서울행정법원 2026. 7. 16. 선고 2025구합55071 판결

원고는 충주시에서 '노인요양시설-시설급여'를 제공하는 장기요양기관인 B요양원충주점(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)을 운영하고 있다.

충주시장은 피고로부터 조사인력을 지원받아 2021. 9. 27.부터 같은 달 30.까지 조사대상기간을 2018. 8.부터 2021. 7.까지(36개월)로 정하여 이 사건 요양원에 대하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 하였고, 그 결과를 바탕으로 피고는 2021. 11. 19. 1 인력배치기준 위반 청구[가 위생원 미배치(세탁물 전량위탁 기준 위반), 나 조리원 C, 물리치료사 D, 요양보호사 E. F의 각 월 기준 근무시간 위반, 다 작업치료사 G(개명전 이름 H), 사회복지사 I, 간호조무사 J의 각 고유업무 외 다른 업무 수행], 2 인력추가배치 가산기준 위반 청구[가 위생원 미배치(세탁물 전량위탁 기준 위반), 나 조리원 C, 물리치료사 D, 요양보호사 F, 요양보호사 E, 간호조무사 K, L의 각 월 기준 근무시간 위반, 다 작업치료사 G, 사회복지사 I, M, N, O의 각 고유업무 외 다른 업무 수행(겸직 직종 및 고유업무 외 다른 업무 수행)] 등을 처분사유<1>로 하여 구 노인장기요양보험법(2021. 7. 27. 법률 제18328호로 개정되기 전의 것<2>) 제43조에 따라449,404,200원에 대한 환수처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

원고는 이 사건 처분에 대해 피고에게 심사청구, 장기요양재심사위원회에 재심사청구를 하였으나, 모두 기각되었고, 재심사청구에 대한 재결서를 2025. 5. 26. 송달받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제2호증의 각 기재 2. 관계법령 별지 기재와 같다.

행정조사기본법 위반 여부

원고 주장 이 사건 현지조사는 예외사유가 없음에도 행정조사기본법 제17조 제1항이 정한 조사 개시 7일 전 통지의무를 이행하지 않았고, 피고가 제시한 현지조사서에는 조사 목적이 구체적으로 기재되어 있지 않았으며, 조사 범위도 '노인장기요양에 관한 제반사항'이라고 추상적으로만 기재하였고, 4일 간의 조사 중에도 어떤 내용으로 조사하는지 명확히 고지하지 않았는바, 이러한 현지조사는 위법하다.

판단 행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 충주시장(현지조사의 주체는 노인장기요양보험법 제61조 제1항이 규정한 충주시장이다)이 이 사건 요양원에 대한 현지조사 개시 7일 전까지 원고에게 출석요구서 등을 서면으로 통지하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 현지조사는 이 사건 요양원의 인력배치기준 준수 여부, 비용청구의 적법 · 타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로, 그 특성상 관계인의 진술이나 이 사건 요양원이 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없다. 따라서 현지조사 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지할 경우 이 사건 요양원이 관련 자료를 조작· 은닉 · 폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있다. 이러한 사정에 당사자 사이에 이 사건 현지조사는 정기적으로 이루어지는 조사가 아니라 '급여비용청구 내역 분석 결과 부당 운영의 개연성이 높은 기관'이라고 판단되어 실시된 수시조사인 사실에 다툼이 없는 점까지 더하여 보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다. 나아가 을 제2호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 요양원에 대한 현지조사 당시 조사원들은 조사개시일인 2021. 9. 27. 원고의 위임을 받은 J에게 조사대상 · 목적 · 기간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관계 법령 등이 기재된 '현장조사서', '권리구제제도 안내', '장기요양기관 현지조사 안내문' 등을 교부하였고, J는 자필로 '조사에 응하겠음', '위 사항을 설명 듣고 이해하였습니다', '설명을 듣고 이해했습니다'라고 각 기재하고 서명한 사실이 인정된다. 따라서 설령 현지조사 7일 전에 원고에게 관련 사항을 통지하지 않았다거나, 현지조사서에 '조사 목적'이 '노인장기요양보험법 제61조에 따른 현지조사', '조사의 범위'에 '노인장기요양에 관한 제반 사항'이라고만 기재되어 있는 것이 위법하다고 가정하더라도, 그러한 사유가 현지조사 후 이루어진 이 사건 처분에 이르기까지 원고나 관계자들의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장을 초래하였다고 볼 사정이 없으므로, 이 사건 처분을 취소할 만큼 중대한 절차적 하자에 해당한다고 보기 어렵다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 취지 참조). 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

처분사유 중 세탁물 전량위탁 기준 위반 여부(위생원 미배치로 인한 인력배치기준 및 인력배치가산기준 위반 여부) 1) 원고 주장 원고는 2018. 2. P과 세탁물위탁대행계약을 체결하여 이 사건 요양원에서 발생하는 세탁물을 전량위탁을 하였다. 다만 급히 처리할 세탁물이 생기면 세탁소에 맡기거나 원장 J가 빨래방에 가서 직접 세탁하였고, 장기요양기관의 특성상 수시로 생기는 수급자들의 속옷이나 수건 등에 대한 빨래는 이 사건 요양원 내의 세탁기로 세탁할 수밖에 없었다. 또한 대부분 세탁물 처리업체가 큰 세탁물 위주로 위탁세탁을 하기 때문에 장기요양기관이 수급자들의 겉옷, 속옷 등 소형 세탁물을 전량위탁하기는 것은 매우 어렵다. 그렇다면 수급자의 속옷 등을 요양원 내에서 세탁하는 것은 불가피한 것이므로 그러한 사실만으로 세탁물 전량위탁이 아니라고 본 이 사건 처분은 위법하다.

판단(전량위탁 여부) 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래의 사실 내지 사정에 의하면, 이 사건 요양원이 세탁물을 전량위탁하지 않았음에도 위생원을 배치하지 않은 사실이 인정되므로, 이 부분 처분사유는 넉넉히 인정된다.

노인장기요양보험법 제31조 제1항에 따르면, 장기요양기관으로 지정받아 이를 운영하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하고, 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 시설급여를 제공하려는 자는 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있다(이하 '이 사건 [별표 4]'라 한다). 이 사건 [별표 4] 6. 직원의 배치기준은 입소자가 30명 이상인 노인요양시설의 경우 위생원을 1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가) 두도록 규정하고 있고, 비고 7.은 이에 대한 예외로 '세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.'고 규정하고 있다(이하비고 7.을 '이 사건 비고규정'이라 한다). 이 사건 비고규정에서 말하는 '세탁물을 전량위탁하여 처리하는 경우'란 장기요양기관을 운영하면서 발생하는 세탁물을 전부 위탁하여 처리하는 경우를 의미한다. 따라서 위생원이 아닌 종사자가 장기요양기관에서 발생한 세탁물 중 입소자의 개인 의류를 시설 내에서 직접 처리하는 것은 특별한 사정이 없는 한 '세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우'에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 참조).

더욱이 을 제1 내지 3, 7 내지 9호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 요양원에 대한 현지조사 당시 시설장인 J는 '2018. 8.부터 2019. 4. 30.까지 이불, 시트, 패드등 침구류만 위탁하고, 수건이나 개인의복은 위탁하지 않았다. 개인의복과 수건 등은 업체에서 수거를 하지 않았다. 수건이나 개인의복은 요양보호사나 셀프빨래방에서 세탁을 하였다'고 답변하였고, '세탁물을 전량위탁하지 않았다'는 내용이 포함된 현지조사 결과 확인서(을 제1호증)에 '위 내용을 설명 듣고 이해하였으며, 모두 인정합니다'라고 자필로 기재하고 서명하였으며, 요양보호사 Q도 '주간근무시 10시경 목욕하는 어르신 대상으로 3명 정도 어르신 옷과 시트를 세탁기에서 세탁하고 건조기나 5층 옥상에 널었다. 이러한 세탁은 각층에서 주간요양보호사들이 전담으로 하였다'는 사실확인서(을 제7호증)를, 요양보호사 R, S, T(이 사건 요양원에서 2017. 5. 23.부터 사회복지사로 근무하였고, 2017. 11.부터 2020. 9. 30.까지 시설장으로 근무하였다), 작업치료사 G도 같은 취지의 사실확인서를 각각 작성하거나 답변한 사실(을 제8, 9, 11, 21호증)이 인정된다. 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없는바(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조), J의 답변, Q 등의 사실확인서의 각 내용이 강제로 작성되었다거나 그 내용이 미비하다고 볼 자료는 없으므로 위 각 문답 내용 등에 의해 원고가 세탁물을 전량위탁하지 않았다는 사실은 충분히 인정할 수 있다.

그 외 원고 제출 증거들만으로 원고가 세탁물을 전부 위탁하지 않은 데에 특별한 사정이 있다고 할 수도 없다. 그러므로 이 사건 요양원이 세탁물을 문언 그대로 전량위탁하지 않은 이상, 이 부분 처분사유는 인정된다.

원고는 세탁물을 전부 위탁하지 않은 데에는 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 주장한다. 원장 J가 현지조사 당시 '위탁업체가 개인의복이나 수건 등은 수거해 가지 않는다. 몇 군데 알아봤는데 다들 침구류만 가져간다고 했다'고 답변한 사실은 인정된다. 그러나 앞서 채택한 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 요양원의 수급자는 약 50~70명인데, 수급자 1인이 1일 1회만 의복을 갈아입는다고 가정하더라도 그 세탁물의 분량이 상당한 점(장기요양시설, 특히 시설급여를 제공하는 이 사건 요양원의 특성상 입소자들의 대소변 실수나 음식물에 의한 오염이 발생할 가능성이 크므로 1일 1회 의복을 갈아입는 경우 보다 세탁하여야 할 의복이 더 많을 것이다), 이 사건 비고규정은 장기요양보험제도의 시행을 위하여 노인복지법 시행규칙이 2008. 1. 28. 보건복지부령 제437호로 개정될 당시부터 이미 규정되어 있어 시설급여를 목적으로 하여 2017. 3.경에 장기요양기관으로 지정받은 원고로서는 그 내용을 잘 알고 있었다고 할 것인 점, 이 사건 비고규정은 '세탁물의 전량위탁처리'의 요건을 충족하는 경우 위생원을 두지 않을 수 있는 효과가 발생하는 구조이므로 '세탁물의 전량 위탁처리'는 장기요양기관이 세탁물을 모두 위탁하여 처리하는 경우라고 해석되고, 다르게 해석될 여지는 크지 않은 점, 입소자들의 속옷 등 개인의복에 대한 위탁이 어려웠다면, 원고로서는 위탁업체를 변경하거나 위생원을 고용하는 방안, 입소자들의 개인 의류를 별도의 개인 의류 전문 세탁물 처리업체에 위탁하여 처리하는 방안 등을 활용하여 문제를 해결할 수 있었던 점 등을 모두 고려하면 원고에게 세탁물을 전량 위탁하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 할 수 없다.

처분사유 중 미발생 연차 선사용으로 인한 월 기준 근무시간 위반 청구 여부(인력배치기준 위반 및 인력추가배치 가산기준 위반) 1) 원고 주장 이 부분 처분사유는 조리원 C, 물리치료사 D, 요양보호사 F, 간호조무사 K, U가 발생하지 않은 연차유급휴가를 사용하여 해당 월의 기준근무시간을 충족하지 못하였다는 것이다. 그런데 고용노동부는 근로기준법이 규정한 연차사용권은 가불 형식으로도 사용할 수 있다고 유권해석을 해왔고, 2021. 12. 24. 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(이하 '세부사항'이라 하고, 연혁 기재가 필요한 경우에는 개정일자를 추가하는 방식으로 특정한다)이 개정되면서 근로기준법 제60조 제2항에 따라 근무기간이 1년 미만이더라도 발생할 연차 유급휴가 중 미리 사용한 3일 이내는 월 기준근무시간에 포함하도록 하였으므로, C 등에게도 소급적용되어야 한다. 따라서 이 부분 처분사유는 존재하지 않는다.

판단 앞서 채택한 증거, 을 제1, 3, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래의 사실 내지 사정을 종합하면, 이 부분 처분사유는 인정된다.

이 사건 처분 중 이 부분 처분의 구체적인 내용은 아래와 같고, 이에 따라 이 사건 요양원은 2019. 7., 2020. 7., 2021. 6.은 아래 각 해당 직종의 결원으로 급여비용을 감산하여 청구하였어야 했음에도 감액 없이 비용을 청구하였고, 2020. 3.은 간호조무사에 관한 인력추가배치 가산금을 받을 수 없음에도 이를 청구하였다.

이 사건 현지조사 당시 이 사건 요양원의 원장 직함을 가졌던 J는 '미발생 연차 사용 내역을 인정함'이라면서 근로기준법 제60조 따라 발생하지 않은 유급휴가를 사전에 사용한 종사자들의 내역에 대해 모두 인정하였다.

이 부분 처분사유 발생일은 위와 같은 바, 당시 시행되던 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것,<3> 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제6조, 제48조, 제49조, 제51조, 제54조, 제57조 등에 의하면, 기관유형별 · 직종별 인력배치 등 배치 가산을 받기 위해서는 인력배치기준(이 사건 요양원은 시설급여 기관이므로 이 사건 [별표 4]가정한 기준을 말한다)을 충족하여야 하는데, 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'이고, '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다. 또한 구 세부사항(2019. 6. 26. 국민보험공단 공고 제2019-1호로 개정되고 2019.12. 30. 국민건강보험공단 공고 제2019-2호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항은 근무인원수 산정방법과 관련하여 가.목에서 근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항, 제6항에 의한 연차유급휴가가 유급인 경우에 한해 1일 최대 8시간을 이 사건 고시 제51조 제4항에 따라 직원 1인의 월 기준 근무시간에 포함한다고 규정하고 있었다.

C, D, F, K, U는 2019. 7., 2020. 7., 2021. 6., 2020. 3.에 각 발생하지 않은 유급휴가를 미리 사용하였는바, 아래와 같은 이유로 그와 같은 미발생 유급휴가는 해당 종사자의 월 근무시간에 포함할 수 없고, 또한 2021. 12. 24. 개정된 세부사항이 C등에게 소급적용된다고 할 수도 없다.

장기요양급여비용은 대상 월의 근무인원과 인력배치기준 충족 여부를 기초로 산정되는데, 이는 해당 장기요양기관의 양적 · 질적 서비스가 인력배치기준에 따라 적절히 제공될 수 있도록 장려 · 강제하기 위한 취지이다. 그런데 장기요양기관이 소속 종사자를 배려하여 재량에 따라 유급휴가를 부여하는 경우 그동안 해당 종사자의 실제근로 제공이 이루어지지 않으므로 수급자가 받는 급여의 측면에서는 양적 · 질적 하락이 발생할 소지가 있다. 또한 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 반대급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 이에 비추어 보면, 종사자가 실제로 근무하지 아니한 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것이 가능한지는 엄격하게 해석할 필요성이 있다.

미발생 연차는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의로 연차 유급휴가를 사용하는 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 만일 미발생 연차를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 미발생 연차에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 미발생 연차는 임의로 부여된 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 이처럼 가불된 연차 유급휴가가 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이어서 근로기준법상 위법한 것은 아니라고 하더라도, 근로기준법상의 '연차 유급휴가'에 해당한다고 할 수 없음은 문언상 명백하고, 연차유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효 · 적절한 집행을 확보하려는 것이다. 따라서 미발생 연차가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있다고 하더라도, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 적절히 배치된 인원에 의해 요양급여가 제공되도록 하고자 하는 노인장기요양보험법령의 취지와는 관계가 없고, 이에 부합하지도 않는다.

피고가 2021. 12. 24. 공고한 세부사항은 제12조 제1항 제1호 사목을 개정하여 미리 사용한 연차휴가에 대해 3일 이내의 범위에서 1일 8시간의 근무시간을 인정하는 내부기준을 마련한 것으로 보이기는 하나(구체적인 내용은 별지 관련법령 참조), 이 부분 처분사유로 지적된 내역은 위와 같은 위와 같은 개정 전에 발생한 일이다. 미발생 연차를 근무시간으로 인정할지 여부는 피고가 다양한 사항을 전문적 · 기술적으로 판단하여 구체적 상황에 맞게 재량껏 규율할 수 있다고 보이므로, 피고가 종전에 인정하지 않던 내용의 내부기준을 마련하여 적용한 것이 부당하다고 볼 수 없고, 개정된 위 세부사항을 반드시 소급하여 적용하여야만 하는 것도 아니며(원고가 주장하는 C 등이 개정된 세부사항이 정한 요건인 대표자와 사전에 합의하였고, 종사자의 요청에 의하여, 돌봄 공백이 발생하지 않을 것을 충족하였다고 볼 아무런 자료도 없다), 위 세부사항의 개정이 기존의 위헌적 요소를 해소하기 위한 반성적 고려에 의한 것이라고 볼 근거도 없다.

처분사유 중 요양보호사 E의 월 기준근무시간 미총족 여부(인력배치기준 위반및 인력추가배치 가산기준 위반) 1) 원고 주장 원고는 '피고가 E의 2021. 6월의 근무시간이 이 사건 고시 제49조, 제51조 등이 정한 근무시간 기준을 충족하지 못하였고, 세부사항 제12조 제3항<4>이 정한 바와 같은 종사자 중 일부가 1일 3교대 또는 1일 2교대 근무형태로 규칙적으로 근무하였으나, 월 기준근무시간을 충족하지 못한 경우 예외적으로 일정한 요건이 있으면 근무인원 1인으로 인정하여 주는 요건을 충족하지 못하였다 인정한 것'이 위법이라고 주장하면서, E 는 2021. 6월 월 기준근무시간을 충족하였다고만 주장한다(원고는 소장 및 2026. 1. 9.자 준비서면에서 피고가 이 부분 처분의 근거법령, 환수금액 등을 특정하면 주장을 정리하겠다고 하였으나, 그 뒤로 구체적으로 주장한 바 없다).

판단

2021. 6.에 적용되는 2021. 4. 20. 개정된 세부사항 제12조 제3항은 '이 사건 고시 제51조 제1항과 관련하여 종사자별 예정된 근무일정에 따라 변경 없이 규칙적으로 근무하였으나, 월 기준 근무시간을 충족하지 못한다면 야간근무를 포함한 1일 3교대, 1일 2교대 근무형태로 근무한 요양보호사 및 간호(조무)사에 해당하는 경우 1인으로 인정한다. 다만 월 중 근무한 일수가 제1항의 연차 유급휴가 등을 포함하여 15일 이상, 근무시간이 160시간 이상인 경우에 한한다'고 정하고 있다.

다툼 없는 사실, 앞서 채택한 증거, 을 제10호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 사회복지사 V은 요양보호사 E의 근무에 대해 '2021. 6. E의 근무신고시 출근부, 케어포를 토대로 피고에게 신고하였으나, 기준근무 Y라고 체크한 것은 전임자에게 시간이 모자라면 Y로 체크해야 한다고 배워서 확인하지 못하고 Y체크를 한 것이다. 2021. 6. E는 주야간근무 교대에서 월중에 주간근무로 바뀌었으나, 기준근무 Y 표시의 뜻을 정확하게 이해하지 못해 잘못 청구하였다'는 사실확인서를 작성한 사실, 이 사건 요양원은 E의 2021. 6월 근무시간을 168.5시간으로 등록한 사실, 그런데 E는 2021. 6. 1.부터 14.까지는 야간, 비번, 연차, 야간, 야간, 야간, 비번, 주간, 주간, 야간, 야간, 야간, 비번으로 근무하다가 15.부터 30.까지는 모두 주간근무한 한 사실을 인정할 수 있다.

2021. 4. 30. 개정된 세부사항 제12조 제3항은 직원의 근무형태나 일정에 따라 해당 월 기준 근무시간보다 실제 근무시간이 적어 부득이하게 월 기준 근무시간을 충족하지 못하여 급여비용이 감액 산정되는 일부 시설이나 기관을 위한 예외규정으로서 마련된 것으로,<5> 단순히 1일 3교대 또는 1일 2교대의 근무형태만을 근거로 위 요건이 충족되었다고 보아 예외 규정인 세부사항 제12조 제3항의 적용을 인정한다면, 원칙 규정인 이 사건 고시 제51조의 취지가 무색해질 우려가 있는 점을 고려할 때, 그에 따른 요건은 1일 3교대 또는 1일 2교대의 근무형태의 근무가 예정된 근무일정에 따르는 등으로 규칙적이어야 한다고 봄이 타당하다. 앞서 본 사실에 비추어 보면, E의 2021. 6. 근무시간을 피고에게 신고한 V은 2021. 4. 30. 개정된 세부사항 제12조 제3항이 적용되기 위한 구체적인 내용을 모른 채 월 기준 근무시간을 충족하였다고 신고한 것으로 인정할 수 있고, 여기에 E의 2021. 6.의 근무가 예정된 근무일정에 따르는 등으로 규칙적이었다고 볼 아무런 자료가 없는 점까지 더하여 보면, 이 사건 요양원이 E의2021. 6.의 월 근무시간으로 168.5시간으로 등록하였다고 하더라도 2021. 4. 30. 개정된 세부사항 제12조 제3항에 따라 근무인원 1인으로 인정할 수 없다. 이 부분 처분사유도 인정된다.

처분사유 중 작업치료사 G, 사회복지사 I, 간호조무사 J의 각 고유업무 외 다른 업무 수행 여부(인력배치기준 위반 청구 및 인력배치 가산기준 위반 청구 여부) 1) 관련 법리 항고소송에서 해당 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 해당 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조). 한편 현지조사에서 받은 조사상대방의 위반 사실을 자인하는 확인서의 증명력에 관한 법리는 앞서 본 바와 같다.

작업치료사 G 부분에 관한 판단

원고 주장 피고는 작업치료사 G이 2018. 8.부터 2019. 7.까지 매일 3시간씩 이 사건 요양원의 프로그램(여가, 사회적응, 치매예방, 맞춤형 프로그램)을 진행하고 기록하는 등 사회복지사를 대신하여 프로그램을 전담 · 관리하여 작업치료사의 고유업무를 수행하지 않아 작업치료사에 대한 인력배치기준을 충족하지 못하였음에도 감액 없이 부당하게 장기요양급여비용을 청구하여 지급 받았음을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 작업치료사는 의료기사 등에 관한 법률 제2조 제2항 제4호가 정한 바에 따라 '신체적 · 정신적 기능장애를 회복시키기 위한 작업요법적 치료'를 할 수 있고, 같은 법 시행령 제2조 [별표 1]에 의하면, 작업치료사는 신체적 · 정신적 기능장애를 회복시키기 위한 작업요법적 치료에 관한 업무로 감각 · 지각 · 활동 훈련, 삼킴장애 재활치료, 인지 재활치료, 일상생활 훈련, 일상생활에서 사용하는 물체나 기구를 활용한 훈련등과 그 밖에 신체적 · 정신적 기능장애를 회복시키기 위한 작업요법적 훈련 · 치료에 관한 업무를 할 수 있다. 실제 G은 수급자들의 인지능력 저하, 치매 초기 증상 등 정신적 기능장애 회복을 위한 다양한 방법의 프로그램과 작업치료를 수급자들에게 제공하였는바, 피고가 사회복지사가 전담 · 관리해야 한다고 본 '여가, 사회적응, 치매예방,맞춤형 프로그램'은 작업치료사의 고유업무에 해당한다. 따라서 이 부분 처분사유는 존재하지 않는다.

판단 앞서 채택한 증거, 을 제3, 12, 13 내지 21호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래의 사실 내지 사정에 의하면 이 부분 처분사유도 인정된다.

이 사건 현지조사 당시, 1 J는 G이 프로그램을 진행한 것과 관련하여, '회계 관련 업무는 장기요양 급여청구, 기초수급자 생계비 청구 및 정산, 직원 급여, 4대 보험 및 퇴직금 등 관리, 각종 지출 결의 등이 주 업무이고, 프로그램 관련 업무는 주로 프로그램 계획, 진행, 결과보고(평가와 기록 등)와 급여제공계획서 수립 등이 주 업무이다. 프로그램 진행을 작업치료사인 G이 수행하기도 하였는데, 사회복지사가 있었는데 다른 직종이 프로그램을 진행 관리한 것은 근무 중인 사회복지사가 회계를 담당하는 사회복지사였기 때문이다. G은 작업치료 업무 외 프로그램 진행을 계속하였는데, G이 진행 · 관리한 프로그램은 T가 사회복사로 근무하면서 맡아서 진행한 프로그램 업무를 인계받은 것으로 사회복지사들이 일반적으로 진행하는 주요 프로그램이고, 작업치료사가 새로 개발하여 진행 · 관리하는 신규 프로그램의 성격은 아니며, 예전부터 사회복지사가 하던 것이다. 사회복지사 I이 근무하는 데도 T, G이 프로그램을 맡아서전담 수행한 것은, I이 회계 담당 사회복지사였기 때문에 적정한 프로그램 진행 직원이 없어서 T, G이 프로그램을 진행한 것이다. 프로그램 담당 복지사가 휴가 등을 갈 때 일부하는 업무라 회계 업무 담당하는 사회복지사가 프로그램 관련 업무 등 복지업무를 수행하는 비율은 월 20시건 정도일 것'이라고 답변하였고, 문답서 말미에 '처음 개원때부터 다들 초보로 구성되어서 사실 행정이나 서류적인 것은 정확히 모르고 했다'고 자필로 추가 기재하였다. 2 T는 '2018. 4.부터는 작업치료사 G이 T가 사회복지사로 근무당시 하였던 각종 프로그램을 인계받아 진행하였다'는 사실확인서를 작성하였다. 3 G은 '어르신들과 작업치료와 프로그램을 같이 하긴 했다. 작업치료는 혼자 하고, 프로그램은 무슨 업체에서 했었다. I이 약간 도와주기도 하였다. 맞춤형, 여가, 인지 이런 프로그램을 다했다. T가 하던 것을 넘겨준 것으로 알고 있다. 프로그램에 소요되는 시간은 1일 총 3시간 정도였다. 모두 원장 J가 지시한 것이다'라고 답변하였다. 4 J는 G의 실제 근무 내역과 관련하여, 예컨대 2018. 4.의 월 기준근무시간은 168시간, 근무일수는 21일, 신고 근무시간은 168시간 중 '확인 근무시간'은 105시간이라고 기재하는 방법으로 2018. 4.부터 2019. 7.까지 확인 근무시간을 최소 약 51시간~최대 110시간 사이, 즉 위 기간 전체 동안의 각 월 기준근무시간을 충족하지 못한 시간으로 기재하고, '위 기간 작업치료사 G은 매월 일 3시간씩 여가/사회적응/치매예방/맞춤형 프로그램을 계획하고 진행하는 등 사회복지사 업무를 수행한 것이 확인됨'이라고 기재한 문서에 대해 'G 작업치료사의 프로그램 업무 수행시간을 제외한 실질적인 작업치료사 근무시간을 확인하고 인정함'이라고 자필로 기재하고 서명하였다. 위와 같은 J의 답변과 작업 치료사 G 실제 근무 내역에 관한 확인서, T의 사실확인서, G의 답변이 강제로 작성되었다거나 내용이 미비하여 이 부분 처분사유에 관한 증명자료로 삼기 어렵다고 볼 특별한 사정이 있다고 할 수 없는바, 위 답변 등에 의하면 작업치료사 G은 사회복지사 I이 회계 업무 등으로 고유한 사회복지사 업무를 수행할 수 없게 되자, T 등 종전 사회복지사가 수행해 왔던 프로그램을 대신하였다고 인정된다. 이 점에서 이미 이 부분 처분사유를 충분히 인정할 수 있다.

원고는 이 사건 [별표 4]는 사회복지사의 업무로 '이용자의 건강유지, 여가선용 등 노인의 복지서비스제공계획을 수립하고 복지증진에 관하여 상담 및 지도'로 포괄적으로 규정하고 있고, 사회복지사가 수립하는 프로그램에는 수급자들의 '신체적 기능장애'와 '정신적 기능장애' 개선을 위한 것도 포함되어 있으며, G은 입사 당시 수급자들의 신체적 · 정신적 특성을 파악하기 위해 사회복지사가 수행한 프로그램의 종류, 내용, 서류만을 검토한 것이 아니라 수급자별로 작성된 '장기요양급여제공기록지', '간호기록지' 등도 함께 검토한 후 사회복지사 I과 협의하고 지시를 받으면서 사회복지사가 수립, 시행한 프로그램의 내용에 따라 수급자들을 대상으로 '여가, 사회적응, 치매예방, 맞춤형 프로그램을 진행하고 기록한 것'이므로, 이는 입소자들을 위한 정신적 기능장해 회복을 위한 작업요법적 훈련 · 치료업무로서 작업치료사의 고유업무에 해당한다고 주장한다.

이 사건 [별표 4]

이 사건 [별표 4]

원고는, 노인요양시설에서 진행하는 사회복지 프로그램은 사회복지사의 업무인 것은 맞지만, 이 사건 [별표 4]가 정한 사회복지사의 업무에는 특별한 내용 제한 이 없고, 작업치료사 G도 사회복지사가 수립한 프로그램 계획에 따라 그 제공 전반을 관리하고 기록하는 업무를 한 것이므로 그러한 업무도 작업치료사의 고유의 업무에 해당한다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 여러 사정에다가, 이 사건 고시의 각 규정은 각 업무분야에 필요한 전문 종사자들로 하여금 본연의 업무에 집중하도록 하여 인력배치기준 제도의 취지를 구체적으로 실현하고, 요양보호사 등 돌봄 인력에게 수급자에 대한 직접적인 돌봄과 요양 업무만을 전담하게 하여 업무능력의 고취 및 장기요양 서비스 품질 제고라는 목적을 달성하기 위한 것인데, 어느 한 직종 종사자가 사실상 수행한 타 직종에 해당하는 업무가 그 종사자의 고유업무와 일부 내용상 유사한 것이 있다고 하여 그 사실상 수행한 업무를 기준으로 고유업무에 관한 인력배치기준의 충족 여부를 가리는 것은 이러한 취지에 부합하지 않고, 이는 실제 수행한 업무 내용에 대한 검증을 곤란하게 하며, 탈법수단으로 악용될 가능성을 더할 뿐이기 때문인 점(대법원 2025. 10. 16. 선고 2024두46361 판결 취지 참조), 원고로서는 사회복지사 I의 회계 업무 수행 등으로 사회복지사 인력이 부족하였다면, 사회복지사를 추가로 고용하거나, 사회복지사 I이 고유의 업무를 할 수 있도록 회계 업무를 담당할 직원을 고용할 수 있었다고 할 것이고, 그렇게 하여 수급자에 제공되는 장기요양서비스의 질을 유지하는 것이 노인장기요양보험법령 및 노인복지법령, 이 사건 고시 등의 취지인 점 등을 더하여 보면, 전문인력이 각자의 고유업무를 수행하지 않고 타 직종 종사자가 그것을 대신하였다면 그 업무가 고유업무와 내용상 유사하더라도 관련 법령이 정한 기준에 부합하는 업무(급여 서비스)라고 할 수 없다. 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.

원고는, 앞서 본 주장과 같이 노인요양시설에서 제공하는 사회복지 프로그램은 사회복지사만 수행할 수 있는 것이 아니고, 이 사건 [별표 4] 및 이 사건 고시에도 그에 관한 내용 제한이 없으며, 작업치료사 G이 고유업무 외에 그것과 상당 부분 일치하는 사회복지 프로그램을 수행한 것에 대해 고유업무를 수행한 것으로 볼 수밖에 없는 것은, 이 사건 고시 등에 작업치료사와 사회복지사가 수행하여야 하는 프로그램 제공 등 고유업무 범위에 관한 규정이 없거나 명확한 규정이 없기 때문이고, 이는 명확성 원칙에 위배되므로 이 사건 처분 중 작업치료사 G의 고유업무 외 다른 업무 수행과 사회복지사 I의 고유업무 미수행을 이유로 한 부분은 위법하다고 주장한다. 그러나 앞서 본 노인장기요양보험법령 및 노인복지법의 전체적인 취지, 노인장기요양보험법 제43조의 입법목적, 이 사건 고시가 정한 인력배치기준 및 그 추가배치에 관한 가산 규정의 각 취지, 이 사건 [별표 4]가 명시한 사회복지사의 업무 내용 및 사회복지사와 작업치료사의 각 자격기준에 관한 내용, 시설별 배치기준 · 필요시설 요건, 사회복지사업법과 의료기사 등에 관한 법률의 각 입법취지 및 그 각 규정 내용 등을 종합하면, 작업치료사와 사회복지사의 각 고유업무는 명확하게 해석된다고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

사회복지사 I 부분에 관한 판단

원고 주장 피고는 사회복지사 I이 2018. 8월부터 2019. 8월까지 사회복지사로 근무하면서 주로 이 사건 요양원의 회계업무 등 행정업무를 전담하였고, 사회복지사의 고유업무는 월 근무시간 중 15%만 수행하여 사회복지사 인력배치기준을 충족하지 못하였음에도 감액 없이 부당하게 장기요양급여비용을 청구하여 지급 받았음을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 I은 사회복지사로서 이 사건 요양원에서 노인복지 제공계획을 수립하고 수급자들의 복지증진에 관한 상담과 지도 업무를 수행하였고, G의 작업치료사로서의 업무가 I이 수행하는 프로그램 제공과 밀접한 관련이 있어 프로그램 계획과 시행 과정에서 I과 상의하였을 뿐이며, 앞서 본 사회복지사의 업무에 관한 규정상 사회복지사는 수급자들을 위한 물품이나 식자재 등이 적합한 것인지 확인하고, 종사자들의 근무시간 및 배치와 관련한 계획을 수립하며, 피고에게 급여비용을 청구하는 업무 등 노인요양시설의 회계 업무를 포함하여 전반적 행정업무를 관장할 수밖에 없다. 따라서 I이 수행한 행정업무도 사회복지사의 고유업무에 해당한다(원고는 이 부분 처분사유와 관련하여, 구체적으로 주장하지 않으면서 '사회복지사 I의 고유업무 외 다른 업무를 수행하였음을 이유로 한 이 사건 처분 부분이 위법한 이상 M, N, O의 고유업무 외 다른 업무 수행을 이유로 한 인력추가배치 가산기준 위반청구 부분도 위법하다'고 주장한다).

판단 앞서 채택한 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래의 사실과 사정을 종합하면 이 부분 처분사유는 인정된다.

이 사건 현지조사 당시, 1 J는 사회복지사 업무에 관하여, '사회복지사의 업무를 크게 회계업무와 프로그램 관련 업무로 나누어 구분하는데, 회계 관련 업무는 장기요양급여비용청구, 기초수급자 생계비 청구 및 정산, 직원급여, 4대 보험 및 퇴직금 등 관리, 각종 지출결의 등이 주 업무이고, 프로그램 관련 업무는 주로 프로그램 계획, 진행, 결과 보고와 급여제공계획서 수립 등이 주요 업무이다. 사회복지사 업무를 회계와 프로그램으로 분장하여 수행한 이유는 업무를 효율적 · 전문적으로 하기 위해서 이다. 특히 회계담당자가 자주 바뀌어서 안정적으로 수행할 의도였다. 사회복지사 중 I,N, O, V이 회계업무를 주로 담당하였고, T, M, W, X이 프로그램을 전담하였다. 회계를 담당했던 I, N, O, Y, V은 프로그램 담당 사회복지지사가 휴가 중일 때 가끔 대신하거나 간혹 생일잔치 등이 있는데 도와주었다. 회계 업무를 주로 하는 사회복지사가 프로그램 관련 업무를 하는 것은 프로그램 담당 복지사가 휴가를 갈 때 정도이고, 그휴가를 월 1~2회 정도이기 때문에 최소 월 8시간에서 16시간을 감안해보면 월 20시간 정도일 것 같다'고 진술하였다. 2 J는 사회복지사 I의 실제 근무 내역과 관련하여, 예컨대 2017. 11.의 월 기준근무시간은 176시간, 근무일수는 22일, 신고 근무시간은 176시간인데, '확인 근무시간'은 26.4시간이라고 기재하는 방법으로 2017. 11.부터 2019.10.까지 확인 근무시간을 최소 약 24시간~최대 27.7시간 사이, 즉 위 기간 전체 동안의 각 월 기준근무시간을 충족하지 못한 시간으로 기재하고, '해당 사회복지사 월 근무시간 중 15% 정도만 프로그램 진행 등 사회복지사 업무를 수행함'이라고 기재한 문서에 대해 '사회복지사 I, M, N, O, V의 근무시간 중 회계 업무 등 행정업무를 제외한 사회복지사의 프로그램 진행 등 고유 업무 수행시간을 확인하고 인정함'이라고 자필로 기재하고 서명하였다. 3 사회복지사 I은 'I은 주로 급여비용 청구와 회계 업무를 수행하였고, 일반적인 총무 업무로 4대 보험, 종사자 급여 관리 및 입퇴사관리 등 종사자에 대한 계약 관리 업무를 수행하였다'고 답변하였다. 4 G은 'I의 주 업무는 회계였던 것 같다'고 답변하였다. 위와 같은 J의 답변이나 I의 실제 근무 내역에 관한 확인서, I· G의 각 답변이 강제로 작성되었다거나 내용이 미비하여 이 부분 처분사유에 관한 증명자료로 삼기 어렵다고 볼 특별한 사정이 있다고 할 수 없는바, 위 답변 등에 의하면 사회복지사 I은 회계 업무 등을 주로 수행하였고, 월 근무기준 중 15% 정도만 사회복지사 업무를 수행하였다는 사실은 충분히 인정되므로, 이를 전제로 한 이 부분 처분사유를 인정할 수 있다.

이 사건 [별표 4]가 정한 사회복지사의 업무는 앞서 본 바와 같다. 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 장기요양기관이 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하는 것을 방지함으로써 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등의 노후의 건강증진 및 생활안정에 쓰이는 보험재정의 건전성을 확보하려는 데 입법 취지가 있다(대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 참조). 나아가 이 사건 고시가 장기요양급여기관의 인력배치 기준과 해당 인력의 기준근무시간을 엄격히 정하고(특히 이 사건 고시 제51조 제1항은 '신고한 직종으로 실 근무하여야 한다'고 명시하고 있다), 인력 추가배치 가산과 필요인력 배치 가산 제도를 도입한 것은 궁극적으로 수급자에 대해 충실한 장기요양급여 서비스제공을 보장하기 위한 것이다. 따라서 사회복지사의 업무 내용과 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호 및 이 사건 고시의 취지 등을 종합하면, 사회복지사의 고유 업무는 해당 기관에서 서비스를 받는 수급자에 대하여 노인장기요양급여를 제공하는 것과 관련된 업무에 한정된다고 보는 것이 타당하다. 더욱이 앞서 본 이 사건 [별표 4]가 정한 사회복지사의 업무는, 사회복지사는 사회복지에 관한 전문지식과 기술을 가진 사람으로 의료복지 등 사회복지사업에 종사한다는 규정(사회복지사업법 제2, 11조 참조)에 근거한 것이므로, I이 수행하였다는 급여비용청구 업무와 회계 업무, 4대 보험, 종사자 급여 관리 및 입퇴사 관리 등 종사자에 대한 계약 관리 업무 등의 행정업무는 사회복지사가 수행하여야 하는 고유업무라고 할 수 없다.

사회복지사 I에 대한 처분사유가 인정되므로, 원고가 주장하는 다른 사회복지사에 대한 인력추가배치 가산기준 위반청구에 관한 처분사유도 모두 인정된다고 할 것이다.

간호조무사 J 부분에 관한 판단

원고 주장 피고는 간호조무사 J는 2017. 9월부터 2018. 7월까지 원장으로서 1일 8시간 중 3시간은 이 사건 요양원에 대한 총괄 관리업무를 수행하여 2018. 5~6월은 간호조무사 인력배치기준을 충족하지 못하였음에도 불구하고, 감액 없이 부당하게 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았음을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 J는 간호조무사이기는 하지만, 다른 종사자들 보다 일찍 출근하여 늦게 퇴근하고 주말에서 근무할 수 있는 여건이어서 간호조무사로서의 고유업무를 수행하면서 이 사건 요양원 종사자들을 관리하는 업무를 수행하였다. J에게 부여한 원장 직함은 종사자 관리를 위한 것이고, 간호조무사로서의 업무를 소홀히 한 바가 없다.

판단 앞서 채택한 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래의 사실과 사정을 종합하면 이 부분 처분사유는 인정된다.

이 사건 현지조사 당시, 1 J는 간호조무사로서의 J의 고유업무에 관하여, 'J는 2017. 9월 이전에는 간호조무사 겸 간호실장으로, 2017. 9월부터 2018. 8월까지는 간호조무사 겸 원장으로 역할을 수행하였다. 원장으로서의 주요업무와 역할은 대내외적으로 업무에 대한 총괄이 가장 크고, 입소자 모집이 중요했기에 입소자 모집 홍보에 주력하였다. 간호업무는 간호조무사인 Z, AA가 하였다. J는 위 간호조무사들로부터 수급자의 상태를 보고받고, 그에 대한 업무처리를 지시하고, 병원 이용 시 운전도 해주고, 수급자의 상태에 관하여 보호자와 상담을 하였다. 5시간을 간호조무사로 업무를 수행했다는 것은 3시간은 간호업무 외 원장으로 이 사건 요양원에 대한 전반적인 관리에 시간을 할애하였다는 의미이다'라고 진술하였다. 2 J는, 예컨대 2017. 9. 월 기준근무시간 168시간, 근무일수 26일, 신고 근무시간 220.2시간인데, '확인 근무시간'은 142.2시간으로 기재하는 방법으로 2017. 9.부터 2018. 8.까지 확인 근무시간을 최소 105시간~최대 142.2시간 사이, 즉 위 기간 전체 동안의 각 월 기준근무시간을 충족하지 못한 시간으로 기재하고, '위 기간 동안 간호조무사 J는 실제 원장 직무를 일 3시간 정도 수행하여 간호조무사 업무를 기준 근무시간만큼 수행하지 못함'이라고 기재한 문서에 대해 '간호조무사 J의 간호조무사로 실제 근무한 시간을 확인하고 인정함'이라고 자필로 기재하고 서명하였다. 3 T는 'J 원장은 2017. 9. 1. 자로 원장으로 승진함, 2017. 8. 31.까지 간호조무사로 직종 등록하였고 2018. 8. 사무국장으로 직종을 변경하기 전까지 원장이면서 간호조무사로 직종 등록되어 있었음, 2019. 9. 1.부터 원장의 역할로시설의 책임자 역할을 수행하며 대외활동(홍보, 수급자 모집), 보호자 상담, 수급자 관리, 종사자 관리 등 원장으로서 전반적인 관리 역할을 수행하였고, 간호 업무는 AA, Z가 실무를 전담하고 J 원장은 실무업무를 수행하지 않고 관리를 함, 2018. 7.경 간호조무사를 추가 채용하여 2018. 8.부터는 사무국장으로 직종을 변경함, 간호조무사 직종일때와 역할은 차이가 없었고 지속적으로 관리책임자 역할을 하였음'이라는 내용의 사실확인서를 작성하였다. 4 G은 'J 원장은 간호 쪽 일은 하지 않고 거의 지시를 내렸던것 같다'고 진술하였다. 위와 같은 J의 답변이나 I의 실제 근무 내역에 관한 확인서, T의 사실확인서, G의 답변이 강제로 작성되었다거나 내용이 미비하여 이 부분 처분사유에 관한 증명자료로 삼기 어렵다고 볼 특별한 사정이 있다고 할 수 없다. 따라서 그 답변 내용 및 사실확인 내용에 의하면 J가 1일 근무시간 중 3시간을 간호조무사로서의 업무를 수행하지 않았다고 인정되므로, 그러한 사실을 전제로 한 이 부분 처분사유는 충분히 인정된다.

한편 간호조무사는 간호 관련 학과를 졸업하거나, 그와 같은 학력이 있다고 인정되는 사람 등으로서 간호조무사 국가시험에 합격한 후 보건복지부장관의 자격 인정을 받아야 하고(간호법 제6조), 간호사의 지도 하에 환자의 간호요구에 대한 관찰, 자료수집, 간호판단 및 요양을 위한 간호, 의사, 치과의사, 한의사의 지도하에 시행하는 진료의 보조, 간호 요구자에 대한 교육 · 상담 및 건강증진을 위한 활동의 기획과 수행등 일정한 보건활동을 할 수 있는바(간호법 제15조), 이러한 간호조무사에 관한 관련법령의 내용에 비추어 보더라도 J가 원장으로서의 입소자 모집을 위한 홍보활동을 하고, 이 사건 요양원의 다른 종사자들에 대한 관리 업무를 수행한 것은 물론 간호조무사로 실제 근무하지 않고 다른 간호조무사인 Z, AA로부터 보고를 받으며, 일반적인 지시를 한 것은 간호조무사의 고유업무라 할 수 없다.

비례원칙 위반 주장

원고 주장 이 사건 고시 제54조 제1항<7>이 2023. 12. 29. 개정되어 2024. 1.부터는 일부 인력배치기준 위반으로 인한 급여비용 환수사유가 있더라도 인력추가배치가산 급여비용 산정이 가능하게 되었는데, 그 같은 개정은 인력배치추가가산 급여비용은 요양급여의 질을 높이기 위해 추가 배치한 인력에게 월급으로 지급되는 금액인 점을 감안한 것으로, 인력배치기준 위반으로 인한 급여비용 환수결정과 아무 관련이 없는 인력추가배치가산 급여비용까지 환수하는 것은 위법하다는 반성적 고려 또는 과도한 환수를 방지하기 위한 것이다. 따라서 인력배치기준 위반 청구가 인정된다고 하여 인력추가배치 가산기준위반 청구 부분까지 환수하는 것은 비례원칙에 위반된다(원고의 이 부분 주장을 위생원 미배치 사유로 인한 것뿐만 아니라 나머지 인력배치기준 위반 청구에 의한 부분까지도 모두 포함한 것으로 선해한다).

판단 이 사건 고시에 의하면, 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 이를 위반하여 운영한 경우 요양보호사, 간호(조무)사 등 7개 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하며(제66조 제1항), 이러한 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 경우에는 해당 월에 인력추가배치가산이 적용되지 않는다(제54조 제3항). 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 2023. 12.29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되어, 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 개정되기는 하였다. 그러나 위 개정 고시는 그 부칙에서 2024. 1. 1.부터 적용됨을 명시하고 있고, 소급적용에 관한 경과규정을 두고 있지 않다. 또한 위와 같은 개정은 정책 변경에 따른 것으로 보일 뿐 반성적 고려에서 비롯된 것이라는 점을 인정할 자료도 없다(특히 위 개정 고시에 의하더라도 3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 않으므로, 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에서 상호 관련성이 완전히 단절된 것도 아니다). 따라서 이 사건 고시에 따라 인력추가배치 가산기준 위반청구 부분까지 환수하는 것에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

재량권 일탈 · 남용 여부 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 따른 부당이득 환수처분은, 위 법률조항의 문언, 보험재정의 건전성을 확보하기 위한 입법취지, 보험재정의 건전성을 도모하여야 할 공익적 필요성, 환수대상은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 청구에 한정되어 그 침해의 정도가 과도하다고 할 수 없다는 비례성의 관점 등을 종합할 때, 전액 징수하여야 하는 기속행위이다(대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 참조). 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.