서울행정법원 2026. 1. 15. 선고 2025구합50190 판결

원고 주장의 요지

피고가 제시한 처분 이유는 '공장등록 이후, 레디체인 등 조립 및 케이블 가공을 수반한 사업을 영위하였음이 확인되었다'는 형식적이고 추상적인 내용만 기재되어있을 뿐 구체적으로 원고가 어떠한 가공 절차를 거쳐 어떠한 제품을 제조하였다는 것인지에 대해서는 기재되어 있지 않다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법상 이유제시 의무를 위반한 위법이 있다.

원고는 독일 본사로부터 완성품 형태의 베어링 등 판매 부품들을 납품받아 이를 그대로 포장하여 국내 고객에게 판매하거나, 고객 요구 수량이나 길이에 맞추어 절단 또는 연결하여 판매하는 사업방식 및 영업형태를 유지해오고 있다. 원고는 원고 본사로부터 납품받은 베어링 등 부품들을 가공하여 새로운 형태의 제품을 제조하는 것을 주된 사업으로 하고 있지 않으므로, 이 사건 고시에서 열거하고 있는 '20910 플라스틱가공제품제조업' 사업 부분 중 어느 하나에도 유사한 사업방식 및 영업형태를 취하고 있지 않다. 또한 원고는 2001. 1. 26. 회사 설립 후 현재까지 단 한 번도 산업재해가 발생한 사실이 없는바 사업장의 재해발생에 관한 위험성도 극히 낮다. 그럼에도 피고는 원고가 본점 사무소를 D로 이전한 후 공장등록절차를 진행하였다는 이유만으로 이 사건 사업장의 주된 사업을 플라스틱가공제품제조업으로 보고 사업종류를 변경하였는바, 이 사건 사업장의 실제 사업종류와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하다.

피고가 원고의 공장등록을 이유로 사업종류를 변경하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위반된다. 원고는 2013년경 현재와 같은 사업 및 영업 형태로 이 사건 사업장을 B에서 운영할 당시에도 공장등록을 하였다. 피고는 당시 B 소재 이 사건 사업장에 대하여 산재보험 사업종류를 '도 · 소매 및 소비자용품 수리업'으로 판단 공표한 바 있다. 원고는 피고의 위와 같은 기존의 공적 견해 표명을 신뢰하고 2020년경 공장 소재지를 D로 이전하면서 공장등록을 한 것일 뿐임에도, 원고가 공장등록을 하였다는 이유로 이 사건 사업장의 사업종류를 변경하는 처분을 하는 것은 신뢰보호원칙에 위반된다.

이유 제시 의무 위반 여부에 관한 판단

사업종류에 관한 판단

관련 규정 및 법리

고용산재보험료징수법에 의하면, 사업주가 부담하여야 하는 산재보험료는 그 사업주가 경영하는 사업에 종사하는 근로자의 개인별 보수총액에 산재보험료율을 곱한 금액을 합산하는 방식으로 산정한다(제13조 제5항). 산재보험료율은 매년 6월 30일 현재 과거 3년 동안의 보수총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 하여, 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업 종류별로 구분하여 고용노동부장관이 정하여 고시하되, 사업 종류별 보험료율의 구성과 산정 방법은 시행규칙 [별표 1]로 정하고 있다(제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조).

고용산재보험료징수법에 의하면, 사업주는 보험관계가 성립한 날부터 14일 이내에 보험관계 성립신고를 하여야 하고(제11조 제1항), 사업의 종류가 변경되면 그 변경된 날부터 14일 이내에 근로복지공단에 신고하여야 한다(제12조 제1항, 같은 법 시행령 제9조 제3호). 근로복지공단은 사업주가 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 때에는 사업주에게 미리 알리고 그 사실을 조사하여 사업종류를 변경하고 그에 따라 보험료를 산정하여야 한다(제16조의9 제2항, 제3항, 제16조의6 제1항, 제19조의2).

근로복지공단이 고용산재보험료징수법령 등에서 위임된 사항과 그 시행을 위하여 필요한 사항을 규정할 목적으로 제정한 「적용 및 부과업무 처리 규정」 에 의하면, 사업주의 사업종류 변경신고가 있거나 사업종류 변경이 필요하다고 판단되는 경우에는 근로복지공단의 지사장이 그 사실을 조사하여 사업종류를 변경할 수 있다(제21조). 이때에는 원칙적으로 사업주에게 조사사유, 조사자료, 조사자 등 조사에 필요한 사항을 미리 문서로 알려야 하고(제22조 제1항), 우선 '직원간 회의체'의 심의를 거친 다음 사업주에게 심의결과를 문서로 알리고 의견을 청취하여야 한다(제22조 제2항 제1호, 제3항). 그 후 '사업종류 변경심의회'의 심의를 거쳐 사업종류 변경을 결정하여야 한다(제22조 제2항 제2호). 사업종류 변경 및 고용산재보험료징수법 제16조의9 제2항에 따른 보험료 산정을 마치면 사업주에게 처리결과를 문서로 알려야 한다(제22조 제7항).

고용노동부장관의 고시에 의하면, 개별 사업장의 사업종류 결정은 그 사업장의 재해 발생의 위험성, 경제활동의 동질성, 주된 제품·서비스의 내용, 작업공정과내용, 한국표준산업분류에 따른 사업내용 분류, 동종 또는 유사한 다른 사업장에 적용되는 사업종류 등을 확인한 후, 매년 고용노동부장관이 고시한 '사업종류예시표'를 참고하여 사업세목을 확정하는 방식으로 이루어진다. 1차적으로 사업주의 보험관계 성립신고나 변경신고를 참고하지만, 사업주가 신고를 게을리하거나 그 신고 내용에 의문이 있는 경우에는 산재보험료를 산정하는 행정청인 근로복지공단이 직접 사실을 조사하여 결정하여야 한다. 이러한 사업종류 결정의 주체, 내용과 결정기준을 고려하면, 개별사업장의 사업종류 결정은 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력을 행사하는 '확인적 행정행위'라고 보아야 한다(대법원 2020. 4. 9. 선고 2019두61137 판결 참조).

고용산재보험료징수법 제14조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제12조에 의하면, 산업재해보상보험료율은 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 고용노동부장관이 정하여 고시하도록 규정되어 있다.

산업재해보상보험가입자의 사업종류가 고용노동부장관이 정한 산업재해보상보험료율표의 사업종류예시표 중 어느 사업에 해당하는지를 결정함에 있어서는 그 가입자의 사업 목적과 사업장의 등록 업종뿐만 아니라 실제 사업 내용과 근로자의 작업형태를 두루 참작하여야 한다(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두10582 판결, 대법원 2013. 2. 14. 선고 2011두21331 판결 등 참조).

구체적 판단

원고가 이 사건 사업장에서 영위하는 사업 내용의 경우, 피고가 이 사건 처분에서 적용한 '20910 플라스틱가공제품제조업'이 예시하고 있는 사업 내용(구체적인내용은 별지 기재와 같다)만으로는 사업종류예시표상 그 내용예시가 명백하지 않은 경우에 해당하므로, 앞서 본 사업종류예시표 총칙 제3조에 따라 제2조 제1항의 분류기준과 아울러 한국표준산업분류상의 사업내용에서 정하는 제조업의 내용도 함께 살펴볼 필요가 있다.

구체적으로 살펴보면, 사업종류 예시표에서는 제조업을 '유기 또는 무기물질에 물리적 · 화학적 변화를 가하여 신제품을 제조하는 사업'으로 설명하고 있다. 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류표에서도 제조업을 '원재료(물질 또는 구성요소)에 물리적, 화학적 작용을 가하여 투입된 원재료를 성질이 다른 새로운 제품으로 전환시키는 산업활동'이라고 정의하면서, '단순히 상품을 선별, 정리, 분할, 포장, 재포장하는 경우 등과 같이 그 상품의 본질적 성질을 변화시키지 않는 처리활동은 제조활동으로 보지 않는다'고 설명하고 있다.

위와 같이 사업종류 예시표와 한국표준산업분류표상 제조업의 정의, 플라스틱가공제품 제조업을 사업세목으로 포함하고 있는 '209. 화학 및 고무제품 제조업'의 내용 예시에서 들고 있는 제조 방식의 특성, 고용산재보험징수법령이 사업종류에 따라 산재보험료를 다르게 산정하는 근본적 이유는 재해발생의 위험성의 차이 때문이므로 그러한 취지가 제조 방식에도 반영되어야 하는 점 등에다가, 플라스틱가공제품제조업(20910)에서 예시로 들고 있는 사업 내용을 종합적으로 고려하면, 어떤 사업이 제조업에 해당하는지 여부는 원재료를 가지고 성질이 다른 새로운 제품으로 전환시키는지가 본질적인 기준이라고 할 수 있고, 상품의 본질적 성질을 변화시키지 않는 처리활동까지 제조업에서 의미하는 제조활동이라고 볼 수는 없다. 그중에서도 플라스틱가공제품 제조업에 해당하는지는 구입한 플라스틱 물질을 사출이나 압출 등의 성형이나 그 밖의 가공을 통해 다른 새로운 제품으로 전환시키는지가 기준이 되고, 마찬가지로 본질적 성질을 변화시키지 않는 범위의 가공이라면 플라스틱가공제품 제조업이 예정하는 제조활동이라고 보기는 어렵다.

원고의 사업은 독일에 본사를 둔 가동형 고성능 플리머 제조업체인 F로부터 베어링, 케이블, 에너지 체인, 에너지 파이프 등을 납품 받아 국내 고객에게 공급하는 사업이라고 할 수 있다. 원고가 취급하는 제품별 사업부분은 매출 규모 순으로 에너지체인(Energy Chain), 체인플렉스(Chainflex), 기타 베어링 등 제품(iglidur, igubal, stock bar, xiros, robolink), 드라이린(Drylin), 레디체인(Readychain)으로 나뉜다. 이에 대하여 피고는 현지조사 결과 등을 종합하여, 아래와 같은 이유에서 이 사건 사업장의 주된 사업이 플라스틱가공제품 제조업에 해당한다고 판단하였다(을 제10호증 참조).

위 사업부분 중 ① Robolink, Energychain, Readychain은 독일 본사에서 자재를 발주하여 고객의 요구 상태로 조립하고, ② Stock Bar, Chainflex 등은 고객의 요구 길이로 컷팅하여 출고하는 플라스틱 제품이다.

현지조사 결과 이 사건 사업장은 층별로 제조 제품을 구분하고 있고, 1층의 작업 공간에는 레디체인을 조립하는 작업대 및 케이블의 절단을 위한 절삭기를 구비하고 있었다. 해당 작업 공간에서 작업자가 우레탄 망치 및 드라이버를 사용하여 레디체인을 조립하는 현장을 확인하였고, 절삭기는 고객이 요구하는 길이에 따라 케이블을 컷팅할 때 사용한다는 작업자의 진술을 통해 케이블 가공 여부를 확인하였다. 이 사건 사업장 2층은 케이블의 피복을 칼로 벗겨내고 플라스틱 부품을 끼워 조립하는 형태의 작업이 이루어지는 것을 확인하였다.

원고는 레디체인과 드라이린만을 제품매출로 분류하여 제조원가명세서를 신고하였으나, 원고가 상품으로 분류한 제품 중 에너지체인에 대한 작업공정도 및 공식 홈페이지 상세정보 등 자료를 보면 고객의 요구에 맞추어 조립함이 확인되므로 완성된 상품을 판매하는 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 원고가 고객의 주문수량에 따라 단순 출고하는 일부 베어링 상품만 상품매출에 해당하는 것으로 판단되고, 이를 제외한 대부분의 제품은 독일 본사에서 부품을 발주한 후 원고의 공장에서 조립생산이 이루어지고 있으므로 플라스틱 제품제조업과 관련한 매출로 봄이 타당하다. 결국 원고의 매출 중 에너지체인, 체인플렉스, 레디체인, 드라이린, 스탁바, 로보링크 관련 매출액은 플라스틱 제품제조업과 관련된 매출에 해당하고, 이는 2021~2023년 연도별 총 매출액 대비 78~81%에 해당한다.

그러나 아래와 같이 원고의 사업은 취급 제품 중 대부분이 독일 본사에서 공급받은 완제품을 그대로 포장하여 국내 고객에게 판매하거나 벌크 단위로 공급받은 상품을 분할하여 재포장 후 국내 고객에게 판매하는 경우 또는 고객의 요청하는 길이에 맞춰 부가적으로 단순 조립 · 연결하여 판매하는 경우에 해당한다.

에너지체인은 2023년 기준 원고 매출 중 약 36.53%를 차지하는 부품으로서, 에너지 공급 장치의 보호장비로 플라스틱 체인만을 원료로 한다. 독일 본사에서 완제품 또는 조립 가능한 부품으로 수입되어, 고객이 요구하는 길이로 연결 · 조립하거나 완제품 그대로 포장하여 국내 고객에게 판매되는 상품이다. 연결 과정은 고객이 요구하는 길이대로 플라스틱 체인을 도구 없이 단순 조립하거나 드라이버와 우레탄 망치를 사용하여 연결하는 작업으로 이루어지는 것으로 보인다. 수입된 완제품 그대로 포장하여 판매하는 것이 제조에 해당하지 않음은 명백하고, 위와 같은 에너지체인의 연결 · 조립 과정이 상품의 본질적 성질을 변화시키는 가공이라고 보기는 어렵다.

체인플렉스는 2023년 기준 원고 매출 중 약 21.05%를 차지하는 케이블로서, 독일 본사로부터 벌크로 입고되어 원포장 상태 그대로 국내 고객에게 판매하거나, 고객이 요청한 길이로 잘라서 재포장 후 국내 고객에게 판매하는 상품이다. 요청한 길이로 자르는 것은 권선기로 길이를 측정한 다음 작업자가 쪽가위로 단순 절단하는 과정으로 이루어진다. 따라서 이는 벌크 상태의 케이블 상품을 분할 후 재포장하는 경우로서 그 상품의 본질적 성질을 변화시키지 않는 처리활동에 불과하고, 제조 활동이라고 볼 수는 없다.

Iglidur, Igubal, Stock bar, Xiros, Robolink는 2023년 기준 원고 매출 중 합계 약 20.38%를 차지하는 베어링 부품으로서, 해당 부품들은 모두 독일 본사에서 공급받은 완제품을 그대로 포장하여 국내 고객에게 판매하는 상품으로 보이고, 달리 가공 과정이 포함되어 있다고 보이지 않는다.

드라이린은 2023년 기준 원고 매출 중 약 15.39%를 차지하는 부품으로서, 독일 본사에서 공급받은 완제품을 그대로 국내 고객에게 판매하거나 국내 외주 가공 업체를 통해 가공하여 판매하는 상품이고, 이 사건 사업장에서 직접 가공하는 공정을 거치지는 않는 것으로 보인다.

레디체인은 2023년 기준 원고 매출 중 약 3.9%를 차지하는 부품으로서, 케이블과 커넥터를 연결하는 가공 공정이 수반되고, 이 사건 사업장에서 약 35%의 가공 공정을 직접 수행하고 나머지 약 63%는 외주 가공을 맡기는 것으로 보인다. 레디체인 생산 공정은 앞서 본 다른 상품들과 달리 요구 사양에 맞춰 케이블의 피복을 벗기고 압착한 다음 커넥터를 삽입하고, 커넥터 바디를 조립한 다음, 볼팅과 바디 조립을 거치는 과정이 수반되어 있어, 원재료를 가지고 성질이 다른 새로운 제품을 생산하는 것으로 봄이 타당하다. 피고 또한 레디체인 조립 생산 공정을 실사하고 이 사건 사업장이 플라스틱가공제품 제조업을 수행한다고 판단하였던 것으로 보인다.

따라서 원고의 사업 활동 중 레디체인을 제외한 나머지 상품의 경우는 완제품을 그대로 포장하여 판매하는 것 내지는 분할 후 재포장하여 판매하는 것이거나, 상품의 본질적 성질을 변화시키지 않는 범위의 단순 가공 · 조립 후 판매하는 것에 불과하여 플라스틱가공제품 제조업에 해당한다고 볼 수 없다. 동일한 사업주가 하나의 장소에서 사업의 종류가 다른 사업을 둘 이상 하는 경우에는 주된 사업에 적용되는 산재보험료율을 그 장소의 모든 사업에 적용하는바, 이에 따른 주된 사업의 결정은 근로자 수, 보수총액, 제품별 매출액 순서로 판단한다(고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제1항 및 제2항).