간 면제자의 단체교섭 참여 시간을 근로시간으로 인정하는 것은 위와 같은 장기요양보험제도의 취지에 부합하지 않는다고 보인다.

⑸ 이처럼 단체교섭에 참여한 시간이 장기요양급여비용 지급의 전제가 되는 월 기준 근무시간에 포함되지 않는다 하더라도 근로시간 면제자는 여전히 유급으로 임금의 손실 없이 노동조합 활동을 할 수 있다. 따라서 해당 시간을 월 기준 근무시간에 포함시키지 않는다는 것만으로 이 사건 세부사항 제12조를 비롯한 관계 법령이 헌법상 보장된 근로자의 단체교섭권 등을 침해하는 위헌적 규정에 해당한다고 할 수도 없다.

원고는 D, C가 당직 근무를 하면서도 해당 직종 본연의 업무를 함께 수행하였으므로 당직 근무시간이 모두 월 근무시간에 포함되어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 갑 제5 내지 13, 37 내지 43, 46 내지 55호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 이 사건 요양원의 시설장 G은 현지조사 과정에서 ‘당직자는 본연의 직종 업무가 아닌 시설 안전 관리 및 어르신 응급상황에 대처하였다.’는 내용의 사실확인서를 작성한 점, ② D, C가 각 작성한 당직근무일지에 의하더라도 시설 점검이나 입소자들 관련 특기사항 등이 기재되어 있을 뿐 그들 본연 직종의 업무를 수행한 내역이 확인되지 않는 점, ③ 이 사건 요양원의 당직근무지침에 따른 당직근무자의 업무 범위에도 직종 고유의 업무와 관련된 내용이 규정되어 있지 않은 점, ④ 원고가 당직근무 과정에서 고유의 업무가 수행되었다는 주장의 근거로 들고 있는 ‘I시스템 접속 기록’, 상담일지, 프로그램 일지 등은 사후에 수정되었을 가능성을 배제할 수 없을 뿐만 아니라 업무를 수행한 시점이 당사자들의 연차 사용 일시와 겹치는 등 객관적인 사정에 반하는 오류들이 일부 확인되어 신빙성이 떨어지는 점 등에 비추어 볼 때, D, C가 당직 근무를 수행한 시간은 그들 본연의 직종으로 실제 근무한 시간에 해당하지 않아 이 사건 고시 제51조 제1항에 따른 월 근무시간의 산정에 포함될 수 없다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

앞서 본 바와 같이 피고는 이미 이 사건 요양원의 급여대장 등을 근거로 초과근무수당이 지급된 내역을 확인한 후 이를 근무시간으로 환산하여 월 근무시간에 산입하였으나, 원고는 위 내역 외에도 얼굴인식기의 기록이나 업무 시스템 접속기록, 기타 업무 수행 자료 등을 근거로 확인할 수 있는 초과근무시간이 수당 지급 여부와 무관하게 추가로 인정되어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 요양원 근로자들의 출퇴근과 관련된 얼굴인식기의 기록은 실제 출퇴근 시간과의 오차가 있거나 출퇴근 자체가 입력되지 않은 경우가 있을 뿐만 아니라 출퇴근 사이의 시간이 모두 본연의 직종으로 근무한 시간에 해당한다고 단정하기도 어려워 이를 추가 근무시간을 특정할 만한 객관적인 자료로 삼을 수 없는 점, 업무 시스템의 접속기록이나 다른 업무 관련 자료들은 앞서 본 것처럼 사후 수정의 여지를 배제할 수 없거나 연가 사용 일시와 부합하지 않는 등의 오류가 존재하는 한편, 이를 바탕으로 정확한 추가 근무시간을 산정할 실질적인 방법조차 없는 점 등에 비추어 볼 때, 원고가 주장하는 추가 근무시간의 존재를 인정하기는 어렵고, 달리 피고가 객관적으로 확인되는 초과근무수당의 지급내역을 기준으로 추가 근무시간을 인정한 것에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

결국 피고가 위 ‘3) 나)’항 기재 각 표와 같이 D, C의 월 근무시간을 재산정한 것은 정당하고, 이에 의하면 2019년 10월, 11월 및 2020년 1월, 2월에 각 인력추가배치 가산기준이 충족되지 않았다는 이 사건 처분의 처분사유가 인정된다. 이에 반하는 원고의 이 부분 주장은 모두 받아들일 수 없다.

원고는 이 사건 고시 제54조 제1항 등이 단순히 특정 직종 종사자의 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 실제 추가 인력을 배치하지 않은 경우 등을 동일하게 취급하는 것으로 평등원칙에 위배되고, 특정 직종의 월 기준 근무시간 부족을 이유로 이와 전혀 관련 없는 다른 직종의 인력추가배치 가산금까지 전부 환수하는 것으로서 과잉금지원칙을 위반하여 직업수행의 자유, 재산권을 침해한다는 취지로 주장한다. 그러나 다음과 같은 이유로 원고의 위 주장은 모두 받아들일 수 없다.

이 사건 고시 제54조 제1항 등이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하고, 이를 위반하였을 경우 감액된 급여비용을 지급하도록 규정하고 있는 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 감안하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이다. 따라서 위와 같은 고시 조항은 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

또한 장기요양기관의 운영 현실상 장기요양기관에 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 직종 중 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고, 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 크다. 그러므로 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부는 상호 관련성이 있다고 봄이 타당하다. 결국 원고 주장과 같이 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 않거나 급여비용을 감액하는 것만으로 이 사건 고시의 취지나 목적을 달성할 수 있다고 단정하기 어렵고, 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있다는 점에서도 침해의 최소성 원칙을 위반하였다고 볼 수 없으며, 이 사건 고시로써 달성하려는 공익과 원고가 입는 불이익 사이에 법익의 불균형이 있다고 보이지도 않는다.

장기요양기관의 종사자 인력배치기준 등은 장기요양기관 운영자가 지켜야 할 기본적인 사항이다. 이를 위반한 장기요양기관에 대하여는, 비록 일부 종사자를 법정기준에 추가하여 배치하였더라도 이에 관하여 가산금의 지급을 하지 않는다고 규정한 것이 불합리하다고 보기는 어렵다. 아울러 특정 직종 종사자의 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 실제로 추가 인력을 배치하지 않은 경우는 해당 직종 관련 근무가 법정기준에 부합하는 정도로 충분히 제공되지 않았다는 점에서는 본질적인 차이가 없으므로, 이를 달리 취급하지 않고 일률적으로 가산금을 지급하지 않는다고 규정한 것이 평등원칙에 위반된다고 할 수도 없다.

원고는 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되어 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 변경된 것이 반성적 고려에 의한 것이라는 취지로도 주장한다. 그러나 위 개정 고시는 그 부칙에서 2024. 1. 1.부터 적용됨을 명시하고 있고 달리 소급적용에 관한 규정을 두고 있지 않으며, 위와 같은 개정은 정책 변경에 따른 것으로 보일 뿐 달리 반성적 고려에서 비롯된 것이라는 점을 인정할 자료도 없는 이상(특히 위 개정 고시에 의하더라도 3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니하는바, 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에서 상호 관련성이 완전히 단절된 것도 아니다), 위와 같은 개정 고시의 내용만을 근거로 개정 전의 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항에 위헌적인 요소가 있다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 개정 전의 규정을 근거로 한 이 사건 처분에 어떠한 잘못이 있다고 볼 수도 없다.

원고는 이 사건 처분 자체가 비례의 원칙 등을 위반하여 위법하다는 취지로도 주장하나, 앞서 본 것처럼 이 사건 처분의 근거 규정인 이 사건 고시가 과잉금지원칙 및 평등원칙 등을 위반하는 위헌적 규정에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 나아가 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 ‘장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에는 피고는 지급한 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다.’고 규정하고 있어 그 문언상 피고에게 재량권을 부여하고 있지 않고, 위 규정에 따른 환수처분은 부당하게 지급된 장기요양급여비용 전부를 원상회복시키려는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분인 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 피고가 처분 여부나 범위를 임의로 결정할 수 없는 ‘기속행위’로 보아야 하므로, 이와 달리 이 사건 처분의 법적 성격이 재량행위임을 전제로 한 비례의 원칙 위반 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들일 수 없다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 송각엽(재판장) 심용아 오민관