서울행정법원 2025. 9. 25. 선고 2024구합85977 판결

피고가 2024. 10. 16. 원고에 대하여 한 266,864,840원 및 84,586,470원의 각 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지1 기재와 같다.

이 사건 요양원은 외부 세탁업체와 세탁물 위탁계약을 체결하고 전량 위탁을 하였고, 입소자의 위생을 위해 원장이나 요양보호사들이 소량의 개인의류 등만을 자체적으로 세탁한 것에 불과하므로 이는 세탁물을 전량 위탁한 것으로 평가하여야 한다. 설령 세탁물을 전량 위탁하지 않았다고 보더라도, 이 사건 요양원이 소량의 개인의류 등을 자체적으로 세탁하게 된 구체적 경위에 비추어 보면, 원고에게는 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정된다.

조리원 D(요양원), E(요양원 및 센터), F(센터)은 주 5일이 아닌 주 3~4일만 근무하는 대신 휴게시간 없이 근무하기로 합의하고 그대로 근무하였으므로, 월 기준 근무시간을 충족하였다.

2024. 1. 1. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제54조 제1항, 제3항은 조리원의 월 기준 근무시간 부족 내지 위생원의 미배치를 이유로 요양보호사 등 가산 인력에 대한 인력추가배치 가산금을 전부 환수하도록 정하고 있으나, 이는 평등원칙 및 과잉금지원칙에 반하여 원고의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하는 위헌적 규정이다.

이 사건 처분은 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다.

구 노인복지법 시행규칙(2024. 12. 31. 보건복지부령 제1082호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표 4] '6. 직원의 배치기준' 비고란 제7항(이하 '이 사건 비고 규정'이라 한다)은 '세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다'고 규정하고 있다. '전량'의 사전적 정의는 '전체의 분량이나 수량'을 의미하고, 노인요양시설 등 장기요양기관에 위생원이 배치된 경우 그 곳에서 발생하는 세탁물에 대한 세탁 업무는 입소자의 개인 의류인지 여부를 가리지 않고 위생원이 전부 처리하는 것이 원칙이므로(노인복지법 등 노인요양시설의 시설기준과 관련된 규정에서 위생원직종을 도입한 취지는, 다른 직종인 요양보호사가 일괄하여 수행하던 보호 서비스 업무 중 적어도 세탁 부분을 분리하여 전담시키려는 취지이다<2>), 이와 마찬가지로 이 사건 비고 규정에서 "세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우"란 입소자의 개인 의류를 비롯한 장기요양기관 내에서 발생한 세탁물 전량을 위탁하여 처리한다는 뜻으로 해석

하는 것이 타당하다.

또한 장기요양기관 중 일정 규모 이상인 경우 위생원을 반드시 두도록 하되, 세탁물을 전량 위탁한 경우 위생원의 배치의무를 면제하도록 한 이 사건 비고 규정의 취지는, 세탁물을 전량 위탁하여 처리할 경우에도 장기요양기관 내에 위생원을 둔 경우와 동일한 정도의 세탁 및 위생이 담보되고, 그로 인해 입소자에 대한 적정한 수준의 요양급여 서비스가 충족되어야 실현될 수 있다. 따라서 이 사건 비고 규정의 적용 여부는 위탁업체의 수거 및 배송 횟수나 위생 상태 등의 수준이 해당 장기요양기관의 시설 규모나 입소자 수 및 상태 등에 따라 위생원이 있을 경우 수시로 오염된 세탁물이 처리되어 입소자의 위생상 문제가 없을 정도에 이르렀는지 등의 사정을 기초로 판단되어야 할 것이고, 그에 미치지 못한다고 할 경우에는 이 사건 비고 규정이 적용될 수 없다고 봄이 상당하다. 설령 위생원이 아닌 요양보호사 등의 종사자들이 예외적으로 불가피한 상황에 따라 세탁 업무를 담당할 수 있다고 하더라도, 그러한 세탁업무가 상시적인 것이 되어 위생원이 아닌 다른 종사자들의 일상적인 업무의 일부가 되는 등과 같이 이 사건 비고 규정이 사실상 잠탈되는 경우까지 허용되어서는 안 되고, 이는 요양보호사, 조리원, 위생원 등의 각 필요인력의 수와 근무시간까지 규제하여 그들 사이에 업무가 다른 인력에 의해 대신 처리되는 것을 원칙적으로 금지함에 따라 요양 서비스의 질적 저하를 방지하려는 노인장기요양보험법령 등의 입법 취지에 비추어 당연한 결론이다.

앞서 든 증거와 갑 제3, 4호증, 을 제1 내지 13, 19호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정하거나 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 요양원은 세탁물을 '전량 위탁'하여 처리하지 않았음에도 인력배치기준 위반 감액을 적용하지 아니한 채 급여비용이나 가산금을 부당하게 지급받았으므로, 위생원에 관한 인력배치기준 및 그로 인한 인력추가배치 가산기준을 위반하였다고 봄이 상당하다. 따라서 이 부분 처분사유를 인정할 수 있고, 원고가 주장하는 사정들 및 제출한 증거들만으로는 위와 같은 판단을 뒤집기에 부족하다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.

살피건대, 요양보호사가 위생관리를 위하여 불가피한 상황에서 예외적으로 세탁 업무를 수행하였다고 하더라도 이는 필요 · 최소한에 그쳐야 하고 그러한 세탁업무가 일상적 업무의 일부가 되는 등으로 이 사건 비고 규정의 취지가 사실상 잠탈되어서는 안 된다. 그러나 ① 이 사건 요양원의 요양보호사들은 일상적으로 입소자들의 개인옷과 속옷 등을 세탁하였고, ② 대부분의 요양보호사들이 세탁 업무에 관여하였으며, ③ 원고가 요양보호사들에게 세탁 업무에 관한 별도의 보수를 지급하였다거나 다른 업무에 지장이 되지 않도록 세탁 시간 등을 제한하였다는 등의 특별한 사정도 보이지 않으므로, 요양보호사들의 세탁업무가 필요 · 최소한에 그쳤다고 보기 어렵다. 더욱이 원고로서는 위생원을 고용하거나, 그것이 어려울 경우 위탁업체의 수거 및 배달 횟수를 늘리는 등의 방법을 통해 위생원이 있을 경우와 동일한 정도의 상시적인 위생 상태를 유지할 수 있었을 것으로 보임에도 그러한 조치를 취한 적도 없다. 따라서 이 사건 요양원의 요양보호사들은 입소자의 위생 관리나 감염 예방 차원에서 긴급하고 부득이하게 소량의 일부 세탁물만을 세탁한 것이 아니라, 이 사건 요양원 내에서 계속적 · 정기적으로 상당한 양의 세탁물을 세탁하였고, 이로 인하여 요양보호사들의 본연의 업무인 입소자에 대한 돌봄 업무에도 공백이 초래되었다고 봄이 상당하다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다.

구 노인장기요양보험법 제39조는 재가 및 시설 급여비용은 보건복지부장관이 정하여 고시하고(제1항), 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 위임하였고(제3항), 그 위임에 따른 노인 장기요양보험법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설급여비용의 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있다.

위 각 규정의 순차 위임에 따라 제정된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 5. 1. 시행 보건복지부고시 제2021-119호, 이하 '이 사건 고시'라 한다<3>)에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별 · 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르고(제48조), 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'으로 하며(제49조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 해당직원은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(제51조 제1항). 시설급여기관, 주 · 야간보호기관 등이 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치하고 일정한 기준을 충족하면 인력추가배치 가산이 인정되나(제55조), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 시설급여기관, 주 · 야간보호기관 등이 제48조의 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 요양보호사, 간호(조무)사, 사회복지사, 물리(작업)치료사, 조리원, 위생원, 보조원(운전사)의 7개 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하는데(제66조), 이러한 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 경우에는 해당월에 제55조의 인력추가배치가산이 적용되지 않는다(제54조 제3항).

이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항에 따르면, 장기요양기관이 이 사건 고시 제55조에 따른 인력추가배치 가산금을 지급받기 위해서는 이 사건 고시 제48조에 따른 인력을 모두 배치하여야 하고, 이를 위반하였을 경우 이 사건 고시 제66조에 따라 감액된 급여비용을 지급받게 되며, 제55조에 따른 인력추가배치 가산도 적용받을 수 없게 된다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 장기요양기관의 직업수행의 포괄적인 자유를 어느 정도 제한한다고 볼 수는 있다[원고는 이 사건 고시 제54조 제1, 3항이 재산권을 침해한다고도 주장하나, 헌법상 보장된 재산권은 원래 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적 · 법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권 보장의 대상이 아닌바(헌법재판소 2005. 11. 24. 선고 2004헌마536 결정 등 참조), 이 사건 고시 제54조는 인력추가배치 가산의 기준과 가산을 하지 않는 기준 등을 정한 것으로(인력배치기준 위반으로 인한 감액은 이 사건 고시 제66조가 정하고 있다), 장기요양기관 운영자인 원고가 이 사건 고시 제54조가정한 인력추가배치 가산 기준 등을 갖추지 못하여 가산금의 혜택을 받지 못하더라도 이는 직업수행의 사실적 · 법적 여건에 불과하고, 재산권의 범위에 속하지 아니한다. 원고는 이 사건 고시 제54조로 말미암아 어느 한 직종이라도 인력배치기준을 위반하면 모든 직종에 대한 인력추가배치 가산금을 환수하므로 재산권을 침해한다는 취지로도 주장하나, 이는 인력추가배치 가산금 요건을 갖추지 못하였음에도 가산금을 수령한 것을 부당이득으로 본 피고의 환수처분으로 인한 것이지, 이 사건 고시 제54조의 규율범위가 아니다]. 그러나 다음과 같은 이유로 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 과잉금지원칙 및 평등원칙 등에 반하여 헌법이나 법률들에 의해 보장되는 원고의 직업수행의 자유 등을 침해하여 위헌 · 위법하다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

장기요양보험은 공적 사회보험제도의 하나로서, 소득 수준에 상관없이 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하고, 국민으로부터 징수된 보험료를 기초로 재원을 형성하고 있다. 이에 더하여 국가와 지방자치단체는 일정 금액을 피고에 지원 · 부담한다. 또한 장기요양급여는 고령이나 노인성 질병 등에 의하여 유발되는 노인장기요양문제에 대응하여 수급자의 건강증진과 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하는 것을 목적으로 한다. 따라서 수급자와 장기요양기관 사이에 사적 계약을 통해 장기요양급여가 제공된다고 하더라도 장기요양급여의 제공은 공익적 성격을 강하게 가질 수밖에 없다(헌법재판소 2017. 6. 29. 선고 2016헌마719 결정 참조). 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하고, 이를 위반하였을 경우 감액된 급여비용을 지급하도록 규정하고 있는 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이다. 따라서 위와 같은 고시 조항은 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

이 사건 요양원 및 센터와 같은 노인의료복지시설, 즉 장기요양기관 급여비용에 대해서는 포괄수가제를 채택하고 있는데, 이는 합리적이고 효율적인 급여제공을 유도하고 급여의 남용을 억제하는 장점이 있는 반면 장기요양기관 운영자가 비용을 줄이기 위해 서비스의 질을 낮출 우려도 있으므로, 일정한 수준의 요양급여를 제공하도록 담보하기 위한 수단이 필요하다. 다만 그에 대한 구체적인 내용은 입법기술상의 이유, 전문성을 가진 행정기관이 사회적 · 경제적 여건 및 장기요양급여 정책의 변화 등에 따라 탄력적으로 대응할 필요성 등을 고려할 때 행정입법을 통하여 세밀하게 규율할 필요가 있다. 이에 장기요양급여의 질적 수준 담보 방안의 구체적 내용 중 하나로 이 사건 고시는 요양급여비용의 가산 · 감액 제도를 두고 있다.

이 사건 고시 제66조에서는 장기요양기관이 같은 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우에도 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 직종[시설장, 사무국장, 사회복지사, (계약)의사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사, 요양보호사, 사무원, 영양사, 조리원, 위생원, 관리인] 중 요양보호사, 간호(조무)사, 사회복지사, 물리(작업) 치료사, 조리원, 위생원, 보조원(운전사)의 7개 직종에 한하여만 감액된 급여비용을 지급하도록 하고, 직종별 결원비율에 따라 급여비용 산정비율을 달리하거나 혹은 직종별결원수 및 급여유형별 · 규모별로 감산점수를 달리 규정함으로써 요양급여비용 감액의 범위를 최소화하고 있다. 더욱이 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있는데, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 그 가산을 적용하지 않는다는 취지에 불과하다. 나아가 장기요양기관의 운영 현실상 장기요양기관에 근무하는 직종 중 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고, 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 크며, 인력배치기준 위반 직종과 이를 제외한 나머지 직종에 대한 인력배치기준 위반 및 인력추가배치에 따른 가산금 인정 여부는 실질적으로 관련성이 있으므로, 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 아니하거나 급여비용을 감액한 경우에는 앞서 본 목적을 달성할 수 없게 된다. 이와 같은 이 사건 고시 제54조의 입법목적에 가입자가 납부하는 보험료와 국가 등의 일부 재정지원으로 이루어지는 한정된 재원 하에서 장기요양급여의 질적 수준을 담보하기 위한 가산 · 감액 제도를 설정하는 데에는 행정입법자의 비교적 넓은 형성권이 인정된다는 점을 더하여 보면, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등에서 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 아니하거나 급여비용을 감액하도록 정하고 있지 않다고 하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 보기 어렵다.3) 법익의 균형성

장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하고자 하는 공익이, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등으로 인하여 직업수행의 자유 등을 제약받는 원고의 불이익보다 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등은 법익의 균형성도 인정된다.

급여비용 가산의 수혜적 성격에 비추어 급여비용 가산산정의 요건 또는 범위 등을 정하는 문제와 관련된 사항은 입법자에게 광범위한 입법형성권이 부여된 영역에 해당한다. 또한 인력배치기준은 장기요양기관이 갖추어야 할 최소한의 인력배치 기준으로, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 위와 같은 최소한의 인력배치 기준을 위반할 경우 가산금을 지급하지 않도록 규정한 취지에 불과하고, 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 전혀 근무하지 않은 경우를 동일하게 취급하고자 하는 규정이 아니다. 나아가 특정 직종 종사자의 월 기준 근무시간이 부족한 경우와 특정 직종 종사 인력을 추가로 배치하지 않은 경우 모두 그 해당 직종 관련 근무가 인력배치 가산 기준에 부합하는 정도로 충분히 제공되지 않았다는 점에서는 본질적인 차이가 없으므로, 이를 반드시 달리 취급해야 한다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 평등원칙에 위배된다고도 할 수 없다.

이 사건 고시 제54조가 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산을 인정하는 내용으로 개정되어 2024. 1. 1.부터 시행하고 있기는 하나(보건복지부고시 제2023-289호), 이는 장기요양기관의 안정적 운영과 질 높은 서비스를 제공을 위하여 가산 산정제한 기준을 완화함으로써 기관의 부담을 경감하기 위한 취지로, 위 개정 고시 제54조 제3항 본문에서 '3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다.'고 규정하여 여전히 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이의 상호 관련성을 상당 정도 유지하고 있는 점, 별도의 소급 규정을 두고 있지 아니한 점 등에 비추어 볼 때, 이는 정책적 적합성 판단에 따른 제도의 변경으로 볼 수 있을 뿐, 이 사건 고시 제54조의 위헌성에 대한 반성적 고려에 기인한 개정이라 볼 수 없다.

구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호의 규정 형식 및 내용에다가 이에 따른 부당이득 환수처분이 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지로 보이는 점 등까지 보태어 보면, 위 규정에 따른 장기요양급여비용 환수처분은 그 징수여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 기속행위에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 처분의 법적 성격이 재량행위에 해당함을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

원고의 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 강재원(재판장) 류지선 김찬미

서울행정법원

판결

사건

2024구합85977

판결선고

2025. 9. 25.

서울행정법원

판결

각주1) 변론종결 후 선임하였다.

각주2) 대법원 2023. 7. 27. 선고 2023두39588 판결로 확정된 서울고등법원 2023. 3. 10. 선고 2022누35383 판결, 대법원 2024. 9.12. 선고 2024두42857 판결로 확정된 서울고등법원 2024. 5. 9. 선고 2023누57793 판결 등 참조.

각주3) 이 사건 각 처분의 환수대상 기간에 따라 적용되는 고시가 여러 차례 개정되어 왔으나, 이 사건의 쟁점과 관련된 부분에 실질적으로 유의미한 변화가 없었으므로 편의상 개정 여부를 불문하고 '이 사건 고시'라 한다.