서울행정법원 2026. 3. 27. 선고 2025구합55760 판결

원고는 건설사업관리, 건축설계, 종합감리 등을 목적으로 하는 법인으로, B과 공동수급체를 구성하여, 발주처인 대구광역시와 사이에 계약기간을 2021. 3. 31.부터 2023. 3. 19.까지, 계약금액을 1,222,954,000원으로 하여 C센터 건립공사(이하 '이 사건 공사'라 한다) 건설사업관리용역(감독권한대행 등)에 관한 계약을 체결하였다.

이 사건 공사에 관한 대구광역시 감사위원회의 조사 결과, 콘크리트 타설이 진행된 2022. 6. 25.(토) 및 2022. 7. 23.(토) 당시 원고 소속 건설사업관리기술인(이하 '건설기술인'이라 한다) D가 공사 현장에 부재하였음에도 구조물별 콘크리트 타설현황, 주요자재 검사 및 수불부, 레디믹스콘크리트 납품서(송장)에 D의 서명이 되어 있음이 확인되었다. 대구광역시 도시건설본부는 위 사유를 포함하여 몇 가지 건설기술 진흥법위반 사유를 이유로 2025. 6. 12. 피고에게 원고에 대한 행정처분을 요청하였다.

피고는 2025. 7. 31.자 처분 사전통지 및 2025. 9. 17.자 청문을 거쳐, 2025. 9.26. 원고에 대하여 '콘크리트 타설 시 해당 건설기술인이 입회한 것으로 허위 서명함(미입회) - 출근하지 않았음에도 구조물별 콘크리트 타설현황, 주요자재 검사 및 수불부, 레디믹스트 콘크리트 납품서(송장)에 검수자로 서명하여 건설사업관리보고서(이하 '보고서'라 한다)를 작성하였음'을 이유로 건설기술진흥법 제31조 제2항 제5호 가목<1>(이하 '이 사건 조항'이라 한다) 및 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표 6] 2. 개별기준 하목 1)에 따라 20,000,000원의 과징금 부과처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였

원고의 주장 요지

원고는 건설기술인이 작성한 보고서를 수정하지 않고 그대로 제출하였으므로 이 사건 조항의 '건설기술인이 작성한 보고서를 거짓으로 수정하여 제출한 경우'에 해당하지 않는다. 또한 주말에 갑작스럽게 콘크리트 타설 일정이 통보되어 건설기술인이 타설 현장에 입회하지 못하였지만 공사담당자에게 품질관리를 철저히 할 것을 지시하였고 바로 다음 근무일에 출근하여 콘크리트 타설현황, 주요자재 검사 및 수불부, 레디 믹스콘크리트 납품서(송장)의 내용을 직접 확인하고 서명하였으므로, 건설기술인이 보고서를 허위로 작성하였다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 부존재하여 위법하다.

E단체 파업으로 콘크리트 수급이 연기되고 있는 상황에서 공급업체가 갑자기 다음 날 콘크리트 공급이 가능하다고 통보하여 주말임에도 콘크리트 타설을 진행할 수밖에 없었고, 건설기술인이 타설 현장에 입회하지 못하였지만 최대한의 조치를 다하였고 바로 다음 날 보고서를 실제로 확인하고 서명하였는바, 고의로 발주처를 속이고자 허위의 보고서를 작성한 것이 아닌 점, 이 사건 처분은 입찰참가자격사전심사 감점 대상으로 이로 인해 원고는 1년간 건설산업 진흥법이 적용되는 용역 입찰의 경우 0.4점, 주택법이 적용되는 용역의 경우 2점을 감점받아 사실상 향후 1년간 공공부문 입찰 수주가 불가능하게 되는바, 공공부문 입찰이 전체 프로젝트의 95% 이상을 차지하는 원고 사업에 심각한 경영상 어려움이 예상되는 점, 피고는 건설기술 진흥법 시행령 제46조 제1항 [별표 6]의 재량감경사유를 전혀 고려하지 않은 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다.

판단

관련 법리

구체적 판단

이 사건 조항은 '건설엔지니어링사업자가 보고서를 제출하지 아니하거나 제39조 제4항 후단에 따라 건설기술인이 작성한 보고서를 거짓으로 수정하여 제출하거나 보고서에 해당 건설공사의 주요 구조부에 대한 시공 · 검사 · 시험 등의 내용을 빠뜨린 것을 알고도 제출한 경우' 시 · 도지사가 6개월 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 사건 처분에서 문제된 원고의 행위가 '보고서를 제출하지 않은 경우'나 '보고서에 해당 건설공사의 주요 구조부에 대한 시공 · 검사 · 시험 등의 내용을 빠뜨린 것을 알고도 제출한 경우'에 해당하지 않음은 당사자 사이에 다툼이 없다. 따라서 이 사건 쟁점은 원고 소속 건설기술인 D가 콘크리트 타설 시 미입회하였음에도 구조물별 콘크리트 타설현황, 주요자재 검사 및 수불부, 레디믹스트 콘크리트 납품서(송장)에 서명하고 원고가 그 보고서를 제출한 것이 이 사건 조항의 '건설기술인이 작성한 보고서를 거짓으로 수정하여 제출한 경우'에 해당하는지 여부이다.

앞서 든 증거, 갑 제5 내지 10호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 조항의 '건설엔지니어링사업자가 건설기술인이 작성한 보고서를 거짓으로 수정하여 제출한 경우'란 건설엔지니어링사업자가 보고서를 거짓으로 고치는 적극적인 행위를 하였음을 전제한 것이라고 봄이 상당하므로, 원고가 건설기술인이 작성한 보고서에 수정을 가하였다고 볼 만한 사정이 없는 이상, 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 않으므로 위법하여 취소되어야 한다(원고의 위 주장을 받아들이는 이상 원고의 나머지 주장에 대하여는 나아가 판단하지 아니한다).

이 사건 조항은 '건설엔지니어링사업자가 건설기술인이 작성한 보고서를 거짓으로 수정하여 제출한 경우'라고 규정하고 있고, '건설엔지니어링사업자가 보고서를 거짓으로 작성하여 제출한 경우'라고 규정하지 않았으므로, 건설엔지니어링사업자의 '수정행위'를 독립된 구성요건으로 해석함이 자연스럽다. 일반적으로 '수정'이란 이미 존재하는 내용을 고치는 행위를 뜻하므로, 위 규정은 건설엔지니어링사업자가 보고서를 거짓으로 고치는 적극적인 행위를 하였음을 전제로 한 것이라고 보이고, 단순히 허위 내용이 포함된 보고서를 그대로 제출한 경우까지 이에 포함시키는 것은 문언의 통상적 의미를 벗어난다.

나아가 건설기술 진흥법은 아래와 같이 보고서의 작성 주체와 제출 주체를 구별하여, 작성 주체인 건설기술인에 대하여는 보고서 작성 단계에서의 부정행위를 제재하는 규정을, 제출 주체인 건설엔지니어링사업자에 대하여는 보고서 제출 단계에서의 부정행위를 제재하는 규정을 각각 별도로 규정하고 있는바, 건설기술인에 대한 업무정지 사유인 '보고서를 거짓으로 작성하는 행위'와 건설엔지니어링사업자에 대한 영업정지 사유인 '보고서를 거짓으로 수정하여 제출하는 행위'의 문언을 비교하여 보면, 후자는 단순히 건설엔지니어링사업자가 허위 내용이 포함된 보고서를 제출하였다고 하여 제재하는 것이 아니라 건설기술인이 작성한 보고서를 거짓으로 고치는 적극적인 행위를 한 것에 대하여 제재하는 것임이 더욱 분명하다.

건설기술 진흥법 제39조 제4항은 '건설엔지니어링사업자는 건설공사의 주요구조부에 대한 시공, 검사 및 시험 등 세부적인 업무내용을 포함한 보고서를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 작성하여 발주청에 제출하여야 한다. 이 경우 보고서는 건설엔지니어링사업자의 소속 건설기술인 중 대통령령으로 정하는 건설기술인이 작성하여야 한다'라고 규정하여, 보고서의 작성 주체는 건설기술인이고, 그 제출 주체는 건설엔지니어링사업자라고 규정하고 있다.

건설기술 진흥법은 건설기술인에 대하여 ① 정당한 사유 없이 보고서를 작성하지 아니한 경우, ② 보고서를 거짓으로 작성한 경우, ③ 보고서를 작성할 때 해당 건설공사의 주요 구조부에 대한 시공 · 검사 · 시험 등의 내용을 빠뜨린 경우를 업무정지사유로 규정하고 있고(제24조 제1항 제3호의2), 위 ①, ②에 대하여는 형사처벌을 할 수 있다고 규정하여(제88조 제1호의3), 보고서 작성 단계에서의 부정행위를 규제하고 있다. 반면, 건설엔지니어링사업자에 대하여는 ① 보고서를 제출하지 아니한 경우, ② 건설기술인이 작성한 보고서를 거짓으로 수정하여 제출한 경우, ③ 보고서에 해당 건설공사의 주요 구조부에 대한 시공 · 검사 · 시험 등의 내용을 빠뜨린 것을 알고도 제출한 경우를 영업정지 사유로 규정하고 있고(제31조 제2항 제5호 가목), 위 ①, ②에 대하여는 형사처벌을 할 수 있다고 규정하여(제88조 제1호의2), 보고서 제출 단계에서의 부정행위를 규제하고 있다.

이에 대해 피고는, 건설엔지니어링사업자는 건설기술 진흥법 제39조 제6항 등에 따라 소속 건설기술인에 대한 지시 · 관리책임을 지는 점, 건설기술인이 보고서를 거짓으로 작성하여 제88조의 위반행위를 하면 제90조 제2항 양벌규정에 따라 법인에게도 벌금형을 부과하는 점 등에 비추어 보면, 소속 건설기술인이 보고서를 거짓으로 작성한 경우 건설엔지니어링사업자에 대한 행정처분도 가능하다고 보는 것이 건설기술진흥법령의 통일적 · 체계적 해석에 부합한다고 주장한다.

그렇다면 원고가 소속 건설기술인인 D가 서명한 콘크리트 타설현황, 주요자재검사 및 수불부, 레디믹스콘크리트 납품서(송장)를 거짓으로 수정하여 제출하였다고 볼 만한 사정이 없는 이상, 이 사건 처분에서 문제된 원고의 행위는 이 사건 조항에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다.

한편 이 사건 처분 통보서(갑 제4호증)에는 이 사건 처분의 근거법령이 '건설기술 진흥법 제31조 제1항 제8호 및 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표 6] 2. 개별기준 하목 1)'이라고 기재되어 있으나, 건설기술 진흥법 제31조 제1항 제8호는 '고의 또는 과실로 「산업안전보건법」제2조 제2호에 따른 중대재해가 발생하거나 건설공사의 발주청에 재산상의 손해를 발생하게 하거나 사람에게 위해(危害)를 끼치거나 부실공사를 초래한 경우'를 말하므로 이 사건 처분의 원인이 된 사실과 관련이 없는 점, 이는 당초 대구광역시가 피고에게 원고에 대한 행정처분을 요청할 때 지적한 여러 개의 위반 사항 중 하나의 근거법령이었는데, 피고가 그 중 보고서의 허위 수정 · 제출만 처분사유로 기재하여 이 사건 처분을 한 점, 원 · 피고 모두 이 사건 처분사유가 이 사건 조항임을 전제로 그 존부를 다투고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분사유는 이 사건 조항이고, 이 사건 처분 통보서에 기재된 '건설기술 진흥법 제31조 제1항 제8호'는 이 사건 조항의 오기라고 봄이 타당하다. 설령 이와 달리 '건설기술 진흥법 제31조 제1항 제8호'도 이 사건 처분사유에 해당한다고 보더라도, 원고가 '고의 또는 과실로 중대재해가 발생하거나 건설공사의 발주청에 재산상의 손해를 발생하게 하거나 사람에게 위해를 끼치거나 부실공사를 초래'하였다고 볼 만한 아무런 사정이 보이지 않고, 피고도 위와 같은 처분사유가 존재한다는 아무런 주장 · 증명을 하지 않고 있으므로, 위와 같은 처분사유가 인정된다고 볼 수도 없다.