서울행정법원 2025. 8. 21. 선고 2024구합91354 판결

원고 A본부(이하 '원고 A본부'라 한다)는 전국 공무원을 구성원으로 하는 노동조합인 E노동조합의 하부조직으로서 그 산하에 각 지방법원 등에 대응하는 22개가량의 지부가 있고, 8,500명가량의 F공무원들이 조합원으로 가입되어 있다. 원고 B은 서울고등법원 소속 F공무원으로 원고 A본부의 대표자이고, 원고 C은 부산지방법원 소속 F공무원으로 원고 A본부 부산지부의 지부장이다.

「공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」(이하 '공무원노조법'이라 한다)이 2022. 6. 10. 법률 제18922호로 개정되어 2023. 12. 11. 시행되면서 제7조, 제7조의2, 3 등에서 공무원 노동조합 업무 전임자 등에 대한 근무시간 면제 제도를 도입하자, 경제사회노동위원회 산하 공무원면제심의위원회(이하 '심의위원회'라 한다)는 2024. 10. 22. 공무원노조법 제7조의2 제3항, 제17조 제2항, 노동조합 및 노동관계조정법(이하 '노동조합법'이라 한다) 제24조의2 제3항에 따라 공무원의 근무시간 면제 한도를 심의·의결하여 이를 피고에게 통보하였다.

피고는 2024. 11. 27. 공무원노조법 제17조 제2항, 노동조합법 제24조의2 제4항에 따라 심의위원회가 위와 같이 심의·의결한 내용을 아래와 같이 고용노동부고시 제2024-57호로 고시하였다(이하 '이 사건 고시'라 한다).

본안전항변의 요지

원고 A본부는 E노동조합의 하부조직에 불과하여 당사자능력 및 적격이 없다.

심의위원회가 근로시간 면제 한도에 관한 고시 내용을 심의·의결하는 것과 피고가 이를 고시하는 것은 별개의 처분이지만, 피고는 심의위원회가 심의·의결한 내용대로 이 사건 고시를 하였을 뿐이다. 원고들은 주로 심의위원회의 심의·의결 절차 또는 내용을 다투고 있으므로, 원고들이 이 사건 고시의 무효확인을 구하려면 피고가 아닌심의위원회를 피고로 하여야 한다. 따라서 이 사건 소는 피고적격이 없는 자를 상대로 제기한 것이다.

판단

당사자능력 및 적격 관련 주장에 관하여

민사소송법 제52조가 비법인사단의 당사자능력을 인정하는 것은 법인이 아니라도 사단으로서의 실체를 갖추고 그 대표자 또는 관리인을 통하여 사회적 활동이나 거래를 하는 경우에는, 그로 인하여 발생하는 분쟁은 그 단체가 자기 이름으로 당사자가 되어 소송을 통하여 해결하도록 하기 위한 것이다. 여기서 사단은 특정한 목적을 위하여 조직된 다수인의 결합체로서 대외적으로 대표할 기관에 관한 정함이 있는 단체를 뜻하고, 법인격이 없더라도 일정한 자격을 가진 사람들을 구성원으로 삼아 정관·회칙 등의 규약과 임원 등의 기관을 두고 총회 등 회의를 개최하여 주요 업무에 관한 의사를 결정하여 온 경우에는 법인 아닌 사단의 실질을 갖추고 있다고 본다. 한편 사단법인의 하부조직이라 하더라도, 위와 같은 사단의 실질을 갖추고 독자적인 활동을 하고 있다면, 그 사단법인과는 별개의 독립된 법인 아닌 사단으로서 당사자능력이 있고, 이에 반해 단체로서의 독자성 없이 단지 다른 단체의 부속기관 또는 내부조직에 지나 지 않는 경우에는 당사자능력이 없다(대법원 2016. 2. 19. 선고 2012다96120 전원합의체 판결 등 참조).

원고 A본부는 본래 2005. 5.경 G노동조합이라는 독립한 노동조합으로 설립되었다가 2010. 2.경 E노동조합에 통합되어 그 하부조직이 된 사실, 원고 A본부는 2010. 10. 9.경 그 조직 및 운영의 기준 등을 정하고자 'D본부 운영규칙'을 제정하여 그 무렵부터 이를 시행하였고, 위 규칙 제5조, 제23조 등에 따라 대의원회의, 운영위원회 등의 회의기구와 더불어 임원(본부장 1명, 수석부본부장 1명과 부본부장 3~5명, 본부사무처장 1명, 본부회계감사위원장 1명)을 두고 있는 사실, 원고 A본부는 2023. 8.2.경 D(D행정처)과 단체협약을 체결하기도 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제2, 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

위 인정사실을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고 A본부는 비록 E노동조합의 하부조직이기는 하지만 내부 규칙과 임원 등 기관을 두고 회의를 개최하여 주요 업무에 관한 의사를 결정하는 등 사단으로서의 실질을 갖추었다고 볼 수 있으므로, 위 원고는 E노동조합과는 별개의 독립한 법인 아닌 사단으로서 당사자능력이 있다고 봄이 타당하다.

나아가 공무원의 노동조합은 국회 · 법원 · 헌법재판소 · 선거관리위원회 · 행정부 · 특별시 · 광역시 · 특별자치시 · 도 · 특별자치도 · 시 · 군 · 구(자치구를 말한다) 및 특별시 · 광역시 · 특별자치시 · 도 · 특별자치도의 교육청을 최소단위로 하여 설립되고(공무원노조법 제5조 제1항), 심의위원회가 공무원노조법 제5조 제1항에 따른 노동조합설립 최소 단위를 기준으로 근무시간 면제 한도를 심의·의결하면 피고가 이를 고시하므로(공무원노조법 제7조의2 제3항, 제17조 제2항, 노동조합법 제24조의2 제3, 4항 참조), D 단위의 공무원노동조합에 해당하는 원고 A본부는 이 사건 고시의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있어 원고적격이 있다고 봄이 타당하다.

따라서 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.

피고적격 관련 주장에 관하여

무효확인소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다(행정소송법 제13조 제1항 본문 및 제38조 제1항). 일반적으로 처분이 주체·내용·절차와 형식의 요건을 모두 갖추고 외부에 표시된 경우에는 처분의 존재가 인정된다. 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점에 처분이 성립하고, 그 성립 여부는 행정청이 행정의사를 공식적인 방법으로 외부에 표시하였는지를 기준으로 판단해야 한다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결).

위 법리 등에 비추어 보건대, 심의위원회가 실질적으로 이 사건 고시의 내용을 심의·의결하기는 하였으나, 심의위원회가 심의·의결한 내용을 공무원노조법 제17조 제2항, 노동조합법 제24조의2 제3항에 따라 피고에게 통보하는 것은 행정처분이라고 보기 어렵고, 피고가 공무원노조법 제17조 제2항, 노동조합법 제24조의2 제4항에 따라 심의위원회의 심의·의결 내용을 고시의 형식을 갖추어 대외적으로 공표할 때 비로소처분을 한 것으로 봄이 타당하다. 그렇다면 이 사건 고시를 공식적인 방법으로 외부에 표시한 주체는 피고이므로, 이 사건 고시에 대한 무효확인의 소는 이 사건 고시를 한 행정청인 피고를 상대로 제기하여야 한다.

따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 본안전항변도 이유 없다.

원고들 주장의 요지

공무원노조법 시행령 제3조의8이 일정한 자격을 갖춘 자에 한하여 심의위원회의 구성원인 위원으로 추천될 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 제3자가 심의위원회에 대리로 출석하는 것은 허용되지 않는다. 그런데 이 사건 고시 내용을 심의·의결한 심의위원회의 제1차 내지 제11차 전원회의에 일부 심의위원들이 직접 출석하지 아니하고 다른 자로 하여금 대리 출석을 하도록 하였다. 따라서 심의위원회의 심의·의결은 절차상 위법하고, 이에 기초한 이 사건 고시 역시 절차상 하자가 있어 위법하다.

공무원노조법 제7조의2 제3항에 의하면 심의위원회가 근무시간 면제 한도를 심의·의결할 경우에는 노동조합 설립 최소 단위를 기준으로 한 조합원의 수뿐만 아니라 노동조합의 조직형태, 교섭구조·범위 등 노사관계의 특성을 반영하여야 하는데, 이 사건 고시는 오로지 노동조합별 조합원 수만을 기준으로 일률적으로 근무시간 면제 한도를 정하였다. 이 사건 고시에 의하면 원고 A본부에는 연간 최대 12,000시간의 근무시간 면제 한도가 적용되어 풀타임 기준으로 연간 6명<1>, 파트타임 기준으로 연간 12명의 근무시간이 면제되는 데에 불과한데, D의 단체교섭이나 단체협상은 실질적으로 전국에흩어져 있는 22개의 지부와 원고 A본부에서 중층적으로 이루어지고 있는 점 등을 고려하면, 피고는 적어도 원고 A본부에 대해서 근무시간 면제 한도를 추가로 부여하였어야 했다.

따라서 이 사건 고시는 위법하고, 그 하자가 중대·명백하므로 무효이다.

판단

절차상 하자 주장에 관하여

공무원노조법 제17조 제1항 및 공무원노조법 시행령 제14조 제1항이 준용하는 노동조합법 제24조의2 제8항, 노동조합법 시행령 제11조의6은 심의위원회의 운영에 관하여 규정하면서 위원의 대리 출석을 금지하고 있지 않고, 위 시행령에서 규정한 사항 외에는 경제사회노동위원회 위원장이 추가로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 「공무원근무시간면제심의위원회 운영규정」 (을 제6호증의2) 제3조는 "공익을 대표하는 위원을 제외한 위원이 부득이한 사유로 회의에 출석할 수가 없을 때에는 소속 기관 또는 단체의 직원 중 해당 위원의 위임을 받은 자가 위원을 대리하여 회의에 출석할 수 있다. 단, 이 경우 회의 개시 전까지 위원장에게 대리 출석 사실을 알려야 한다."라고 규정하고 있다.

을 제2호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 심의위원회는 이 사건 고시를 제정하기 위하여 2024. 6. 12.부터 2024. 10. 22.까지 11차례에 걸쳐 전원회의를 개최하였는데, 각 회의별로 정부교섭대표 위원 중 1~2명가량이 직접 위 회의에 출석하지 않고 제3자로 하여금 대리 출석을 하게 하였던 사실을 인정할 수 있으나(각 회의별 참석자 및 대리 참석을 한 위원의 현황은 별지 2 기재와 같다.), 앞서 본 바와 같이 공무원노조법 등 관계법령은 심의위원회 위원의 대리 출석을 금지하고 있지 않고,「공무원근무시간면제심의위원회 운영규정」 은 위원의 대리 출석이 가능함을 전제로 하는 규정을 두고 있으며, 나아가 위 심의위원회 전원회의에 직접 출석한 위원 수 대비 대리 출석한 위원의 비중이 크지 않은 점 등에 비추어 보더라도 위원의 대리 출석으로 인하여 심의위원회 위원의 추천 자격을 규정한 공무원노조법 시행령 제3조의8의 입법취지가 사실상 무의미해지는 결과가 초래되었다고 보이지는 않는다.

이상의 사정에 비추어 보면, 이 사건 고시를 심의·의결하기 위한 심의위원회전원회의에 위원들 중 일부가 제3자로 하여금 대리 출석하도록 하여 이들이 심의·의결에 참여하였다는 점만으로 이 사건 고시에 절차적 하자가 있다고 볼 수는 없다. 따라서 원고들의 절차적 하자 관련 주장은 이유 없다.

실체적 하자 주장에 관하여

앞서 본 바와 같이 공무원노조법은 2022. 6. 10. 법률 제18922호로 개정되어 2023. 12. 11. 시행되면서 종래 공무원에게는 적용되지 않던 근무시간 면제 제도를 최초로 도입하였고, 동법 제7조의2 제3항, 제17조 제1항, 노동조합법 제24조의2 제3, 4항은 심의위원회가 노동조합 설립 최소 단위를 기준으로 근무시간 면제 한도를 심의·의결하도록 한 후 피고가 이를 고시하도록 하면서 '조합원의 수를 고려하되 노동조합의 조직형태, 교섭구조·범위 등 공무원 노사관계의 특성을 반영'할 것 외에는 근무시간 면제 한도 설정에 관하여 별다른 제한을 두고 있지 않다. 이와 같은 관계 법령의 개정연혁 및 체계에다가, 근무시간 면제 제도는 노동조합 활동을 하는 일정 수의 공무원에게 예외적으로 근로를 면제함으로써 이들의 노동조합 활동을 실질적으로 보장해 주는 수익적 행정행위에 가까운 점을 더하여 보면, 근무시간 면제 한도를 어느 정도로 설정할지에 관하여는 기본적으로 행정청에 광범위한 재량이 부여되어 있다고 할 것이므로, 이 사건 고시의 내용이 현저히 합리성을 결하였다는 등 특별한 사정이 없는 한 이 사건 고시에서 정한 근무시간 면제 한도는 존중되어야 한다고 봄이 타당하다.

그리고 갑 제3호증 및 을 제2, 3, 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면, 심의위원회는 11차례에 걸쳐 전원회의를 하면서 공무원 근무시간 면제 제도 관련 실태조사, 20여 개 기관의 노정 양측을 대상으로 한 FGI(Focus Group Interview) 조사, 현장 방문 조사 등을 실시한 후 근무시간 면제 한도를 심의·의결하였고, 특히 다양한 의견 수렴 끝에 가장 많은 교섭단위가 존재하는 구간(300명~1,299명)에 연간 최소한 1~2명이 근무시간을 면제받을 수 있도록 정하는 한편, 조합원의 수가 가장 많고 교섭과정도 가장 복잡할 것으로 예상되는 행정부 공무원에 대하여는 6,000시간의 범위 내에서 추가적인 근무시간 면제를 부여할 수 있도록 정한 사실을 인정할 수 있는데, 이와 같은 심의위원회의 심의·의결과정 및 이에 기하여 도출된 이 사건 고시의 내용에 비추어 보면 피고가 공무원노조법 제7조의2 제3항에서 근무시간 면제 한도 설정 시 고려하도록 한 '노동조합의 조직형태, 교섭구조·범위 등 공무원 노사관계의 특성'을 반영하지 않았다고 단정하기 어렵다.

이 사건 고시에 의하면 원고 A본부는 최대 12,000시간의 근무시간을 면제받게 되므로 근로자 수를 기준으로 할 경우 풀타임 기준으로는 6명가량, 파트타임 기준으로는 12명가량이 근무시간을 면제받을 수 있을 것으로 보인다. 그런데 앞서 든 증거에 의하면 원고 A본부는 근무시간 면제 제도가 도입되기 이전인 2023. 8. 2. 조합원11명(D본부장 1인, 교섭위원 9인, 간사 1인)이 주축이 되어 단체교섭을 한 후 D(D행정처)과 단체협약을 체결하였던 점을 알 수 있고, 이에 비추어 볼 때 위와 같이 법원에 할당된 근무시간 면제 한도가 F공무원들의 노동조합 활동을 지나치게 위축시킬 정도로 부족하다고 단정할 수는 없다. 따라서 이 사건 고시가 조합원 규모 5,000명 내지14,999명의 경우 일률적으로 최대 12,000시간 이내의 근무시간 면제 한도가 적용되도록 정하면서 D에 대하여 특별히 예외를 정하지 않았더라도 그와 같은 사정만으로 이 사건 고시가 '노동조합의 조직형태, 교섭구조·범위 등 공무원 노사관계의 특성'을 제대로 반영하지 않았다고 볼 수 없다.

앞서 본 바와 같이 원고 A본부 조합원들은 10,000명에 미치지 못하고, 위 각 조합원들은 D 소속 공무원들로서 직렬이 다양하지 않고 비교적 유사한 근무조건에서 유사한 직무를 수행하는 반면, 행정부는 서로 다른 기능을 수행하는 수십여 개의 부·처·청·위원회로 구성되어 있고, 그 소속 국가공무원은 230,000명이 넘으며, 다양한 근무조건에서 다양한 직무를 수행하고 있다.<2> 이와 같이 행정부의 노동조합은 D의 노동조합에 비하여 그 규모가 훨씬 크며, 다수의 하부조직을 갖고 있을 뿐만 아니라 지역적으로도 특별시 · 광역시 · 특별자치시 · 도 · 특별자치도 · 시 · 군 · 구에 이르기까지 광범위하게 흩어져 있고, 그 조합원들의 직렬·직급 등 인적 구성과 근무조건 역시 훨씬 다양하므로, 구성원들 간 내부적인 이해관계를 조정하는 데에 더욱 많은 시간이 소요될 것으로 예상된다. 따라서 이 사건 고시가 행정부에 한하여 연간 6,000시간 이내의 한도 내에서 근무시간 면제 한도를 추가로 부여할 수 있다고 정한 것은 합리적인 이유가 있는 차별에 해당하므로, D에 대하여 동일한 예외를 두지 않았다고 하더라도 이를 들어 이 사건 고시가 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수도 없다.

그 밖에 원고들이 제출한 증거들만으로는 이 사건 고시가 공무원노조법 제7조의2 제3항 또는 평등의 원칙에 위반되어 위법하다고 인정하기는 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고들의 내용상 하자 관련 주장도 이유 없다.

소결론