창원지방법원 2021. 8. 11. 선고 2019구단12501 판결

[인정근거] 갑 제1, 2, 3, 5호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

피고는 장기요양기관의 시설장인 원고가 연차 유급휴가 일수를 월 기준 근무일수로 인정하지 아니하고 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부 고시 제2017-83호, 2017. 5. 24., 이하 ‘이 사건 고시’라 한다.)에 따라 원고의 연차 유급휴가를 월 기준 근무시간으로 인정하지 아니하고 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 고시 및 이에 따른 공단의 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 세부사항(개정 2018. 12. 26. 공고 국민건강보험공단 요양급여실 제2018-8호, 이하 ‘이 사건 세부사항’이라 한다.) 규정에 의하면 근로기준법에 의한 연차유급휴가 등 여러 사유를 근무일수로 인정할 수 있도록 하고 있으므로, 시설장인 원고 본인에게도 연차 유급휴가를 보장함이 적절한 이상 이 사건 세부사항에서 정한 월 기준 근무시간을 충족하였다 할 것임에도, 이와 다른 전제에서 행한 이 사건 처분은 위법하다.

이 사건 세부사항은 이 사건 고시의 위임에 따른 것이나 공단 이사장이 일방적으로 정한 내부규정에 불과하므로 대외적 구속력을 가지는 법규명령의 근거 없이 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

이 사건 처분이 그대로 진행될 경우 원고에게 입게 될 재산상 손해가 상당할 뿐만 아니라, 업무정지로 인해 요양서비스를 제공할 수 없게 되어 시설 수급자 모두에게 피해가 발생하게 되는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되어 재량권의 범위를 일탈․남용한 것으로서 위법하다.

별지 관계법령 기재와 같다.

노인장기요양보험법 제38조는 장기요양기관에 지급되는 장기요양급여비용의 가산 또는 감액 조정에 대하여 규정하면서 장기요양급여비용의 가감지급의 기준 등에 관한 사항을 보건복지부령으로 정하도록 규정하고 있고, 위 규정의 위임을 받은 노인장기요양보험법 시행규칙 제31조의2는 가산 또는 감액하여 지급하는 금액을 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기준에 따라 산정한 금액으로 하도록 규정하고 있다.

위 규정의 위임을 받아 제정된 이 사건 고시 제54조 제1항에서 고시 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 고시 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고, 고시 제57조의 방문요양 사회복지사 등 배치 가산을 받고자 하는 방문요양기관은 시설장 1명을 두어야 한다고 규정하고 있다. 한편, 노인장기요양보호법 시행규칙 제23조, 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 규정에 따라 재가노인복지시설의 “시설장은 상근(1일 8시간, 월 20일 이상 근무하는 것을 말한다.)하는 자로 두어야 한다.”라고 규정하고 있다.

이 사건 고시 제51조 제1항에 따르면 “‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.”라고 규정되어 있고, 위 고시 제49조 제1항에 따르면 “급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수×8시간]으로 한다고 규정되어 있다. 그리고 고시 제51조 제4항에 따르면 “근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다.” 라고 규정하고 있으며, 위 고시의 위임에 따라 제정된 이 사건 세부사항 제12조제1항에 따르면 “고시 제51조 제4항에 따라 직원 1인의 월 기준 근무시간에 다음 각 호의 사항을 포함한다.” 라고 규정하고 있는데, 위 제12조 제1항 제1호 가목에서는 “근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항에 의한 연차 유급휴가”를 명시하고 있다.

이 사건 고시 제51조 제4항, 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 가목은 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가기간을 직원의 월 기준 근무시간에 포함하도록 규정하고 있으므로, 시설장인 원고의 연차 유급휴가 기간이 월 기준 근무시간에 포함되는지 여부도 그것이 근로기준법상의 연차 유급휴가에 해당되는지에 따라 판단되어야 한다.

그런데 근로기준법 제60조는 연차 유급휴가를 받을 수 있는 주체로 근로자만을 규정하고 있고, 원고는 이 사건 센터의 대표자이므로, 비록 그 자신이 2013. 7. 1.자로 이 사건 센터(센터장 원고)와 사이에 근로계약서를 작성하고 시설장으로서 근무하고 있다 하더라도, 근로기준법상 동일인이 하나의 사업장에서 사용자 및 근로자의 지위를 동시에 가질 수는 없으므로, 원고는 사용자로 봄이 상당하고, 근로기준법상의 연차 유급휴가 적용 대상자로 볼 수 없다.

따라서 위와 같이 원고는 이 사건 센터의 대표자로 비록 시설장을 겸하고 있다 하더라도 근로기준법상 연차 유급휴가를 사용할 수 없는 지위에 있었는데, 을 제4호증의 기재에다가 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 공단은 장기요양기관의 대표자로서 시설장을 겸하는 경우 연차 유급휴가를 사용할 수 있는지 여부에 대하여 한국재가장기요양기관정보협회의 질의가 있자 보건복지부에 검토의견을 구하였고, 이에 보건복지부는 2018. 9. 11. 위와 같은 경우 연차 유급휴가 대상이 아니라고 회신한 사실을 인정할 수 있는바, 원고로서는 이러한 사정을 알 수 있었음에도 연차 유급휴가 명목으로 휴가를 사용한 후 이를 시설장의 근무시간에 포함하여 그에 따른 가산금을 청구하여 수령한 것은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 수령한 것에 해당하는 것으로 볼 수밖에 없으므로, 이에 반하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

노인장기요양보험법 제31조 제2항은 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 위 규정의 위임을 받은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호 및 노인복지법 제39조 제3항, 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9]에 의하여 구체적인 시설기준 및 직원 배치기준을 정하고 있다.

한편, 앞서 본 바와 같이 노인장기요양보호법 제38조, 노인장기요양보험법 시행규칙 제31조의2에 의하여 보건복지부장관은 이 사건 고시로써 법령에 따른 직원 배치기준상 근무인력을 제대로 배치하지 아니하거나 추가로 배치할 경우 장기요양급여비용의 가산 및 감산 내역을 정하면서 그 세부사항을 이 사건 공단 이사장이 정하도록 하였고, 이에 따라 이 사건 공단에서 마련한 이 사건 세부사항 공고는 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이상인 경우에 한하여 직원 1인으로 계산하도록 하는 등의 세부사항을 정하고 있다.

결국, 이 사건 세부사항 공고는 노인장기요양보험법 및 그 시행규칙, 그리고 이 사건 고시의 위임을 받은 것이고, 장기요양급여비용의 세부적인 지급기준은 사회·경제적 여건에 따라 적절히 정할 필요가 있다고 보일 뿐만 아니라 상근의 기준인 월 근무시간이 160시간(월요일부터 금요일까지 1일 8시간 동안, 월 20일 이상 근무할 경우 대략 월 160시간 정도가 된다) 이상인 경우에 한하여 직원 1인이 배치된 것으로 본다는 규정은 수범자로서 어느 정도 예측할 수 있는 것이어서 위임입법의 한계를 일탈하였다고 할 수 없다.

따라서 이 사건 세부사항 공고가 피고가 법령의 위임 없이 임의로 마련한 내부규정에 불과하다고 할 수 없으므로, 이를 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (3) 재량권의 일탈·남용 여부

재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 그 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두63986 판결 등 참조). 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 하며, 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

이 사건으로 돌아와 살피건대, 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 장기요양급여를 제공하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상시키고자 하는 노인장기요양보험법의 목적과 한정된 재원으로 더 많은 수급자에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공할 필요성 등에 비추어 장기요양급여비용의 부당청구 행위에 대하여 엄격한 제재를 가할 공익상 필요성이 매우 큰 점, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 시설에 입소한 수급자들이 다른 시설로 전원하여야 하는 등의 불이익을 입게 되지만, 장기요양급여비용의 부당청구 행위에 대한 실효성 있는 제재를 통하여 달성하고자 하는 위와 같은 공익이 그와 같은 수급자 등의 불이익보다 가벼운 것이라고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 원고가 주장하는 사정들을 감안하더라도 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 강세빈