서울행정법원 2026. 3. 26. 선고 2024구합90108 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

별지 기재와 같다.

피고는 이 사건 현지조사 당시 행정조사기본법 제17조 제1항에 따라 원고에게 7일 전 사전통지를 하여야 함에도 사전통지를 하지 않았고, 사전통지 예외 요건을 충족하였다는 점에 관하여도 증명하고 있지 않으므로, 이 사건 처분은 행정조사기본법을 위반한 위법한 현지조사에 기한 것으로 위법하여 취소되어야 한다.

행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다.

피고가 이 사건 센터에 대한 현지조사를 실시하기에 앞서 그 조사개시 7일 전까지 원고에게 출석요구서 등을 서면으로 통지하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 현지조사는 이 사건 센터의 인력배치기준 준수 여부, 비용청구의 적법 · 타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로, 그 특성상 관계인의 진술이나 이 사건 센터가 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없다.

따라서 이러한 현지조사 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지할 경우 이 사건 센터 측에서 관련 자료를 조작 · 은닉 · 폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있으므로, 이 사건 센터에 대한 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다.

나아가 을 제1 내지 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 현지조사를 실시한 조사원들은 그 조사개시일인 2021. 4. 5. 원고에게 조사목적, 조사기간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관계 법령, 조사대상기간 등이 기재된 '현장조사서', '장기요양기관 현지조사 안내문', '권리구제제도 안내' 등을 교부하였고, 이에 대해 원고가 '현장조사에 응하겠음', '현지조사 안내를 받음', '권리구제제도 안내받음'이라고 자필로 기재하고 서명한 사실이 인정되는바, 설령 현지조사 7일 전 원고에게 사전통지를 하지 않은 것이 위법하다고 하더라도, 그러한 사유가 현지조사 후 이루어진 이 사건 각 처분에 이르기까지 원고나 관계자들의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장을 초래하였다고 볼 사정이 없으므로 이 사건 각 처분을 취소할 만큼 중대한 절차적 하자에 해당한다고 보기 어렵다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 취지 참조).

따라서 원고의 주장은 이유 없다.

피고는 이 사건 센터에 사회복지사로 근무한 C의 출 · 퇴근을 증명할 교통카드기록이 없다거나, C가 이 사건 센터와 같은 건물에 위치한 D요양보호사교육원(이하 '교육원'이라 한다)의 대표라는 등의 이유로 C가 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 판단하였으나 이는 사실과 다르다. 따라서 이 부분 처분사유는 인정되지 않는다.

앞서 든 증거, 을 제1 내지 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, C가 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다는 이 부분 처분사유는 인정된다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

그러나 C<1>는 이 사건 현지조사 과정에서 작성한 문답시 처음에는 '2017. 4. 1.부터 2021. 3. 말까지 하루 8시간 주 5일 근무하면서, 8시간 중 2시간 정도는 교육원 상담이나 관련 업무를 하고 있고 이 사건 센터 관련해서는 하루 6시간 근무하고 있다'고 진술하다가 '주 5일 중 2~3일 정도 출근했고 한번 오면 5~6시간 정도 있었다'고 번복한 후, 다시 '사실 실제적으로는 5~6시간이 아니라 주 2~3일에 3~4시간 정도만 사무실에 일하고 있고, 그 시간 외에는 외부에서 사회복지사 라운딩 업무를 하였으며, 라운딩외 추가로 어르신댁에 방문할 때가 있다(추가로 어르신댁에 방문한 적은 거의 없고 많아야 한 달에 한 두 번이다)', '사무실에 아예 안갈 때도 있다', '주 2~3회 출근하면서 3~4시간 근무하는 시간에는 교육원 업무가 포함되어 있다(따라서 실질적으로 이 사건 센터 사회복지사로 근무한 시간은 1~2시간인게 맞다)'는 취지로 진술하였다.

또한 이 사건 현지조사시 작성된 이 사건 센터에 근무한 사회복지사들에 대한 문답서 및 사실확인서의 기재에 의하더라도, 다음과 같이 'C가 기준 근무시간보다 현저히 부족하게 근무를 하였다'는 점에 대하여 일치하여 진술하고 있고, 이러한 문답서 및

사실확인서의 증거가치를 부정할만한 사정을 발견할 수 없으며, 오히려 개별적으로 진행한 문답 및 사실확인에서 진술자들이 일치하여 'C는 일주일에 2~3번 정도 왔다 갔고 3시간 미만으로 근무하였으며, 라운딩 업무만 주로 수행하였다'는 취지로 진술을 하였다는 점에 비추어 보면, 이와 같은 진술은 신빙성이 높다고 보인다.

피고는 사회복지사 G가 2019. 7. 10.부터 2019. 7. 12.까지 미발생 연차를 사용하였음에도 이를 월 기준 근무시간에 포함시켜 신고하였는바, 실제로는 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 판단하였으나, 관계법령에 의하면 근로기준법에 의한 적법한 연차 유급휴가인 경우 근무시간으로 인정되어야 하므로, 피고의 이 부분 처분사유는 인정되지 않는다.

앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 사회복지사 G의 위 미발생 연차 사용 부분은 월 기준 근무시간을 산정하는데 포함될 수 없으므로, 이를 다투는 원고의 주장은 이유 없다.

이와 관련하여 위 G는 이 사건 현지조사에서 '2019. 7. 9. ~ 12. 미리 계획한 해외여행을 위해 연차를 사용하였다. 2019. 7. 1. 연차가 한 개 발생하여 7. 10. ~ 7. 12. 사용한 연차 3개는 미발생 연차로 실제 연차로 인정될 수 없다는 사실은 나중에 알았다'고 진술함으로써, 위와 같은 처분사유가 사실에 부합함을 인정하였다.

사용하는 것이므로, 근로기준법 제60조에 따른 연차 유급휴가에 해당한다고 할 수 없음은 문언상 명백할 뿐 아니라, 이러한 소위 '가불된 연차 유급휴가'가 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이어서 근로기준법을 위반한 것은 아니라고 하더라도 근로기준법상의 연차 유급휴가에 해당한다고 볼 수는 없는 점, ② 장기요양기관이 소속 종사자에게 재량에 따라 유급휴가를 부여하는 경우 그동안 해당 종사자의 실제 근로 제공이 이루어지지 않으므로 수급자가 받는 급여의 양적· 질적 하락이 발생할 소지가 있는데, 장기요양급여비용은 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료 등을 재원으로 하여 비용을 지급하는 것으로 강한 공익성을 지니고 있으므로, 종사자가 실제로 근무하지 아니한 경우에도 예외적으로 근무시간으로 인정하여 장기요양급여비용을 지급할지 여부에 대하여는 엄격하게 해석할 필요가 있는 점, ③ 미발생 연차가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있다고 하더라도 이를 장기요양기관 종사자의 근무시간에 포함시키는 것은 적절히 배치된 인원에 의하여 요양급여가 제공되도록 하는 노인장기요양보험법령의 취지에 부합하지 않는 점 등을 종합하면, 미발생 연차를 사용한 부분은 해당 종사자의 월 근무시간을 산정할 때 포함될 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)는 장기요양기관이 제55조에 따른 인력추가배치 가산금을 지급받기 위해서는 제48조에 따른 인력을 모두 배치하여야 하고, 이를 위반하였을 경우 제66조에 따라 감액된 급여비용을 지급받게 되며, 제55조에 따른 인력추가배치 가산도 적용받을 수 없게 된다고 정하고 있었는데, 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되면서(이하 '2023개정고시'라 한다) 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 취지의 단서규정(제54조 제1항 단서, 이하 '단서규정'이라 한다)이 신설되었다. 이는 기존 고시 규정에 대한 반성적 고려에서 개정된 것이므로, 행정기본법 제14조 제3항 단서 또는 행정기본법 제37조 제1항 제1호에 따라 이 사건 처분에도 위 단서규정이 소급하여 적용되어야 한다.

그런데 이 사건 센터는 재가급여 중 방문요양, 방문목욕을 제공하는 기관이므로, 위 단서규정이 적용되는 시설급여기관, 주 · 야간보호기관 및 단기보호기관에 해당하지 않는다.

원고는 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다고 주장하나, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 따른 부당이득 환수처분은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용을 전액 징수하여야 하는 기속행위에 해당한다고 할 것이다(대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 참조). 따라서 원고의 이 부분 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 이정원(재판장) 조은엽 이지은