서울행정법원 2025. 7. 17. 선고 2024구합4398 판결

원고는 2016. 7. 18. 서울특별시 지방행정주사보로 임용되어 2021. 7. 26.부터 서울특별시 산하 서울아리수본부의 하부기관인 B기관의 미래전략연구센터 연구기획과에서 근무하였다.

피고는 2024. 5. 3. 아래와 같은 사유로 원고를 직권면직하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고는 이 사건 처분에 불복하여 서울특별시 지방소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 서울특별시 지방소청심사위원회는 2024. 9. 12. 원고의 청구를 기각하였다.

원고 주장의 요지<2>

이 사건 처분 당시 적용된 서울특별시의 ｢2023년 하반기 정기 근무성적평정 운영지침｣은 '가' 평정을 1회 받은 경우에도 직위해제 및 직권면직이 가능하도록 규정하고 있었으나, 이 사건 처분 이후 서울특별시의 정기 근무성적평정 운영지침이 '가' 평정을 2회 받은 경우에 직위해제 및 직권면직이 가능하도록 개정되었으므로, 개정된 운영지침을 소급하여 적용할 경우 '가' 평정을 1회 받은 원고는 직권면직의 대상이 되지 않는다.

원고는 적법하게 노동조합을 설립한 후 노동조합 활동을 하였음에도, 피고는 아무런 증거 없이 원고가 동료 직원에게 노동조합 가입을 종용하면서 폭언을 하였다거나 무단결근을 하였다고 허위의 사실을 조작하였고, 이를 근거로 원고에게 '가' 평정 부여하였는바, 서울특별시가 마련한 '가' 평정 기준은 명확하지 않고 자의적이며, 피고가 원고에게 '가' 평정을 부여한 것은 불합리하고 부당하다.

피고는 원고를 직위해제한 후 직권면직하는 이 사건 처분까지 하였는바, 허위로 조작된 사실에 의해 원고의 공무원 신분을 박탈하는 것은 부당하고, 피고가 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 목적과 원고가 이 사건 처분으로 인하여 입게 될 불이익을 비교하여 보면 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하며, 비례의 원칙과 신뢰보호의 원칙을 위반하였을 뿐만 아니라 표현의 자유를 침해하는 등 재량권을 일탈·남용하였다.

따라서 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

인정사실

'가' 평정의 경위

서울특별시는 지방공무원 임용령 제31조의2에 따른 근무성적평정과 관련하여 근무성적 최하점인 '가' 평정의 부여 기준 등을 정하기 위한 설문조사를 실시하였고, 그 결과 등을 토대로 2023. 4. 7. '가' 평정 기준 결정위원회를 개최하여 '가' 평정의 부여 기준 등을 결정하였다. 위와 같이 결정된 '가' 평정 부여 기준으로는 ① 성실성 부족, ② 책임성 부족, ③ 협조성·소통능력 부족, ④ 기타 항목이 명시되어 있는데, 위 '성실성 부족' 항목의 예시 중 하나로 '합리적 사유 없는 수차례 무단결근·지각·조퇴·장시간 이석 등 직무수행태도에의 성실함이 현저히 미흡하여 업무수행에 명확히 지장을 준 경우'가, 위 '협조성·소통능력 부족' 항목의 예시 중 하나로 '소속·동료 직원에 대한 모욕, 욕설, 협박 등 부적절한 언행으로 조직 분위기를 저해하는 경우'가 각각 열거되어 있다.

B기관 미래전략연구센터 연구기획과장 E(이하 '연구기획과장'이라 한다)는 2023. 9. 20. 원고와 다음과 같이 통화하였다.

연구기획과장은 원고에게 서울특별시 행정국장과 F 노동조합 간 면담이 있었다는 사실, 원고가 이메일이나 메신저 등으로 다른 직원들에게 노동조합에 가입을 권유한 행위와 관련하여 일부 직원들이 부담을 느낀다는 제보가 있었다는 사실, 위와 같은 사실 등으로 인하여 연구기획과장이 서울특별시 행정국장에게 불려갔던 사실 등을 알리면서, 이에 대한 확인을 위해 원고와 대면 면담이 필요하다는 점과 서울특별시 인사과에서 본래 재택근무는 최대 주 4일만 허용되는데 원고는 주 5일 재택근무를 하고 있어 문제가 있다고 지적하였다는 점을 언급하였다.

이에 원고는, 원고가 다른 직원들에게 노동조합의 가입을 권유한 것은 합법적 행위이고, 노동조합 가입을 권유한 것에 관하여 면담을 요청하는 것은 직권남용이며, 주 5일 재택근무는 연구기획과장의 결재를 받은 것이어서 문제가 되지 않는다는 취지로 말하였다. 나아가 원고는 여러 직원들이 자신을 집단적으로 따돌리거나 괴롭혀 왔다고 언급하면서 연구기획과장이 요구하는 면담에는 근거가 필요하고 근거 없는 면담 요청은 인권침해이자 직권남용이라고 하면서 일방적으로 전화를 끊었다.

연구기획과장은 위 2023. 9. 20.자 통화를 마친 직후 및 2023. 9. 22. 원고에게 2023년도 하반기 근무성적평정과 관련한 성과면담 일정을 전달하였으나, 원고는 몸이 좋지 않다는 등의 이유를 들어 참석이 어렵다는 취지로 회신하면서 성과면담이 필요한 근거가 무엇인지 알려줄 것을 요구하며 인사권을 남용하지 말라는 취지로 말하였다.

B기관 미래전략연구센터의 센터장 G(이하 '센터장'이라 한다)은 2023. 9. 25. 원고에게 2023년도 하반기 근무성적평정과 관련한 성과면담 일정, 사유 등을 안내하면서 '가' 평정을 부여할 예정임을 사전예고하는 내용증명을 발송하였다. 위 내용증명의 내용은 다음과 같다.

그러나 원고는 2023. 9. 27. 센터장 및 연구기획과장에게 건강상의 이유로 성과면담에 참석할 수 없고 명확한 근거 없이 '가' 평정을 할 경우 직권남용, 강요, 무고, 노동조합 설립 방해 및 부당노동행위 등으로 민·형사상의 법적 조치를 하겠다는 취지의 내용증명을 발송하였다.

서울특별시는 2023. 10. 4. 각 실·본부·국·사업소 등에 ｢2023년 하반기 정기 근무성적평정 운영지침｣을 전달하면서 위 운영지침에 따라 정기 근무성적평정을 실시하도록 하였다. 위 운영지침 중 '가' 평정 부여 절차와 관련된 주요 내용은 별지 2 기재와 같다.

B기관이 2023. 10. 4. 그 내부망의 성과면담 관리시스템에 등록한 원고에 대한 '가' 평정 부여 기준 검토 자료에는 원고가 폭언 등 부적절한 언행으로 조직 분위기를 저해한 사례로 ① 원고가 2023. 8. 11. 09:50경부터 약 5분 간 ○○○주무관에게 전화하여 노동조합 가입을 종용하며 이름과 주소를 요청하였으나 위 주무관이 이를 거절하자 B기관 직원 대부분이 이 사건 노동조합 가입을 거절한 것에 불만을 가지고 격앙되어 위 주무관에게 '연구원을 폭파시키고 싶다.', '연구원을 통폐합하여 없애버리겠다.'는 등의 폭언을 하여 위 주무관으로 하여금 조퇴를 희망하게 할 정도로 공포와 불안감을 조성한 행위, ② 연구기획과장이 원고의 원격근무 업무수행 결과 보고서 업무수행시간이 잘못 기재되어 있어 원고에게 그 수정을 요청한 것에 대하여 원고가 2023. 8. 14. '다시 올렸습니다. 저도 과장님 같이 이 잡듯이 뒤져서 과장님 잘못 결재하신 것 찾겠습니다.'라고 답신한 행위, ③ 서울특별시 공직기강 점검 시 인터넷 접속 불량으로 재택근무 업무수행 계획보고가 지연된 점이 지적되자 원고가 2023. 6. 13. 연구기획과장에게 '총무과 담당 주무관이 자신을 꾸준히 감시하고 있다, 인사 복무 담당이라고 완장질하면 큰일 난다.'는 등의 내용이 포함된 이메일을 발송한 행위가 기재되어 있다.

원고는 2023. 10. 15. '직장내 괴롭힘으로 인한 정신적 충격과 그에 따른 신체적 장애'를 이유로 2023. 10. 16.부터 2023. 12. 10.까지 병가를 신청하였으나, 연구기획과장은 2023. 10. 16. '서울특별시 공무원 휴가 등 업무지침에 의하면 병가의 연간 누계가 6일을 초과하는 경우 의료법 제17조 및 같은 법 시행규칙 제9조에 따른 기재 사항이 포함된 진단서 등을 제출하여야 하고, 긴급 시 연락이 가능하도록 연락체계를 유지하여야 한다.'는 등의 이유로 원고의 병가신청을 반려하였다.

B기관 근무평정위원회는 2023. 10. 18. 원고에게 2023년 하반기 근무성적평정 결과 원고의 근무성적은 '가' 등급이라는 사실을 알리면서 2023. 10. 23.까지 근무성 적평정에 대한 이의신청을 할 수 있다고 안내하였다.

서울특별시 인사과는 2023. 11. 2. 원고에게 2023. 10. 31.자로 각 기관별 근무성적평정 절차가 종료됨에 따른 서울특별시 가평정위원회 개최 및 진행절차 등에 대하여 안내하는 내용증명을 발송하였다. 위 내용증명의 내용은 다음과 같다.

원고는 2023. 11. 13. 서울특별시 인사과 H에게 '원고는 건강상의 이유로 근무평정 성과면담에 참석하기 어렵다고 고지하였음에도 불구하고 센터장과 연구기획과장은 아무런 근거 없이 원고에게 가 평정을 하였고, 원고는 센터장과 연구기획과장을 직권남용, 협박, 강요, 무고, 노조탄압 및 부당노동행위 등의 혐의로 고발할 것이며, 건강상의 이유로 서울특별시 가평정위원회에는 참석할 수 없으므로 본 내용증명으로 가평정에 대한 불복신청을 대신한다. 그럼에도 불구하고 서울특별시 가평정위원회에서 최종적으로 가 평정을 부여하면 집행정지 신청과 함께 행정소송을 제기할 것이다.'는 내용의 내용증명을 발송하였다.

서울특별시는 2023. 11. 22. 서울특별시 가평정위원회를 개최하여, 각 기관별 근무성적평정 결과 '가' 평정을 부여받은 4명의 소속 공무원 중 원고를 포함한 이의신청자 2명에 대하여 '가' 평정을 부여한 것이 타당한지 여부 등을 심의하였고, 서울특별시 가평정위원회는 다음과 같은 이유로 원고의 이의신청을 기각하기로 의결하였다.

이에 피고는 2023. 11. 30. 원고에게 원고에 대한 2023년도 하반기 근무성적 평정을 '가' 등급으로 확정한다고 통보하였다.

직위해제 및 이 사건 처분의 경위

서울특별시는 2023년도 하반기 근무성적평정 결과 '가' 평정을 받은 4명의 소속 공무원들에 대하여 2023. 12. 4.부터 같은 달 15.까지 일반교육을 실시하기로 하고, 2023. 11. 30. 원고 등에게 일반교육 일정을 안내하였다.

원고는 2주간의 일반교육 일정 중 2023. 12. 11.부터 같은 달 14.까지만 참석하였고, 서울특별시는 2023. 12. 22. 평가위원회를 개최하여 원고에 대하여 '미수료'로 결정한 후 2024년 1월 중 3개월의 심화교육을 실시하기로 하였다. 한편 2023년도 하반기 근무성적평정 결과 '가' 평정을 받은 서울특별시 소속 공무원 4명 중 원고를 제외한 나머지 3명은 일반교육에 정상적으로 참석하였고, 위 평가위원회는 원고를 제외한 나머지 3명에 대하여는 '수료' 결정을 하여 직무에 복귀할 수 있도록 하였다.

서울특별시는 2024. 1. 15. 제2인사위원회를 개최하여 지방공무원법 제65조의3 제1항 제1호에 따라 원고를 직위해제하고 3개월의 심화교육을 실시하기로 의결하였고, 피고는 다음 날 원고에게 이를 통보하였다.

서울특별시는 원고에 대하여 2024. 1. 22.부터 2025. 4. 5.까지 심화교육을 실시하기로 하고, 2024. 1. 18.경 원고에게 심화교육 일정을 안내하였으나, 원고는 같은 날 공무상 병가 중이므로 위법한 '가' 평정에 따른 심화교육에 참여할 수 없다는 취지의 교육불참 사유서를 제출하였고, 2024. 2. 27.까지 심화교육에 참석하지 않았다.

이에 서울특별시는 2024. 2. 29. 원고에게 '원고가 2024. 1. 22.부터 같은 해 2. 27.까지 심화교육에 무단으로 결석하여 최소 이수기준(출석률 70% 이상)에 미달하였으므로 2024. 2. 28.부터 교육을 중단하고 미수료로 처리한다.'는 내용의 교육평가 결과 안내를 하였다.

서울특별시는 2024. 5. 2. 제1인사위원회를 개최하여 지방공무원법 제62조 제1항 제5호에 따라 원고를 직권면직하기로 의결하였고, 피고는 2024. 5. 3. 원고에게 이 사건 처분을 통보하였다.

원고에 대한 감사위원회의 징계 요구

한편 원고는 2023. 10. 16.부터 정상적으로 출근을 하지 아니하였고, 연구기획과장 등 B기관 직원들이 2023. 10. 16.부터 같은 해 11. 2.까지 3차례 원고의 자택 등을 방문하였으나 원고를 만나지 못하였다.

이에 서울특별시 감사위원회는 2024. 2.경부터 같은 해 3.경까지 원고의 무단결근 등에 대한 조사를 실시하였고, 조사 결과 '직장이탈금지 위반(무단결근 55일), 재택근무자 근무수칙 준수 소홀, 성실의무 위반(교육 무단결석 25일)을 이유로 원고에 대하여 중징계를 요구한다.'는 의견을 제시하였다. 서울특별시 감사위원회의 징계요구서의 구체적인 내용은 별지 3 기재와 같다.

판단

개정된 운영지침의 소급 적용 여부

을 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 서울특별시가 마련한 ｢2025년 상반기 정기 근무성적평정 운영지침｣에서도 ｢2023년 하반기 정기 근무성적평정 운영지침｣과 마찬가지로 원고와 같이 '가' 평정을 1회 받은 평정자에 대하여 2주의 일반교육을 실시하여 일반교육 결과가 미흡하다고 판단되는 경우 직위해제를 하고, 이후 3개월의 심화교육을 실시하여 심화교육 결과가 미흡하다고 판단되는 경우 직권면직까지 할 수 있다고 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분 이후에 서울특별시의 정기 근무성적평정 운영지침이 원고의 주장과 같이 '가' 평정을 2회 받은 경우에만 직위해제 및 직권면직이 가능하다는 내용으로 개정되었다고 볼 수 없다.

따라서 이와 전제를 달리 하는 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

'가' 평정 부여의 위법·부당 여부

앞서 본 바와 같이 서울특별시는 ｢2023년 하반기 정기 근무성적평정 운영지침｣ 등에 따라 '가' 평정 부여를 위한 구체적인 기준과 절차를 마련하였는바, 이와 같은 평가기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 어긋나거나 명확하지 않거나 합리성이 없다고 볼 수 없다. 또한 앞서 본 것처럼 원고는 동료 직원들에게 '연구원을 폭파시키고 싶다.', '연구원을 통폐합하여 없애버리겠다.'는 등의 폭언을 하였고, 이에 대하여 소명할 수 있는 기회를 수차례 제공하였음에도 전혀 응하지 않았으며 오히려 법령에 따른 절차를 지키지 아니한 채 적법한 승인 없이 임의로 무단결근을 하였는바, 피고는 원고의 위와 같은 행위가 서울특별시가 마련한 '가' 평정 부여를 위한 평가기준 중 '협조성·소통능력 부족' 항목에 해당한다고 보아 원고에게 '가' 평정을 부여한 것이므로, 이를 두고 위법하거나 부당하다고 보기 어렵고, 달리 피고의 원고에 대한 근무성적평정 부여가 위법하거나 부당하다고 볼 만한 사정이 없다.

따라서 이와 전제를 달리 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

재량권 일탈·남용 여부

지방공무원법 제65조의3 제1항 제1호, 제3항 및 제4항에 의하면, 임용권자는 직무수행능력이 부족하거나 근무성적이 극히 불량한 자에 대하여는 직위를 부여하지 않는 직위해제처분을 할 수 있고, 직위해제된 자에 대하여는 3개월의 범위에서 대기를 명하며, 대기명령을 받은 자에 대하여 능력 회복이나 근무성적의 향상을 위한 교육훈련 또는 특별한 연구과제의 부여 등 필요한 조치를 하여야 한다. 한편 지방공무원법 제62조 제1항 제5호는 직위해제에 의한 대기명령을 받은 자가 그 기간 중 능력 또는 근무성적의 향상을 기대하기 어렵다고 인정된 때에는 임용권자는 직권으로 면직시킬 수 있다고 규정하고 있는바, 이와 같은 임용권자의 직권면직처분은 재량행위에 해당하므로 임용권자가 합리적이고 공정한 기준에 의하여 면직대상자를 선정하고 그에 따라 면직처분을 하였다면 이는 적법한 재량의 행사라고 봄이 타당하다.

앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 원고는 지방공무원법 제62조 제1항 제5호가 정한 '직위해제에 의한 대기명령기간 중 능력 또는 근무성적의 향상을 기대하기 어려운 경우'에 해당한다고 할 것이므로, 피고가 원고에게 위 법률 규정에 따른 직권면직 사유가 인정된다고 보아 이 사건 처분을 한 것이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 것으로서 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

피고는 지방공무원법 제65조의3 제3, 4항 및 ｢2023년 하반기 정기 근무성적평정 운영지침｣에 따라 원고를 포함하여 근무성적평정 결과 '가' 평정을 받은 4명의 소속 공무원들을 직무에서 배제한 후 근무성적 향상을 위한 2주의 일반교육을 실시하였다. 그러나 원고를 제외한 3명의 '가' 평정자들이 일반교육을 이수한 후 직무에 정상적으로 복귀한 반면, 원고는 정당한 이유 없이 일반교육에 성실하게 참석하지 않음으로써 '미수료'로 처리되었다. 이에 피고는 원고에게 위 운영지침에 따라 원고를 직위해제하였는바, 위 직위해제가 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다(원고는 피고의 직위해제 처분에 대하여 서울특별시 지방소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 2024. 4. 4. 기각 결정을 받았음에도 더 이상 불복하지 아니함에 따라 위 직위해제 처분에는 불가쟁력이 발생하였다.).

피고는 원고를 직위해제한 후 원고에게 3개월의 심화교육을 재실시하였으나, 원고가 계속하여 정당한 이유 없이 심화교육에 불참하여 결국 원고에 대한 심화교육이 중단되었고 원고는 '미수료'로 처리되었다. 이처럼 원고는 저조한 근무성적평정 및 직위해제 처분을 받은 이후 근무 시정의 기회를 제공받았음에도 근무태도의 개선이나 능력 또는 근무성적의 향상을 위한 노력을 기울이지 않았다.

더욱이 원고는 2023. 10. 16. 연구기획과장으로부터 병가신청을 반려당한 이후부터 무단으로 결근하였고, 이에 서울특별시 감사위원회는 원고의 직장이탈금지 위반(무단결근 55일), 재택근무자 근무수칙 준수 소홀, 성실의무 위반(교육 무단결석 25일) 사실을 적발한 후 원고에 대하여 중징계가 요구된다는 의견을 제시하였다.

피고는 원고의 저조한 근무성적평정, 직위해제, 근무성적 향상을 위한 일반교육 미이수, 심화교육 불참 등의 사정들을 종합적으로 고려하여, 원고의 경우 직위해제에 의한 대기명령기간 중 공무원으로서의 기본 소양이나 근무성적이 개선될 여지가 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라 업무 복귀에 대한 의지가 있다고 볼 수도 없다고 판단하였는바, 원고가 근무성적평정 과정에서부터 이 사건 처분 시까지 보인 태도 등에 비추어 볼 때 피고의 위와 같은 판단이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다.

나아가 피고가 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 건전한 근무환경의 조성 및 근무기강 확립 등의 공익이 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 될 불이익에 비하여 작다고 보기도 어렵다.

소결론