서울행정법원 2025. 11. 13. 선고 2024구합67238 판결

원고는 대전 대덕구에 소재하는 장기요양급여 제공기관인 B요양복지센터(이하 '이 사건 기관'이라 한다)를 개설 · 운영하고 있는 사람이다.

피고는 2021. 3. 2.부터 같은 달 5.까지 이 사건 기관에 대한 현지조사(조사대상기간 2019. 7. ~ 2021. 1., 이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다.

피고는 이 사건 현지조사 실시 결과 원고가 이 사건 기관을 운영하면서 인력추가배치 가산기준 및 배상책임보험 가입기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 청구하였다고 보아, 2021. 4. 15. 원고에 대하여 19,692,880원의 장기요양급여비용 환수처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

사전통지 없는 현지조사로 인한 절차적 하자 인정 여부

행정조사기본법에 따른 통상의 행정조사는 행정절차법에 따른 처분절차(처분의 사전통지) 전에 이루어지고 근거법령도 다르다는 점에서 행정절차법상 처분절차와는 그 단계와 법적 성질이 확연하게 구분되므로, 세무조사처럼 조사대상자 선정 자체에서 자의적인 권한 남용이 개입될 여지가 많아 입법자가 조사대상자 선정기준을 세밀하게 규율하고 재조사를 엄격하게 제한하고 있는 특별한 경우는 별론으로 하고(국세기본법 제81조의4 및 대법원 2017. 12. 13. 선고 2015두3805 판결 참조), 통상적으로 행정청이 행정조사 과정에서 관련 규정을 위반하였다고 하더라도 이는 조사결과의 신빙성(즉, 처분사유 증명 여부)의 문제일 뿐 그러한 사정만으로 그에 기초하여 내려진 행정처분이 곧바로 위법하게 된다고 볼 수 없다(대법원 2022. 9. 16. 선고 2021두58912 판결 참조). 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다. 다만 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 참조).

원고는 이 사건 현지조사가 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반하여 사전통지없이 위법하게 이루어졌으므로 이에 기초한 이 사건 처분도 위법하다고 주장한다. 그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 사전통지 없이 이루어진 이 사건 현지조사에 행정조사기본법을 위반한 잘못이 있다고 인정하기는 어렵고, 설령 그런 잘못이 있다 하더라도 그것이 이 사건 처분의 절차적 정당성을 상실시키는 정도라고 볼 수 없다.

이 사건 현지조사는 장기요양급여비용 부당청구 여부 등을 확인하기 위한 것으로 그 특성상 이 사건 기관에서 제출하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없으므로, 원칙적으로 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정한 예외사유에 해당한다고 볼 수 있다.

장기요양급여비용이 관련 법령과 규정을 위반하여 부당하게 지급되었는지를 확인하고 이를 환수하는 처분은, 이미 부당하게 지급된 비용의 정확한 내역과 사유를 파악하고 이를 환수하는 데에까지 이르러서야 그 행정목적이 충분히 달성될 수 있어 증거인멸 등을 방지할 필요성이 매우 크므로, 사전통지의 예외 요건 해당 여부를 엄격하게 판단하여야 한다고 보는 것은 타당하지 않다.

설령 이와 달리 이 사건 현지조사가 사전통지 없이 이루어져 위법하다고 가정하더라도, 이는 처분사유 증명에 관한 조사결과의 신빙성을 인정할 수 있는지의 문제가 될 뿐이다. 현지조사 사전통지를 제외하면 이 사건 현지조사에서부터 이 사건 처분에 이르기까지 관련 절차적 규정이 위반되었다고 볼 만한 사정이 없고, 실제로 원고는 이 사건 현지조사에 앞서 현장조사서, 현지조사 안내문, 권리구제 제도 안내문 등을 교부받고 현지조사에 성실히 응하겠다는 취지로 기재 · 서명하였으며, 원고의 의견제출 및 방어권 행사에 어떠한 지장이 초래되었다고 볼 만한 사정을 찾아볼 수 없으므로, 이 사건 현지조사의 위법 여부와 무관하게 이 사건 처분이 중대한 절차적 하자로 인해 위법하다고 인정할 수는 없다.

처분사유의 인정 여부

사회복지사 C, D의 미발생 연차 사용으로 인한 인력추가배치 가산기준 위반 청구

이 부분 처분사유는 이 사건 기관에 근무하였던 사회복지사 C가 2019. 7. 2., 같은 해 10. 14., 11. 14. 각 미발생 연차를 사용하였고, 사회복지사 D가 2019. 12. 16.미발생 연차를 사용함으로써 각 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도, 원고가 이들이 월 기준 근무시간을 충족하였음을 전제로 인력추가배치 가산금액을 청구하여 지급받았다는 것이다.

원고는 이에 대하여, ① 이 부분 처분은 사회복지사 C, D(이하 'C 등'이라 한다)가 사용한 위 연차가 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 12. 26. 공고 제2018-8호, 이하 '이 사건 세부사항'이라 한다) 제12조 제1항 제1호에 따라 인정되는 연차 유급휴가에 해당하지 않는다고 축소 해석한 데 따른 것이나, 이는 원고에게 불리한 축소 해석으로 타당하지 않고, ② 이후 2022. 1. 1.부터 시행된 개정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 12.24. 공고 제2021-2호, 이하 '개정 세부사항'이라 한다) 제12조 제1항에 의하면 근무기간이 1년 미만인 종사자의 경우에도 대표자와 종사자 간 미리 합의한 경우 등 일정한 경우 연차 유급휴가 발생 이전 미리 연차를 사용하도록 하는 조항이 신설되었는데, 이는 개정 전 법령에 위헌적 요소를 해소하기 위한 반성적 고려에서 이루어진 것으로 예외적으로 개정 법령이 소급적용 되어야 하는 경우이므로, C 등의 위 연차 사용에 대하여도 위 개정 세부사항이 적용되어야 한다고 주장한다.

살피건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, C 등은 근로기준법상 아직 발생하지 않은 연차 유급휴가를 사용하였으므로 위 연차 사용은 근무시간으로 인정될 수 없고, 이를 제외하면 C 등은월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도 원고는 이들이 월 기준 근무시간을 충족하였음을 전제로 장기요양급여를 신청하여 지급받았음이 인정된다. 따라서 이에 반하는 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

노인장기요양보험법령의 위임에 따라 장기요양급여비용의 세부적인 산정기준등을 정하는 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2020.1. 1. 보건복지부 고시 제2019-309호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)는 급여비용의 가산 또는 감액 산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 하고(제49조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상을 신고한 직종으로 실근무하여야 하며(제51조 제1항), 근무인원수 산정방법과 관련하여 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다(제51조 제4항)고 규정하고 있다.

장기요양급여비용은 앞서 본 기준에 따라 대상 월의 근무인원과 인력배치기준 충족 여부를 기초로 산정되는데, 이는 해당 장기요양기관의 양적 · 질적 서비스가 인력배치기준에 따라 적절히 제공될 수 있도록 장려 · 강제하기 위한 취지이다. 그런데 장기요양기관이 소속 종사자를 배려하여 재량에 따라 유급휴가를 부여하는 경우 그동안 해당 종사자의 실제 근로 제공이 이루어지지 않으므로 수급자가 받는 급여의 측면에서는 양적 · 질적 하락이 발생할 소지가 있다. 또한 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 반대급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 이에 비추어 보면, 종사자가 실제로 근무하지 아니한 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것이 가능한지는 엄격하게 해석할 필요성이 있다.

이 사건 처분에 적용되는 이 사건 세부사항 제12조 제1항은 월 기준 근무시간에 포함되는 연차휴가에 대하여 '근로기준법」제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항에 의한 연차 유급휴가'라고만 정하고 있고, 근로기준법 제60조는 사용자는 1년간 80퍼센트 이상 출근한 근로자에게 15일의 유급휴가를 주어야 하고(제1항), 사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80퍼센트 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다고(제2항) 정하고 있다.

미발생 연차의 사용은 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의로 연차 유급휴가를 사용하는 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 미발생 연차가 근로자의 복지를 향상시키는데 기여하는 측면이 있다고 하더라도, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 적절히 배치된 인원에 의해 요양급여가 제공되도록 하고자 하는 노인장기요양보험법령의 취지와는 관계가 없고, 이에 부합하지도 않는다. 이처럼 미발생 연차의 사용이 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이어서 근로기준법상 위법한 것은 아니라고 하더라도, 근로기준법상의 '연차 유급휴가'에 해당한다고 할 수 없음은 문언상 명백하고, 위와 같이 해석하는 것이 원고에게 불리한 축소해석으로서 부당하다고 볼 수 없다.

피고가 2021. 12. 24. 공고한 개정 세부사항 제12조 제1항 제1호에서 사.목을 신설하여 미리 사용한 연차휴가에 대해 3일 이내의 범위에서 1일 8시간의 근무시간을 인정하는 규정을 마련한 것으로 보이기는 하나, 이 부분 처분사유로 지적된 내역들은 위와 같은 개정 세부사항의 시행(2022. 1. 1.) 전 발생한 일로서, 개정 세부사항이 적용될 수 없다. 미발생 연차를 근무시간으로 인정할지 여부는 피고가 다양한 사항을 전문적 · 기술적으로 판단하여 구체적 상황에 맞게 재량껏 규율할 수 있다고 보이므로, 피고가 종전에 이를 인정하지 않던 부분을 근무시간으로 인정하는 규정을 마련하여 적용한 것이 부당하거나 형평에 반한다고 볼 수 없고, 원고 주장과 같이 위와 같은 개정이 개정 전 법령의 위헌적 요소를 해소하기 위한 반성적 고려에서 기인한 것이라고 볼 만 한 근거도 없으므로, 개정 세부사항을 소급하여 적용하여야 한다고 볼 수 없다.

설령 개정 세부사항을 적용한다고 하더라도, 미리 사용한 연차 유급휴가가 근무시간으로 인정되려면 '대표자와 종사자 간 사전합의한 경우', '종사자의 요청에 의한 경우', '돌봄 공백이 발생하지 않는 경우'의 3가지 사항을 모두 충족하여야 한다. 그런데 이 부분 처분사유로 지적된 내역들에 관하여는 C 등과 원고 사이에 명시적인 사전 합의가 있었다거나 C 등이 미발생 연차휴가를 미리 사용할 경우 수급자에게 제공하는 서비스에 공백이 발생하지 않도록 원고가 일정한 조치를 취하였다는 등의 사정을 인정할만한 자료도 전혀 없으므로,<2> 개정 세부사항에 의하더라도 C 등이 미리 사용한 연차가 월 기준 근무시간에 포함될 수 있다고 볼 수 없다.

사회복지사 D의 근무시간 관련 인력추가배치 가산기준 위반 청구

이 부분 처분사유는 사회복지사 D가 2020. 10.부터 2021. 1.까지 근무하면서앞서 본 연차 사용 외에도 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도 월 기준 근무시간을 충족하였음을 전제로 요양급여를 지급받았다는 것이다.

원고는 이에 대하여 ① D가 「코로나-19 관련 한시적 장기요양급여비용 산정지침(이하 '코로나 관련 산정지침'이라 한다)에 따라 재택근무를 한 것은 근무시간으로 인정되어야 하고, ② 원고는 D의 근무 개시시간을 09:00으로 신고하였으나, 실제로는 D는 매일 08:30경 출근하였으므로 매일 30분씩 근무시간이 추가로 인정되어야 한다고

살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제4 내지 8호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, D가 코로나 관련 산정지침에 따른 재택근무 및 추가 근무 등으로 월 기준 근무시간을 충족하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

보건복지부와 피고는 코로나-19 감염 확산에 따라 2020. 6. 29. 아래와 같은 코로나 관련 산정지침을 마련하였다.

원고는 D가 평소 면역력이 취약하여 코로나-19 바이러스가 창궐한 2020. 10., 2020. 11.에는 위 지침에 따라 예방적 격리차원에서 최대 7일 범위 내(1일 8시간 근무인정)로 재택근무를 한 것이고, 2020. 12. 29.에는 코로나 19 바이러스를 확진받아 격리를 한 것이어서 2020. 12. 29.부터 2021. 1. 11.까지 격리기간은 근무시간으로 인정되어야 하므로, 오히려 월 기준 근무시간을 초과하였음이 인정된다<3>고 주장한다.

그러나 ① 위 코로나 관련 산정지침은 '예방적 격리 또는 시설장의 판단 하에 일부 종사자를 적극적으로 업무 배제하는 형태로 운영하는 경우 근무시간을 일부 인정한다'고 정하고 있기는 하나, 이를 위해서는 반드시 '사전에 예방적 격리 운용 계획서를 수립 · 작성하고 5년간 보관하여야 한다'고 정하고 있는데, 원고가 주장하는 D에 대한 적극적 업무 배제 내역과 관련하여 이러한 운용계획서가 작성된 바 없는 점, ② 원고는 서류가 미비되었다고 하여 코로나 관련 산정 지침에 따라 이루어진 D의 재택근무를 근무시간에서 제외할 수 없다고 주장하나, 2020. 10. 및 2020. 11. D에게 실제로 적극적 업무 배제를 하여야 할 사정이 있었다고 인정할만한 아무런 자료가 없는 점, ③ 오히려 D는 이 사건 현지조사시 '컨디션이 안 좋아 전산에는 근무하는 것으로 등록 하고 집에서 쉬셨다는게 언제냐'는 질문에 '날짜는 기억 나지 않고 코로나 관련해서 재택근무를 해도 되는 것이라고 생각했다'고 하였고, '재택근무 관련해서 서류상 근거자료가 남아있냐'는 질문에 '서류양식(직원회의 교육시킬 코로나 19나 면역체크리스트) 컴퓨터 작업을 하였고, 미숙해서 오래걸렸다'라고만 하였을 뿐, 코로나 관련 산정지침에서 정한 바와 같이 '코로나-19 감염 우려로 인한 증상 모니터링 또는 코로나-19 관련 부득이한 사정이 있어 업무 배제가 필요하여 재택근무를 하였다'는 취지로 답변한바 없고, 근무내역서에도 '수급자 방문이 없는 날은 집에서 찍힌 통화내역은 재택근무로 알고 출석부에 근무시간을 기록한 것이고, 재택근무가 근무시간으로 인정 안되는 것을 몰랐습니다'라고만 기재한 점, ④ D가 2020. 12. 29. 코로나-19 검사를 받은 사실은 인정되나, 검사 결과 '음성'으로 확인되었고, 오히려 D의 근무내역일지에 의하면 원고가 주장하는 격리기간에도 수급자 태그내역이 다수 존재하여, 코로나19 감염으로 인

재량권 일탈 · 남용 여부