서울행정법원 2025. 6. 26. 선고 2024구합57774 판결

D은 2021. 12. 3.에 보수교육을 수강하겠다는 내용의 교육신청서를 원고에게 제출하고, 온라인 녹화형 교육으로 진행된 보수교육을 수강하였으며, 2023. 10. 11. 사단법인 G협회장으로부터 '귀하는 2021년도 보수교육의 모든 과정을 마쳤다'는 내용이 기재된 보수교육 이수증을 발급받았는데, 위 이수증에는 교육이수일자 '2021. 12. 3.', 교육시간 '8시간(8평점)'이 기재되어 있다.

E은 2021. 12. 6.에 보수교육을 수강하겠다는 내용의 교육신청서를 원고에게 제출하고, 온라인 녹화형 교육으로 진행된 보수교육을 수강하였으며, 2023. 10. 11. 사단법인 G협회장으로부터 '귀하는 2021년도 보수교육의 모든 과정을 마쳤다'는 내용이 기재된 보수교육 이수증을 발급받았는데, 위 이수증에는 교육이수일자 '2021. 12. 6.', 교육시간 '8시간(8평점)'이 기재되어 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 12호증, 을 제8 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지 기재와 같다.

이 사건 고시 제49조 제1항은 '급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 한다.'고 규정하고 있고, 제51조 제1항 본문은 '근무인원 1인으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.'고 규정하고 있는데, 같은 조 제4항은 '근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다.'고 정하고 있다. 이 사건 공고 제12조 제1항은 '이 사건 고시 제51조 제4항에 따라 직원 1인의 월 기준 근무시간에 다음각 호의 사항을 포함한다.'고 정하고, 제3호는 '근로시간 중에 참여한 교육 및 출장 등이 다음 각 목의 사항에 해당하는 경우 1일 8시간 내에서 실제 소요된 시간으로 한다.', 가목은 '다음의 어느 하나에 해당하는 경우. 다만, 자격증 소지자에 대한 보수교육인 경우 관할 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 · 군수 · 구청장에게 신고한 직종 관련인 경우에 한함'이라고 각 정하면서 '1) 사회복지사업법에 따른 사회복지사 보수교육, 3) 의료기사 등에 관한 법률에 따른 의료기사 보수교육'을 규정하고 있다(이하 '위 규정을 '이 사건 공고 규정'이라 한다).

위와 같은 관계 규정의 내용을 종합하면, 장기요양기관에 종사하는 사회복지사, 물리치료사는 '근무시간 중에' 사회복지사 보수교육, 물리치료사 보수교육에 참여한 경우라면 이 사건 센터에서 실 근무하지 않았더라도 1일 8시간 내에서 '실제 교육에 소요된 시간만큼' 해당 종사자의 근무시간으로 인정할 수 있다.

이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항에 따르면, 장기요양기관이 이 사건 고시 제55조에 따른 인력추가배치 가산금을 지급받기 위해서는 이 사건 고시 제48조에 따른 인력을 모두 배치하여야 하고, 이를 위반하였을 경우 이 사건 고시 제66조에 따라 감액된 급여비용을 지급받게 되며, 제55조에 따른 인력추가배치 가산도 적용받을 수 없게 된다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 장기요양기관의 직업수행의 포괄적인 자유를 어느 정도 제한한다고 볼 수는 있다[원고는 이 사건 고시 제54조 제1, 3항이 재산권을 침해한다고도 주장하나, 헌법상 보장된 재산권은 원래 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적 · 법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권 보장의 대상이 아닌바(헌법재판소 2005. 11. 24. 선고 2004헌마536 결정 등 참조), 이 사건 고시 제54조는 인력추가배치 가산의 기준과 가산을 하지 않는 기준 등을 정한 것으로(인력배치기준 위반으로 인한 감액은 이 사건 고시 제66조가 정하고 있다), 장기요양기관 운영자인 원고가 이 사건 고시 제54조가정한 인력추가배치 가산 기준 등을 갖추지 못하여 가산금의 혜택을 받지 못하더라도 이는 직업수행의 사실적 · 법적 여건에 불과하고, 재산권의 범위에 속하지 아니한다. 원고는 이 사건 고시 제54조로 말미암아 어느 한 직종이라도 인력배치기준을 위반하면 모든 직종에 대한 인력추가배치 가산금을 환수하므로 재산권을 침해한다는 취지로도 주장하나, 이는 인력추가배치 가산금 요건을 갖추지 못하였음에도 가산금을 수령한 것을 부당이득으로 본 피고의 환수처분으로 인한 것이지, 이 사건 고시 제54조의 규율범위가 아니다]. 그러나 다음과 같은 이유로 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 과잉금지원칙 및 평등원칙 등에 반하여 헌법이나 법률들에 의해 보장되는 원고의 직업수행의 자유 등을 침해하여 위헌 · 위법하다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

장기요양보험은 공적 사회보험제도의 하나로서, 소득 수준에 상관없이 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하고, 국민으로부터 징수된 보험료를 기초로 재원을 형성하고 있다. 이에 더하여 국가와 지방자치단체는 일정 금액을 피고에 지원 · 부담한다. 또한 장기요양급여는 고령이나 노인성 질병 등에 의하여 유발되는 노인장기요양문제에 대응하여 수급자의 건강증진과 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하는 것을 목적으로 한다. 따라서 수급자와 장기요양기관 사이에 사적 계약을 통해 장기요양급여가 제공된다고 하더라도 장기요양급여의 제공은 공익적 성격을 강하게 가질 수밖에 없다(헌법재판소 2017. 6. 29. 선고 2016헌마719 결정 참조). 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하고, 이를 위반하였을 경우 감액된 급여비용을 지급하도록 규정하고 있는 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이다. 따라서 위와 같은 고시 조항은 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

이 사건 센터와 같은 노인의료복지시설, 즉 장기요양기관 급여비용에 대해서는 포괄수가제를 채택하고 있는데, 이는 합리적이고 효율적인 급여제공을 유도하고 급여의 남용을 억제하는 장점이 있는 반면 장기요양기관 운영자가 비용을 줄이기 위해 서비스의 질을 낮출 우려도 있으므로, 일정한 수준의 요양급여를 제공하도록 담보하기 위한 수단이 필요하다. 다만 그에 대한 구체적인 내용은 입법기술상의 이유, 전문성을 가진 행정기관이 사회적 · 경제적 여건 및 장기요양급여 정책의 변화 등에 따라 탄력적으로 대응할 필요성 등을 고려할 때 행정입법을 통하여 세밀하게 규율할 필요가 있다. 이에 장기요양급여의 질적 수준 담보 방안의 구체적 내용 중 하나로 이 사건 고시는 요양급여비용의 가산 · 감액 제도를 두고 있다.

이 사건 고시 제66조에서는 장기요양기관이 같은 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우에도 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 직종[시설장, 사무국장, 사회복지사, (계약)의사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사, 요양보호사, 사무원, 영양사, 조리원, 위생원, 관리인] 중 요양보호사, 간호(조무)사, 사회복지사, 물리(작업) 치료사, 조리원, 위생원, 보조원(운전사)의 7개 직종에 한하여만 감액된 급여비용을 지급하도록 하고, 직종별 결원비율에 따라 급여비용 산정비율을 달리하거나 혹은 직종별결원수 및 급여유형별 · 규모별로 감산점수를 달리 규정함으로써 요양급여비용 감액의 범위를 최소화하고 있다. 더욱이 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있는데, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 그 가산을 적용하지 않는다는 취지에 불과하다. 나아가 장기요양기관의 운영 현실상 장기요양기관에 근무하는 직종 중 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고, 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 크며, 인력배치기준 위반 직종과 이를 제외한 나머지 직종에 대한 인력배치기준 위반 및 인력추가배치에 따른 가산금 인정 여부는 실질적으로 관련성이 있으므로, 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 아니하거나 급여비용을 감액한 경우에는 앞서 본 목적을 달성할 수 없게 된다. 이와 같은 이 사건 고시 제54조의 입법목적에 가입자가 납부하는 보험료와 국가 등의 일부 재정지원으로 이루어지는 한정된 재원 하에서 장기요양급여의 질적 수준을 담보하기 위한 가산 · 감액 제도를 설정하는 데에는 행정입법자의 비교적 넓은 형성권이 인정된다는 점을 더하여 보면, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등에서 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 아니하거나 급여비용을 감액하도록 정하고 있지 않다고 하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 보기 어렵다. 3) 법익의 균형성

장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하고자 하는 공익이, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등으로 인하여 직업수행의 자유 등을 제약받는 원고의 불이익보다 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등은 법익의 균형성도 인정된다.

급여비용 가산의 수혜적 성격에 비추어 급여비용 가산산정의 요건 또는 범위 등을 정하는 문제와 관련된 사항은 입법자에게 광범위한 입법형성권이 부여된 영역에 해당한다. 또한 인력배치기준은 장기요양기관이 갖추어야 할 최소한의 인력배치 기준으로, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 위와 같은 최소한의 인력배치 기준을 위반할 경우 가산금을 지급하지 않도록 규정한 취지에 불과하고, 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 전혀 근무하지 않은 경우를 동일하게 취급하고자 하는 규정이 아니다. 나아가 특정 직종 종사자의 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 특정 직종 종사 인력을 추가로 배치하지 않은 경우 모두 그 해당 직종 관련 근무가 인력배치 가산 기준에 부합하는 정도로 충분히 제공되지 않았다는 점에서는 본질적인 차이가 없으므로, 이를 반드시 달리 취급해야 한다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 평등원칙에 위배된다고도 할 수 없다.

이 사건 고시 제54조가 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산을 인정하는 내용으로 개정되어 2024. 1. 1.부터 시행하고 있기는 하나(보건복지부고시 제2023-289호), 이는 장기요양기관의 안정적 운영과 질 높은 서비스를 제공을 위하여 가산 산정제한 기준을 완화함으로써 기관의 부담을 경감하기 위한 취지로, 위 개정 고시 제54조 제3항 본문에서 '3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다.'고 규정하여 여전히 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이의 상호 관련성을 여전히 상당 정도 유지하고 있는 점, 별도의 소급 규정을 두고 있지 아니한 점 등에 비추어 볼 때, 이는 정책적 적합성 판단에 따른 제도의 변경으로 볼 수 있을 뿐, 이 사건 고시 제54조의 위헌성에 대한 반 성적 고려에 기인한 개정이라 볼 수 없다.

그러나 이 사건 처분은 행정법규 위반에 대한 제재조치가 아니라 잘못 지급된 장기요양급여비용에 대한 부당이득 환수의 성격을 지닌 처분인 점, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제5호는 노인장기요양보험법상의 원인 없이 피고로부터 장기요양급여비용을 지급받은 경우에 그에 상당하는 금액을 부당이득으로 징수하도록 규정하고 있는 점을 종합하면, 장기요양기관이 인력배치기준을 준수하지 못하여 원래 지급받을 수 없었던 장기요양급여비용을 잘못 지급받은 경우에는 인력배치기준 미준수에 대한 정당한 사유의 유무와 관계없이 환수 대상이 된다고 봄이 타당하다. 설령 그렇지 않다고 하더라도, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 사정들, 특히 피고가 온라인 녹화형 보수교육의 경우 이 사건 공고 규정에 따른 근무시간으로 인정될 수 없다고 지속적으로 안내하여 왔던 점 등에 비추어 보면, 원고가 온라인 녹화형 보수교육시간도 월 기준 근무시간에 포함된다고 판단한 것은 단순한 법령의 부지 내지 오해에 불과하고 원고가 주장하는 사정들만으로는 원고에게 행정법규 위반 등을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 강재원(재판장) 류지선 황혜련