울산지방법원 2016. 11. 17. 선고 2016구합5024 판결

원고는 1995. 1. 21. 울산광역시 울주군에서 지방농업서기보(시보)로 임용된 후, 2004. 2. 6. 울산광역시 북구로 전입하여 근무하였다. 원고는 2012년 7월 경부터 2016. 2. 29.까지 전국공무원노동조합(이하 '전공노'라고 한다) B을 역임하였다.

피고는 2015. 8. 26. 원고에게 아래의 징계사유를 이유로 해임처분(이하 '이 사건 처분'이라고 하되, 아래에서 보는 바와 같이 정직 3월로 감경되었다)을 하였다.

원고는 이에 불복하여 울산광역시소청심사위원회에 소청심사를 청구하였는데, 위 위원회는 2015. 10. 27. 원고의 징계사유는 인정되나, 당초 총파업을 예정했던 전공노활동이 당일 총회 개최로 변경되어 그 규모가 축소된 점, 원고가 2015. 4. 24. 당일 집단행위에 참여한 사실을 확인할 수 없고, 원고가 전공노의 B의 지위에서 사무실에 출근할 경우 직원이나 조합원들에게 총회 등의 참석을 독려하여야 하는 상황을 면하기 어렵다고 판단하여 1일 연가 수단을 선택한 것으로 보이는 점 등을 고려하면 원고에 대한 해임처분은 징계양정이 다소 과중하다고 판단하고, 2004년 원고가 받은 징계처분과의 형평성을 고려하여 위 해임처분을 정직 3월의 처분으로 변경하는 결정을 하였다.

원고의 주장

징계사유의 부존재

제1징계사유

제2, 3징계사유 중 집단행위 금지의무 위반 부분

제2징계사유 중 직장이탈 금지의무 위반 부분

성실의무 위반

징계양정의 위법

관계 법령

인정 사실

원고는 2013년 D팀에서 근무하며 친환경농업 육성 및 지원 등의 업무를 수행하였고, 2014년에는 E 부서에서 근무하며 F 업무를 총괄하였으며, 2015. 1. 12.부터는 G 부서, 2015. 2. 29.부터는 G 부서에서 각 F 활성화 사례조사 및 시책개발 등의 업무를 수행하였는데, 원고는 위 각 업무의 수행을 위해 한 달에 적게는 5번, 많게는 거의 매일 관내 출장을 신청하여 출장업무를 수행하였다.

원고는 2015. 4. 20. '2015. 4. 24.자 연가'(이하 '이 사건 연가'라고 한다)를 신청하여 같은 날 피고로부터 연가승인을 받았는데, 원고는 2015. 4. 21. 오전 10시부터 같은 날 오후 5시까지, 2015. 4. 22. 오전 10시부터 같은 날 오후 5시까지 각 F 사업추진을 위해 출장업무를 수행하였고, 2015. 4. 23.은 연가승인을 받은 날이어서 출근하지 않았고, 2015. 4. 24.에도 이 사건 연가승인이 있었다는 이유로 출근하지 않았다. 한편 피고는 2015. 4. 22. 이 사건 연가승인을 직권으로 취소하였다.

피고 총무과장은 2015. 4. 21. '공무원단체 총파업관련 복무관리 등 철저 관리협조 요청'이라는 제목으로, 2015. 4. 24. 예정인 총파업행위는 정당한 조합활동이 아니라 명백한 불법행위이므로, 명확한 사유 없는 경우 위 날짜의 연가나 조퇴를 허용하지 아니하고, 적극적 활동자 등에 대하여는 직접 면담을 통해 설득할 예정이라는 공문을 소속 공무원들에게 송부하였고, 같은 날 오후 5시 H과 과장 I를 통하여 '공무원은 파업 등 일체 쟁의행위 금지, 2015. 4. 24. 민노총 총파업 참여 집단행동은 불법행위임, 위 날 명확한 사유 없이 연가, 조퇴 등 불허, 공무원 단체활동이 법에 저촉되는 사례가 발생하지 않도록 적극 협조, 복무관리 철저'를 주제로 교육을 하였으며, 동시에 피고 H과에 근무하는 전공노 소속인 원고와 J을 면담대상자로 한 면담을 실시하였는데, 위 교육과 면담에 원고는 참석하지 않았다.

원고가 별지 제2 참가내역 기재의 모임에 참가하였고, 원고가 발행한 소식지의 내용은 아래와 같다.

'새누리당 규탄 천막농성 돌입. 전교조, 법원울산지부, 교육청울산지부와 함께 시청 앞에서 노숙 농성진행'이라는 내용이 기재되어 있고, 현수막을 들고 찍은 사진 등 별지 제2 참가내역 순번 5. 당시의 사진이 실려있다.

3. 28 대회, 4. 24 비상총회, 4. 25 범국민대회를 반드시 성사시키자는 내용이다.

이 사건 변론종결일 현재까지 2015. 4. 24.자 총파업과 관련된 공무원(주로 전공노에서 B, C 등의 직책을 맡고 있다) 징계는 대체로 견책, 불문경고였고, 정직의 징계를 받은 사람은 원고 이외에는 없다.

원고는 별지 제2 참가내역 순번 15(M자 총력투쟁결의대회) 당시 서울 소재 여의대로를 행진하였고, 영등포경찰서는 원고의 위 행위를 일반교통방해죄로 의율하여 서울남부지방검찰청에 기소의견으로 송치하였다. 또 원고는 2015. 6. 13 이 사건 처분과 관련하여 피고의 감사를 받는 과정에서 공용서류인 문답서 원본을 훼손한 사건으로 울산지방법원으로부터 2015. 12. 24. 벌금 500만 원을 선고받았는데, 이에 대하여는 피고는 원고가 이미 중한 이 사건 처분(당시는 해임처분이었다)을 한 점을 감안하여 '주의'로 징계사건을 종결하였다.

원고는 2004. 11. 15.자 무단결근 등의 행위로 2006. 3. 21. 피고로부터 파면처분을 받았다가, 소청심사를 통해 2006. 5. 22. 위 파면처분이 해임처분으로 변경되었는데, 원고는 울산지방법원에 위 징계처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 2006. 12. 20. 위 징계처분을 취소한다는 취지의 인용판결(울산지방법원 2006구합2187)을 받았다. 이에 피고는 원고에게 정직 2월의 징계를 하였다.

판단

징계사유 존부 판단에 관한 법리

제1징계사유에 관한 판단(직장이탈금지의무 및 복종의무 위반 여부)

공무원을 비롯한 근로자는 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제34조 제1항)의 하나로 노동의 중단 및 육체적, 정신적 피로 회복을 위한 휴가권을 가지고, 구체적인 휴가권의 발생은 법률이 정하는 바에 따른다. 원고의 경우 울산광역시 북구에서 근무하는 지방공무원인데, 지방공무원법 제59조, 지방공무원 복무규정 제6조, 제7조에 따르면, 지방공무원은 (행정청의 별도의 행위 없이도 당연히) 재직기간에 따라 연가권을 가지고, 울산광역시 북구 지방공무원 복무 조례 제20조 제4항에 따르면, 구청장은 공무원으로부터 연가원의 제출이 있을 때에는 공무수행상 특별한 지장이 없는 한 이를 허가하여야 한다. 그런데 구청장이 연가를 허가함에 있어서는 근로자의 휴가권행사가 보장되어야 한다는 요청이 가장 우선되어야 하므로, 구청장이 연가 불허가를 할 수 있는 '공무수행상 특별한 지장'의 의미는, 담당 직무의 중요성·긴급성·대체불가능성 등을 고려하여, 당해 공무원이 그 직무를 수행하지 않음으로 인하여 공무에 직접적·현실적으로 중대한 지장이 초래되는 경우라고 해석하는 것이 바람직하다.

한편 지방공무원법 제49조, 제50조에 따르면, 지방공무원은 직무를 수행할 때 소속 상사의 직무상 명령에 복종하여야 하고, 소속 상사의 허가 없이 또는 정당한 이유 없이 직장을 이탈하지 못한다. 이는 복종의무와 직장이탈 금지의무를 규정한 것인데, 피고는 '원고가 2015. 4. 24. 출근하지 아니한 사실'에 관하여 ① 원고의 직속 상관인 피고 총무과장 등의 직무명령 즉, '연가를 허용하지 아니하고 출근할 것, 총파업은 불법행위이므로 참여하지 말 것'이라는 명령에 복종하지 아니한 것이고, ② 이미 이 사건 연가승인이 취소되었으므로 원고는 연가 없이 출근하지 아니하여 직장이탈 금지의무를 위반한 것이라고 주장한다.

먼저 원고의 복종의무 위반 여부에 관하여 보건대, 상급자가 하급자에게 발하는 직무상의 명령이 유효하게 성립하기 위해서는 상급자가 하급자의 직무범위 내에 속하는 사항에 대하여 발하는 명령이어야 하고 명백히 위법 내지 불법한 명령이 아니어야 한다(대법원 2001. 8. 24. 선고 2000두7704 판결, 대법원 2013. 11. 28. 선고 2011도5329 판결 등 참조). 그런데 피고 총무과장이 2015. 4. 21. 송부한 공문, 과장을 통한 교육, 면담을 통하여 지시한 사항은 '연가사용·총파업 참여 금지'인 사실은 앞서 본 바와 같고, 이는 휴가의 사용·직장 밖에서의 의사표현과 관련된 것으로서 원고의 직무보다는 오히려 개인 생활에 관한 것으로 보인다. 나아가 여기서의 총파업은 연가 등 휴가를 내고 출근하지 않는다는 내용이어서 결국 위 내용은 '연가를 허용하지 아니한다'라는 하나의 내용으로 귀결되는데, 이는 ① 원고의 휴가권을 제한하는 것으로서, 아래에서 보는 바와 같이 피고가 제출한 증거만으로는 그 당시 상황이 앞서 가)에서 본 '당해 공무원이 그 직무를 수행하지 않음으로 인하여 공무에 직접적·현실적으로 중대한 지장이 초래되는 경우'라고 인정하기 부족하므로, 그 자체로 공무원이 복종해야 할 적법한 직무명령으로 보기 어렵고, ② 이미 연가승인을 받은 원고에게 적용될 것인지 불분명하다는 점에서, 원고가 고의적으로 직무명령에 복종하지 아니하였다고 보기도 어렵다.

다음으로 직장이탈 금지의무 위반 여부에 관하여 보건대, 비록 법령이나 조례에 구청장의 연가승인 취소에 관한 규정은 없으나, 당해 공무원이 그 직무를 수행하지 않음으로 인하여 공무에 직접적·현실적으로 중대한 지장이 초래되는 경우 등 공무원의 휴가권 보호라는 사익과 그로 인한 공무상 중대한 지장 방지라는 공익 사이의 균형을 이룰 수 있는 선에서 구청장은 이미 승인된 연가의 경우에도 그 승인을 취소할 수 있다고 봄이 상당하다. 그러나 이 경우에도 공무수행상 특별한 지장이 있다는 사정이 인정되어야 하고, 그 입증책임은 이를 주장하는 구청장 즉, 피고에게 있다.

그러므로 원고의 복종의무 위반, 직장이탈 금지의무 위반이 인정됨을 전제로 한 제1징계사유는 위법하다.

제2, 3징계사유 중 집단행위금지의무 위반 여부에 관한 판단

집단행위 금지의무 위반

집단행위 금지의무 위반 여부에 관한 구체적 판단

원고가 별지 제2 참가내역 기재 각 모임에 참가한 목적 자체는, 공무원연금법 개정에 따른 자신의 향후 연금수급권 축소를 우려·반대하고, 그 반대하는 이유를 일반 시민들, 국가기관, 이를 발의하고 동의한 정당 등에게 알리기 위한 것인데, 비록 공무원에게는 정치적 중립성을 지킬 의무가 있기는 하나, ① 공무원연금은 공무원이 그동안 납입한 기여금을 향후 연금의 형식으로 돌려받는 것으로서 개인의 재산권이자, 근로관계에 있어서 근로자에게 가장 중요한 조건인 임금의 연장된 성격(후불임금)을 가지고 있으므로(헌법재판소 2013. 9. 26. 선고 2013헌바205 결정 등 참조), 그러한 공무원연금수급권의 축소를 반대하는 것은 자신의 권리나 이익을 지키려는 것이어서, 그 자체만으로는 공공의 이익에 어긋난다거나 특정 정당·정치세력에 대한 지지나 반대의사를 표현이라고 볼 수 없다. 또 ② 국가로서도 어떤 집단에 대한 처우에 큰 영향을 주는 제도를 개정할 때, 이로 인해 지위가 달라지는 집단의 의사표시를 막을 것이 아니라, 오히려 그러한 의사표시를 듣고, 공감하고, 설득해야 할 책임이 있고, 그 과정에서 발생가능한 혼란은 절차를 정비함으로써 해결할 문제이다. 따라서 원고가 공무원연금법 개정을 반대하고, 그에 대한 의사표시를 하려는 것 그 자체는 허용되어야 한다.

그러나 그 의사표시가 집단적이면서도, 그것이 직무전념의무를 해태하게 하는 것이거나, 공무수행자로서의 본분에 배치되는 정도에 이르거나, 법규에 어긋나는 방법이거나, 정치적 편향성이나 당파성을 명백히 드러내는 정도에 이르는 경우에는, 앞서 본 지방공무원법 제58조 제1항이 금지하고 있는 '공무 이외의 일을 위한 집단행위'에 해당한다고 봄이 상당하다.

위와 같은 기준을 토대로 별지 제2 참가내역을 살피건대, 순번 1, 2, 5, 6, 9, 21의 모임 참여는 공무원연금법 개정의 부당함을 알리는 의사표시, 구체적 방법 적시 없이 개정을 막아내겠다는 결의, 개정을 지지하는 정부, 정당, 국회에 대한 반감표시를 한 정도로 보일뿐, 피고가 제출한 증거만으로는 원고의 위 행위가 목적이나 수단의 측면에서 직무에 큰 지장을 준다거나 불법적인 의사표시라고 인정하기는 부족하므로, 앞서 말한 '공무 이외의 일을 위한 집단행위'라고 볼 수 없다.

따라서 별지 제2 참가내역 중 순번 3, 4, 7, 8, 10 내지 20번의 행위에 한하여 집단행위 금지의무 위반을 인정할 수 있고, 나머지 집단행위 금지의무 위반은 인정되지 아니한다.

직장이탈 금지의무 위반 여부

성실의무 위반 여부

재량권 일탈·남용 여부

공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인가는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있으며, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 한다(대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두16991 판결 등 참조). 그리고 수 개 징계사유 중 일부가 인정되지 않더라도 인정되는 다른 일부 징계사유만으로도 당해 징계처분이 타당하다고 인정하기 충분한 경우에는 징계처분을 유지하여도 위법하지 않다(대법원 2002. 9. 24. 선고 2002두6620 판결, 대법원 2004. 11. 12. 선고 2002두11813 판결 등 참조).

살피건대, 위 인정 사실을 통하여 알 수 있는 다음 사정들, 즉 ① 제1, 3징계사유와 제2징계사유 중 일부를 이 사건 처분사유로 삼은 것은 위법하나, 그것을 제외하더라도 원고는 지방공무원법이 금지한 집단행위에 총 15회 참여하고, 직장을 총 9회 이탈함과 동시에 성실의무를 위반하였는바, 그것만으로도 원고의 각종 의무 위반 정도가 중한 점, ② 원고는 과거에도 무단결근으로 등의 행위로 정직 2월의 징계를 받았음에도, 같은 유형의 의무를 위반하여 이 사건 처분을 받기에 이른 점, ③ 원고는 이 사건 징계사유에 관하여 조사를 받던 중 공용서류를 훼손하였고, 그에 관하여 유죄판결이 확정되었음에도 피고는 이 사건 처분을 감안하여 별도의 징계를 하지 아니하였고, 일반교통방해의 범죄혐의에 대하여도 별다른 징계처분이 없는 점, ④ 울산광역시소청심사위원회는 이미 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하여 해임 처분을 정직 처분으로 감경한 점, ⑤ 위와 같이 원고의 의무 위반 정도가 가볍지 아니하므로, 울산광역시 북구 지방공무원 징계양정에 관한 규칙 제2조 제1항, [별표 1 징계기준]에 따르면 경과실로 보더라도 원고에게는 감봉(성실의무-기타)과 강등이나 정직(직장이탈금지위반-집단행위를 위한 직장 이탈)의 징계사유가 경합하고 있는데, 정직 3월의 이 사건 처분은 위 기준에 부합하면서도 비교적 가벼운 징계에 속하는 점, ⑥ 이 사건 처분과 2015. 4. 24. 총파업과 관련하여 다른 전공노 소속 공무원들에 대한 징계양정을 일률적으로 비교할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 비록 원고가 받은 이 사건 처분이 다른 공무원에 비하여 중하다고 하더라도 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다

따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.