서울행정법원 2024. 2. 2. 선고 2023구단59325 판결

원고는 화장품, 의류 등을 면세점 등에 소개하고 위탁판매하는 사업 등을 영위하는 주식회사이다.

원고는 코로나19 사태로 인한 경영환경의 악화로 인해 피고에게 2020. 3.경부터 2021. 11.경까지 아래 표와 같이 18회에 걸쳐 소속 근로자들에 대하여 각 휴직수당을 지급하고 고용유지조치(유급휴직)를 하겠다는 계획신고를 하고, 피고로부터 합계 564,649,460원의 고용유지지원금을 지급받았다.

피고는 2022. 7.경 원고가 고용유지지원금을 부정수급 하였다는 제보를 받고, 2022. 7.경부터 2023. 1.경까지 고용유지지원금 부정수급 여부를 조사하였다. 피고는 위 조사결과, 원고가 고용유지조치(유급휴직)를 계획한 소속 근로자들 중 본사 직원 9명이 2020. 4.경부터 2020. 11.까지의 고용유지조치기간에, 본사 직원 3명이 2021. 2.경부터 2021. 3.경까지의 고용유지조치기간에, 본사 직원 2명이 2021. 4.경부터 2021. 11.경까지의 고용유지조치기간에 각 근로하였음에도 이를 숨기고 피고로부터 아래와 같이 위 근로자들(이하 '이 사건 근로자들'이라 한다)에 대한 고용유지지원금 합계 148,057,440원을 부정수급하고, 2020. 10. 1.경부터 2020. 11. 26.경까지 고용유지조치계획보다 50% 이상 미달하게 고용유지조치를 이행하였다고 판단하였다.

피고는 원고에 대하여, ① 2023. 3. 10. '이 사건 근로자들이 고용유지조치(유급휴직)기간 중 근로를 제공하였음에도 근로한 사실을 신고하지 않고 고용유지지원금을 신청하여 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 고용유지지원금을 지급받았다'는 사유로 고용보험법 제35조, 구 고용보험법 시행령(2023. 12. 26. 대통령령 제34048호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법 시행령'이라 한다) 제56조, 구 고용보험법 시행규칙(2023. 6. 30. 고용노동부령 제386호로 개정되기 전의 것) 제78조 등에 따라 고용유지지원금 148,057,440원의 반환명령, 추가징수금 296,115,040원의 징수 및 1년간의 지원금 지급제한(2023. 3. 10.부터 2024. 3. 9.까지) 처분을 각 하였고, ② 2023. 5. 26. '고용유지조치 계획보다 50% 이상 미달하게 고용유지조치를 이행하였다'는 이유로 고용유지조치 계획대로 이행한 부분에 해당하는 지원금 합계 11,767,748원(=2020. 10.분 7,116,640원 + 2020. 11.분 4,651,108원)의 부당이득 반환명령을 하였다(이하 위 148,057,440원 및 11,767,748원의 각 지원금 반환명령을 '이 사건 각 반환명령'이라 하고, 위 추가징수금 징수 처분을 '이 사건 추가징수 처분'이라 하며, 위 각 지급제한 처분을 '이 사건 각 지급제한 처분'이라 하고, 위 각 처분을 통틀어 지칭할 경우 '이 사건 각 처분'이라 한다).

원고의 주장 요지

처분사유의 부존재

재량권의 일탈 · 남용

관계 법령

처분사유의 존재 여부

고용보험법 제35조 제1항에 의하면, 고용노동부장관은 고용안정사업의 지원을 받은 자가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 경우'에는 지원받은 금액을 반환하도록 명하여야 한다. 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'은 정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 지원을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 지원금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두50580 판결 등 참조). 민사소송법의 규정이 준용되는 행정소송에 있어서 증명책임은 원칙적으로 민사소송의 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 당해 처분의 적법을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있는데, 피고가 주장하는 당해 처분의 적법성이 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 돌아간다고 보아야 한다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 본 사실관계, 앞서 든 각 증거들, 을 제6 내지 23, 26, 27호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 근로자들이 위 1. 기초사실 다.항 기재 [부정수급 내역 표]의 해당 고용유지조치기간(이하 '이 사건 해당 고용유지조치기간'이라 한다) 동안 원고에게 근로를 제공하였음이 인정되고, 원고가 고용유지계획의 변경신고 없이 위 근로자들이 근로하지 않은 것처럼 고용지원금을 신청하여 피고로부터 고용지원금을 지급받은 이상, 이는 고용보험법 제35조 제1항, 제2항에서 규정하고 있는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용유지지원금을 지급받은 것'에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 각 처분은 고용보험법 제35조 제1항, 제2항에 따른 것으로 그 처분사유가 존재한다.

이 사건 근로자들 중 일부는 피고가 실시한 조사에 출석하여 진술하거나 피고에게 진술서를 작성하여 우편으로 제출하였는데, 그 조사 내용이 기재된 진술서나 피고에게 우편으로 제출된 진술서에 '이 사건 근로자들이 이 사건 해당 고용유지조치기간 동안 실제로 출근 및 재택근무를 하였고, 카카오톡으로 출근 일정 등을 공유하였다, 업무계획 등이 기재된 회의 자료가 작성되어 대표이사에게 보고되었고, 메일, 카카오톡, 회사 공용 프로그램 NAS 등을 이용하여 업무를 처리하였다'는 내용이 기재되어 있다.

이 사건 근로자들 중 일부가 허위로 원고에게 불리한 진술을 할 만한 특별한 동기 내지 이유를 찾을 수 없고, 이 사건 근로자들의 이름이 기재된 2020년 및 2021년 회의자료(을 제10, 11호증), 이 사건 근로자들이 포함된 카카오톡 단체 채팅방에서 출근일정 공유와 회의자료 업로드 등이 요청되고 이 사건 근로자들이 응답하는 카카오톡 대화내용(을 제13호증), 원고 대표이사에게 위 2020년 및 2021년 회의자료들이 정기적으로 송부된 이메일 내역(을 제19, 20호증) 등의 자료들도 위 가)항과 같은 진술 내용에 그대로 부합하는바, 위 가)항의 진술 내용은 그 신빙성이 상당히 높다. 결국 위와 같은 진술 내용, 회의자료, 카카오톡 대화내용, 이메일 내역 등에 비추어 보면, 이 사건 근로자들이 이 사건 해당 고용유지조치기간 동안 오로지 자발적인 의사로만 원고의 업무를 처리하였다고 보이진 않고, 적어도 이 사건 해당 고용유지조치기간 동안 적어도 역(歷)에 따른 1개월 중 일부 날짜에는 원고의 사무실에 출근하거나 집에서 원고의 업무를 처리하였다고 봄이 상당하다.

'휴직'이라 함은 어떤 근로자를 그 직무에 종사하게 하는 것이 불능이거나 또는 적당하지 아니한 사유가 발생한 때에 그 근로자의 지위를 그대로 두면서 일정한 기간 그 직무에 종사하는 것을 금지시키는 사용자의 처분을 말하고(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두10440 판결 등 참조), 구 고용보험법 시행령 제19조 제1항 제2호의 규정에 의하면, 고용노동부장관은 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 그 사업에서 고용한 피보험자에게 '1개월 이상 휴직을 부여하는 경우'에 고용유지지원금을 지급하는 것으로 정하고 있다. 위와 같은 '휴직'의 의미, 고용유지지원금이 지급되는 고용보험법령상의 휴직 요건, 고용보험제도의 근간을 위협하는 고용유지지원금의 부정수급 행위를 방지하여 고용보험기금이 보다 건실하게 운영되도록 할 공익상의 필요성 등에 비추어 보면, 특별한 사정이 없는 한 유급휴직 근로자가 휴직기간 중에 하루라도 출근하여 근로를 제공하였다면 그때부터 유급휴직은 종료되고, 해당 근로자의 고용유지지원금 수급자격 또한 상실되며, 고용보험법 제35조에 따른 반환명령, 추가징수 및 지급 제한 처분이 가능한 부정행위에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 근로자들이 이 사건 해당 고용유지조치기간 동안 적어도 역(歷)에 따른 1개월 중 일부 날짜에는 출근하거나 거래처에 연락하는 등으로 원고의 업무를 처리하였음이 인정되는 이상, 그 근로제공 일수에 상관 없이 해당 고용지원금의 반환명령 등이 가능한 부정행위에 해당한다고 보아야 한다.

이 사건 근로자들의 업무내역이 기재된 회의자료가 원고 대표이사 이메일로 정기적으로 발송된 점, 이 사건 근로자들 중 일부는 피고에게 '본인의 유급휴직기간 동안 휴직하지 않고 근로하고 있다는 사실을 원고 대표이사도 알고 있었다'는 취지가 기재된 진술조서를 작성하여 제출한 점, 이 사건 근로자들이 포함된 카카오톡 단체 채팅방(을 제13호증)에 '출근 인원 보고드려야 하니 5시까지 전 인원 일정 공유 바랍니다', '금주 회의자료는 ······ 목요일(8/6)까지 취합을 받아서 이사님께 보고드리려고 합니다', '10월 근무 관련하여 결정된 사항 메일로 공유하였습니다, 본사 직원들은 유급휴직 2개월 연장을 하면서 사무실 출근 인원을 더욱 최소화해야 하는 상황입니다', '최종 이사님께 확인받은 포스터 공유드립니다'는 대화내용이 기재되어 있는 점, 원고 대표이사가 2020. 6.경 이 사건 근로자들 전원에게 업무지시 내용이 포함된 이메일을 각 발송하였고, 2020. 7.경에는 E에게, 2020. 11. 6.경에는 F에게 업무지시 내용이 포함된 이메일 및 카카오톡 메시지를 각 발송하기도 하였던 점(을 제14, 21호증) 등에 비추어 보면, 원고 대표이사가 이 사건 근로자들이 이 사건 해당 고용유지조치기간 동안 회사 또는 자택에서 원고의 업무를 처리하는 것을 인식하고 있었다고 볼 여지가 상당하다.

설령 원고 대표이사가 이 사건 근로자들이 휴직기간 동안 업무를 처리하는 것이 '휴직기간 중의 근로제공'에 해당하지 않는다고 판단하였고, 고용유지지원금을 부정수급하려는 의도가 없었다고 하더라도, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 원고의 주장 및 제출된 증거들만으로는 원고에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 부족하다.

재량권 일탈 · 남용 여부

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조).

앞서 본 사실관계, 앞서 든 각 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 위 1)항의 법리에 비추어 보면, 원고에게 지급된 고용유지지원금에 대한 2배의 추가징수, 1년의 지원금 지급제한을 명한 이 사건 추가징수 처분 및 이 사건 각 지급제한 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

이 사건 각 지급제한 처분은 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항 [별표 2]의 기준에 부합하고, 이 사건 추가징수 처분은 구 고용보험법 시행규칙(2023. 6. 30. 고용노동부령 제386호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 제2호 및 구 고용보험법 시행규칙(2020. 8. 28. 고용노동부령 제292호로 일부개정되기 전의 것) 제78조 제1항 제1호의 기준에 부합하는바, 위 각 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다.

고용보험에 필요한 재원은 보험료 외에 고용보험법에 따른 징수금 · 적립금· 기금운용 수익금과 그 밖의 수입으로 조성되고(고용보험법 제78조 제2항), 이와 같이 마련된 고용보험기금에 의해 고용안정 · 직업능력개발 사업의 지원이 이루어지므로(고용보험법 제80조 제1항 제1호), 고용보험제도의 근간을 위협하는 고용유지지원금의 부정수급 행위를 방지하여 고용보험기금이 보다 건실하게 운영되도록 할 공익상의 필요는 매우 크다. 또한 원고가 부정한 방법으로 고용촉진 지원 제도를 악용한 행위는 그 위법의 정도가 결코 가볍다고 할 수 없고, 이 사건 추가징수 처분 및 이 사건 각 지급제한 처분은 위와 같은 위법을 저지른 원고에게 불이익을 가함과 동시에 장래에 고용촉진 지원 제도를 악용하는 위법행위를 방지할 공익상의 필요에서 행해진 것으로 그 처분으로 원고가 받은 불이익과 위와 같은 공익상 필요를 비교 · 형량하여 볼 때 그 처분이 현저히 부당하다고 보기 어렵다.

원고가 부정수급한 금액의 합계액이 148,057,440원으로 적지 않고, 지급받은 기간도 1년이 넘는 장기간에 이른다. 원고의 부정수급이 적발된 것도, 원고의 자진신고가 아닌 피고의 점검 결과에 따른 것이므로, 원고에게 구 고용보험법 시행규칙(2023. 6. 30. 고용노동부령 제386호로 개정되기 전의 것) 제78조 제2항에서 정한 추가징수를 하지 아니할 사유가 있다고 볼 수 없다.

소결론