창원지방법원 2016. 8. 30. 선고 2016구합51472 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

이 사건 처분은 법령상 근거 없이 이루어진 것으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이고(주위적 청구), 그 하자가 무효에 이를 정도가 아니라고 하더라도 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 않고, 행정상 신뢰보호원칙, 평등원칙(자기구속의 원칙),비례원칙 위반을 비롯한 재량권 일탈 내지 남용이 있어 위법·부당하므로 취소되어야 한다.

별지 기재와 같다.

이 사건 통보는 피고가 결정한 '학과운영 중단 및 신입생 전원 입학무효'를 산학지원과장 등에게 하달한 내부문서로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 될 수 없으므로, 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다.

피고와 한국공인중개사협회 경남지부 사이에 AL과 설치·운영에 관한 계약이 체결되었는 지에 관하여 보건대, 갑 제8호증의 기재에 의하면 위 당사자들 사이에 작성된 협약서에 서명날인이 존재하지 않는 사실이 인정되기는 한다.

그러나 앞서 든 증거와 갑 제9, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 산학협력법과 같은 법 시행령 및 시행규칙의 해석상 계약학과의 설치·운영에 관한 계약은 당사자 사이의 의사합치에 의하여 성립되는 불요식의 낙성계약에 해당하므로, 반드시 협약서 등 서면에 의할 것을 요하지 않고, 서면에 의할 경우에도 그 서면은 계약의 성립요건이 아니고 증서로서의 역할을 하는데 불과한 점, ② 경상대학교는 한국공인중개사협회 경남지부와 계약학과 설치를 위한 MOU를 체결하고, 산학협력단의 승인결정을 거친 다음, 계약학과 운영을 위해 필요한 학칙개정절차를 완료하고, 홈페이지를 통해 '2016학년도 AL과 모집요강'을 공고함으로써 계약학과의 신입생 모집을 위한 절차를 진행하기에 이른 점, ③ 경상대학교는 경남지방법무사회와 체결한 계약학과의 경우에도 계약을 체결하고 학과를 설치·운영하는 중에 비로소 협약서를 작성한 점 등에 비추어 보면, 경상대학교와 한국공인중개사협회 경남지부 사이에 이 사건 계약학과를 설치·운영하는 내용의 계약이 체결된 사실을 충분히 인정할 수 있다. 따라서 이와 전제를 달리 한 이 부분 처분사유는 위법하다.

계약학과 운영요령 제2조 제2항 제2호는 계약학과 설치·운영 계약을 체결할 수 있는 주체 중 하나로 '근로기준법 제11조의 규정에 의거 상시 근로자 5명(사업주 포함) 이상인 사업체를 들고 있고, 경상대학교가 상시근로자 5인 이하인 AM공인중개사사무소 등 38개 사업체 및 사업체에 소속되지 아니하고 공인중개사 자격증만 소지한 이들을 대상으로 계약학과를 개설한 사실은 앞서 본 바와 같다.

그러나 산학협력법 제8조는 계약에 의한 직업교육훈련과정 등의 설치, 운영에 관해 정하면서 계약의 상대자를 국가, 지방자치단체 또는 '산업체 등'이라고 규정하고 있을 뿐이고, 달리 산학협력법과 같은 법 시행령 및 시행규칙 등에서 '산업체 등'에 관하여 정의 내지 제한 규정을 두거나 하위 규범에 위임하고 있지 않은 점에 비추어 보면, 위 계약학과 운영요령은 계약학과를 설치·운영하는 데 필요한 사항을 교육부 내부적으로 정한 행정규칙에 불과하므로, 그 기준에 부합하지 않는다고 해서 반드시 산학협력법이 정하는 계약학과 설립에 필요한 요건을 갖추지 못하였다고 볼 것은 아니다. 결국 '산업체 등'에 해당하는지 여부는 문언의 해석, 입법취지 등을 종합하여 판단해야 한다.

이 사건에 관하여 보건대, ① 산업이란 인간이 생계를 유지하기 위하여 일상적으로 종사하는 생산적 활동을 의미하는 것으로 물적 재화의 생산과 더불어 서비스의 생산을 포함하는 점, ② 부동산 중개업은 다른 사람의 의뢰에 의하여 일정한 보수를 받고 중개대상물에 대하여 거래당사자 간의 매매·교환·임대차 그 밖의 권리의 득실변경에 관한 행위를 알선하는 것을 업으로 하는 것으로(공인중개사법 제2조) 서비스업의 일종인 산업에 해당하는 점, ③ 산업체란 산업을 영위하는 주체를 의미하는데 공인중개사법 제41조에 따라 공인중개사의 자질향상 및 품위유지와 중개업에 관한 제도의 개선 및 운용에 관한 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 설립된 공인중개사협회 및 산하의 지부 또는 지회도 산업체에 해당하는 점, ④ 계약학과 운영요령 제2조 제2항 제2호는 '근로기준법 제11조의 규정'에 의거 상시 근로자 5명 이상인 사업체일 것을 요구하고 있으나, 근로기준법은 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키며 균형 있는 국민경제의 발전을 꾀하는 것을 목적으로 하는 반면, 산학협력법상 계약학과 제도는 산업체의 다양한 인력수요에 탄력적으로 대응하여 산업체 맞춤형 인력 양성, 소속 직원의 재교육 및 직무능력을 향상하는 것을 목적으로 하여, 양자는 그 취지가 서로 상이한 점, ⑤ 오히려 직원들의 재교육이나 직무능력 향상을 위한 물적·인적 기반시설이 부족한 5인 미만의 영세 산업체에서 계약학과 제도를 활용할 필요성이 더 크다는 점 등을 종합하면, 계약학과 운영요령 제2조 제2항 제2호에도 불구하고 한국공인중개사협회 경남지부 및 그 소속 개별 공인중개사사무소는 계약학과 설립계약의 주체가 될 수 있다고 봄이 상당하다. 따라서 이 부분 처분사유는 위법하다.

피고는, 이 사건 소송에서 당초의 처분사유 외에 산학협력법 시행령 제7조 제2항, 제5항, 제8조 제6항을 위반하였다는 점을 처분사유로 추가하였다.

우선 산학협력법 시행령 제7조 제2항, 제5항의 경우 계약에 의해 설치·운영되는 '직업교육훈련과정'에 관해 적용되는 규정일 뿐, 이 사건과 같이 계약에 의해 설치·운영되는 '학과 및 학부'에 적용되는 규정은 아니므로, 이 부분 처분사유는 인정될 수 없다.

또한 산학협력법 시행령 제8조 제6항은 계약학과 운영에 필요한 경비의 분담비율에 관한 규정인바, 이는 피고가 처분 당시 처분사유로 삼았던 것, 즉 계약학과 설치·운영에 관한 계약성립 여부 및 계약학과 설립과 관련한 계약의 주체에 해당하는지 여부와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않아 처분사유로 주장할 수 없으므로, 이 부분 피고의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 2016학년도 AL과 모집요강을 공고하고 그에 따라 원고들을 신입생으로 선발한 행위는 원고들에게 AL과 학위과정을 이수할 수 있도록 필요한 교육을 하겠다는 공적 견해표명으로 볼 수 있는 점, ② 원고들로서는 그와 같은 공적 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 별다른 귀책사유가 없는 점, ③ 원고들은 피고의 모집공고를 신뢰하여 입학지원을 하였고, 신입생으로 선발된 후에는 경상대학교에 입학금 및 등록금을 전액 납부하였으며, 현재 2016학년도 1학기 교육과정까지 이수한 점, ④ 그럼에도 피고는 위 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 원고들의 학습권을 침해한 점, ⑤ 경상대학교는 이미 AL과 개설 및 운영에 필요한 물적·인적 기반을 갖춘 것으로 보이므로 이 사건 처분을 취소하더라도 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로 위법하다.

앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 처분사유로 들고 있는 것들은 대부분 산학협력법 등 법령을 위반한 것이 아니라 내부적인 행정규칙을 위반한 것에 불과한 점, ② 더욱이 그러한 위반행위가 발생한 데에 한국공인중개사협회 경남지부나 거기에 소속된 원고들에게는 별다른 귀책사유가 없는 점, ③ 피고는 이미 계약학과 개설을 위해 학칙을 개정하고 강의인력을 확보하는 등 필요한 물적·인적 기반을 갖추고 있으므로 계약학과의 개설이 유지되더라도 별다른 피해가 발생하지 않을 것으로 보이는 점, ④ 반면 원고들은 피고의 위와 같은 일련의 조치를 신뢰하여 AL과에 입학하고 이미 한 학기의 교육과정까지 이수하였는바, 이제 와서 이 사건 처분을 할 경우 원고들이 들인 시간과 노력이 모두 무용하게 되어 원고들에게 지나치게 가혹한 점, ⑤ 계약학과가 운영기간 만료 이전에 폐지되는 경우 학생의 보호에 관한 사항은 학칙 및 운영 계약서상에 기재하도록 하고 있고, 이에 따라 그 계약학과를 운영하는 학과 또는 학부에서 잔여기간의 교육을 받도록 할 수 있음에도(산학협력법 시행령 제8조 제2항 제9호, 계약학과 운영요령 제7조 제1항 제9호, 제11조) 피고는 이와 관련한 조치를 취하지 않은 채 곧바로 계약학과를 폐지하고 원고들의 입학을 무효로 한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 달성하고자 하는 공익에 비해 원고들이 입는 불이익이 지나치게 커서 비례의 원칙에 위배되어 위법하다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 있다.

따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않고, 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙에 반하는 것으로 위법하다.

그렇다면 원고들의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 예비적 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김경수(재판장) 조형우 신정민