헌법재판소 2014. 5. 29. 2010헌마606 결정

2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정된 노조법은 노조전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것을 금지하는 한편, 일부 노동조합 업무에 대하여 일정한 한도 내에서 유급처리가 가능하도록 근로시간 면제를 인정하는 이른바 ‘근로시간 면제 제도’를 도입하였다. 이에 따라 고용노동부 산하의 근심위는 2010. 5. 1. 근로시간 면제 한도의 구체적 내용을 심의ᆞ의결하였고, 고용노동부장관(정부조직법이 2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되면서 ‘노동부장관’에서 ‘고용노동부장관’으로 변경되었다)은 2010. 5. 14. 이를 고시하였다. 이에 청구인들은 노조법 관련 조항들 및 근로시간 면제 한도에 관한 같은 법 시행령 조항, 근심위의 심의ᆞ의결 및 고용노동부장관의 근로시간 면제 한도 고시가 청구인들의 근로3권을 침해한다는 이유로 2010. 9. 28. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

노조전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것을 금지하는 노조법(2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정된 것) 제24조 제2항, 근로시간 면제 한도 내에서 근로자가 임금의 손실 없이 노동조합의 업무를 할 수 있도록 보장하는 ‘근로시간 면제 제도’에 관한 노조법 제24조 제4항, 위 조항들을 위반하여 사용자에게 급여 지급을 요구하고 이를 관철할 목적의 쟁의행위를 금지하고, 그 위반 시 1천만 원 이하의 벌금을 부과하도록 정한 노조법 제24조 제5항 및 제92조 제1호(이하 노조법 제92조 제1호를 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 이를 제외한 위 노조법 조항들을 ‘이 사건 노조법 조항들’이라 하며, 이를 모두 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다), (2) 근심위가 근로시간 면제 한도를 정할 때 시간과 사용인원으로 정할 수 있다고 정한 ‘노동조합 및 노동관계조정법 시행령’(2010. 2. 12. 대통령령 제22030호로 개정된 것) 제11조의2(이하 ‘이 사건 노조법 시행령 조항’이라 한다), (3) 근심위의 2010. 5. 1.자 근로시간 면제 한도 심의ᆞ의결(이하 ‘이 사건 근심위 의결’이라 한다), (4) 고용노동부장관의 2010. 5. 14.자 근로시간 면제 한도 고시(노동부 고시 제2010-39호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다. [심판대상조항] 노동조합 및 노동관계조정법(2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정된 것) 제24조(노동조합의 전임자) 2 제1항의 규정에 의하여 노동조합의 업무에만 종사하는 자(이하 “전임자”라 한다)는 그 전임기간동안 사용자로부터 어떠한 급여도 지급받아서는 아니 된다. 4 제2항에도 불구하고 단체협약으로 정하거나 사용자가 동의하는 경우에는 사업 또는 사업장별로 조합원 수 등을 고려하여 제24조의2에 따라 결정된 근로시간 면제 한도(이하 “근로시간 면제 한도”라 한다)를 초과하지 아니하는 범위에서 근로자는 임금의 손실 없이 사용자와의 협의ᆞ교섭, 고충처리, 산업안전 활동 등 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 업무와 건전한 노사관계 발전을 위한 노동조합의 유지ᆞ관리업무를 할 수 있다. 5 노동조합은 제2항과 제4항을 위반하는 급여 지급을 요구하고 이를 관철할 목적으로 쟁의행위를 하여서는 아니 된다. 제92조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

이 사건 법률조항들

근로3권의 침해 이 사건 법률조항들의 입법목적은 노조전임자가 사용자로부터 급여를 지급받지 못하도록 함으로써 노동조합의 자주성을 확보하고 잘못된 노사관행을 바로잡아 노사관계를 선진화하겠다는 것인데, 노조전임자에 대한 급여는 노동조합의 사용자에 대한 적극적 요구 내지 투쟁의 산물이라는 점에서 그 입법목적 자체가 부당하다. 기업별 노동조합의 형태가 주를 이루는 우리나라에서 노조전임자는 사용자의 노무관리업무 중 일부를 대행할 뿐만 아니라 조합원을 대표하여 노동조합의 업무를 전적으로 책임지고 있기 때문에, 급여 지급을 통한 노조전임자 신분의 안정은 노동조합의 안정적 운영과 직결되고 이는 결국 개별 근로자의 단결권을 실질화하는 데 중요한 의미가 있다. 그런데 이 사건 법률조항들은 원칙적으로 노조전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것을 금지하고 있어 결국 이들의 신분상 불안으로 인한 노동조합 활동의 위축을 초래하므로 근로자 및 노동조합의 단결권을 침해한다. 또한 노조전임자에 대한 급여 지급이나 노동조합 활동에 대한 근로시간 면제 등은 노사자치의 원칙에 따라 자유롭게 결정될 부분이고, 집단적 근로조건에 관한 사항에 해당하므로 당연히 단체교섭의 대상에 해당한다. 그런데 이 사건 법률조항들은 노조법 제24조 제2항 및 제4항을 위반하여 급여 지급을 요구하고 이를 관철할 목적의 쟁의행위를 금지하고, 그 위반 시 형사처벌하도록 규정하고 있으므로 노사자치의 본질적 내용을 침해함과 동시에, 헌법 제37조 제2항에 위반하여 청구인들의 단체교섭권 및 단체행동권을 침해한다.

헌법 제6조 제1항의 국제법 존중 원칙 위배 이 사건 법률조항들은 국제노동기구(ILO) 제135조 협약의 ‘근로자대표가 그 직무를 신속ᆞ능률적으로 수행할 수 있도록 기업으로부터 적절한 편의가 제공되어야 한다’는 내용에 반하는 것으로 국제법 존중 원칙을 정한 헌법 제6조 제1항에도 위배된다.

기타 주장 한편, 근로시간 면제 제도의 핵심내용이라고 할 수 있는 근로시간 면제 한도를 법률에서 직접 정하지 않고 고용노동부 산하의 근심위에서 결정하도록 위임하고 있으므로 헌법상 법치주의원칙 및 포괄위임입법금지원칙에 위배된다. 그 밖에 사용자의 노무관리업무를 대행하는 대가로 적정한 급여를 받을 노조전임자의 근로의 권리 및 노동조합의 업무에 종사할 자유인 노조전임자의 직업선택의 자유도 침해한다. 나아가 사용자가 근로시간 면제 한도보다 하회하는 수준에서 근로시간 면제를 인정하는 것에 대하여는 아무런 규제를 하지 않으면서, 노동조합이 근로시간 면제 한도를 초과하여 급여 지급을 요구하거나 쟁의행위를 하는 것은 금지하고 이를 형벌로 강제하고 있으므로 헌법상 평등권을 침해한다.

이 사건 노조법 시행령 조항 이 사건 노조법 시행령 조항은 법률로부터 아무런 위임을 받음이 없이 근로시간 면제의 ‘시간’적 한도 외에 ‘사용가능인원’도 정할 수 있다고 규정함으로써 위임입법의 한계를 일탈하였으므로 법률유보 원칙에 반한다.

이 사건 근심위 의결 및 이 사건 고시 근로시간 면제 한도에 관한 위임입법 자체가 포괄위임입법금지원칙에 위배되므로 이 사건 근심위 의결 및 이 사건 고시도 헌법에 반하는 것이고, 나아가 이 사건 근심위 의결은 노조법 부칙에서 정한 심의ᆞ의결 만료기간인 2010. 4. 30.을 경과하였으므로 국회의 의견을 들어 공익위원만으로 심의ᆞ의결하여야 함에도 이를 위반하였으므로 적법절차원칙에 위배되고, 그에 따른 이 사건 고시 역시 헌법에 위반된다.

이 사건 근심위 의결에 대한 심판청구 노조법 제24조 제4항 및 제24조의2에 의하면 근심위는 근로시간 면제 한도를 심의ᆞ의결할 권한을 갖고 있다. 그러나 근심위는 이를 외부에 표시할 권한이 없는 의결기관에 불과하고, 근로시간 면제 한도에 관하여 근심위에서 심의ᆞ의결한 결과가 대외적 효력을 가지고 청구인들을 비롯한 노동조합 및 근로자에게 적용되는 것은 이 사건 고시 때문이다. 따라서 이 사건 근심위 의결은 근로시간 면제 한도를 정하기 위한 행정기관 내부의 절차에 불과하고, 그 자체로는 청구인들의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않으므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사라고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 근심위 의결에 대한 심판청구는 부적법하다.

이 사건 처벌조항 및 이 사건 노조법 시행령 조항에 대한 심판청구

벌칙 조항의 전제가 되는 구성요건조항이 별도로 규정되어 있는 경우에 벌칙 조항에 대하여는 청구인들이 그 법정형이 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체가 위헌임을 주장하지 않는 한 직접성을 인정할 수 없다(헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1359 참조). 청구인들은 이 사건 처벌조항에서 정한 법정형이 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라, 금지조항인 노조법 제24조 제5항이 위헌이어서 그 제재조항인 이 사건 처벌조항도 당연히 위헌이라는 취지로 주장하고 있으므로, 이러한 경우 구성요건조항과 별도로 규정된 벌칙조항에 대해서는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.

법령 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 구체적인 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈 등 직접 기본권을 침해받아야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조). 그런데 이 사건 노조법 시행령 조항은 근심위에서 근로시간 면제 한도를 정할 때 “사업 또는 사업장의 전체 조합원 수와 해당 업무의 범위 등을 고려하여 시간과 이를 사용할 수 있는 인원으로 정할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이는 근심위가 근로시간 면제 한도를 심의ᆞ의결함에 있어 고려할 사항 및 그 구체적 한도를 정함에 있어 시간 외에 그 사용인원도 정할 수 있다는 내용을 정하고 있을 뿐이어서, 이 사건 노조법 시행령 조항만으로 청구인들이 어떠한 의무를 부담하게 된다거나 기본권을 직접 제한당할 여지가 있다고 보기 어렵다.

따라서 이 사건 처벌조항 및 이 사건 노조법 시행령 조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없으므로 부적법하다.

이 사건 고시에 대한 심판청구

청구인 이○배를 제외한 나머지 청구인들의 심판청구 부분 법원의 재판을 거쳐 확정된 행정처분의 경우에는 당해 행정처분을 심판의 대상으로 삼았던 법원의 재판이 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용하여 국민의 기본권을 침해함으로써 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되는 경우에 한하여, 헌법소원심판의 대상이 될 수 있다(헌재 1998. 7. 16. 95헌마77 참조). 살피건대, 청구인 이○배를 제외한 나머지 청구인들은 이 사건 헌법소원심판을 청구하기 전에 법원에 이 사건 고시의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하였다가 2010. 8. 13. 청구기각 판결을 받고(서울행정법원 2010구합23781), 이후 항소, 상고하였으나 모두 기각되어 위 판결이 확정된 바 있다(대법원 2014. 3. 27. 선고 2011두8420 판결 참조). 그런데 위 법원의 판결은 위와 같이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되는 재판에 해당하지 아니하므로, 그 재판의 심판대상이었던 이 사건 고시는 헌법소원심판의 대상이 될 수 없다. 따라서 위 청구인들의 이 사건 고시에 대한 심판청구는 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 것에 대한 심판청구로 부적법하다.

청구인 이○배의 심판청구 부분 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 다른 법률에 구체절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 헌법소원 심판을 청구할 수 없다(헌법재판소법 제68조 제1항 단서). 살피건대, 이 사건 고시는 별도의 집행행위를 요하지 아니하고 곧바로 근로시간 면제 한도 등에 관하여 근로자 및 노동조합에 구체적이고 직접적으로 적용되는 것으로 그 처분성이 인정되고, 청구인 이○배는 이 사건 고시에 대하여 법원에 무효확인 등의 소송을 제기하여 구제절차를 밟을 수 있음에도 이를 거치지 않고 이 사건 심판청구를 하였으므로, 청구인 이○배의 이 사건 고시에 대한 심판청구는 헌법소원의 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다.

그렇다면 이 사건 고시에 대한 심판청구는 모두 부적법하다.

소결 그러므로 이 사건 처벌조항, 이 사건 노조법 시행령 조항, 이 사건 근심위 의결 및 이 사건 고시에 대한 심판청구는 모두 부적법하다.

노조전임자 급여 금지 및 근로시간 면제 제도 개관

제도의 도입 경위 및 입법취지 노조전임자란 사용자에게 근로계약상의 근로를 제공하지 아니하고 노동조합의 업무만 담당하는 근로자를 말한다. 기업별 노동조합이 주를 이루어온 우리나라의 노동환경에서, 사용자의 입장에서는 근로자 중에서 사용자의 노무관리업무 중 일부를 대행할 사람이 필요하고, 근로자의 입장에서는 사용자와 대립적인 입장에서 조합원을 대표하여 노동조합의 업무만을 책임지고 담당할 사람이 필요하기 때문에, 기업 내에 노조전임자를 두고 이들의 급여를 사용자가 부담하는 노조전임자 제도가 안정된 노사관계의 형성 및 유지를 위한 노사 관행의 일부로 존재해 왔다. 그러나 노조전임자의 수가 증가하고 이들에 대한 급여 지급 요구가 노사분규로 이어지는 등 노사갈등의 원인이 되기도 하고, 복수노조의 허용 필요성, 산업별ᆞ직종별 노동조합 형태의 증가 등 기존의 노동환경이 변화함에 따라, 노조전임자의 급여를 사용자가 부담하는 관행에 일부 불합리한 측면이 발생하였다. 이러한 관행을 시정하고자 1997. 3. 13. 노조법 제정(법률 제5310호) 시 2001. 12. 31.까지 그 적용을 유예하는 것을 전제로 하여, 단체협약으로 정하거나 사용자의 동의가 있는 경우 노조전임자를 둘 수 있지만 노조전임자가 사용자로부터 어떠한 급여도 지급받을 수 없도록 하는 내용의 입법이 마련되었다. 그러나 이후 제도의 시행을 앞두고 기업별 노동조합의 영세성으로 인하여 노조전임자에 대한 급여를 갑자기 중단할 경우 전반적인 노동조합의 활동 자체가 위축될 수 있다는 우려가 지적되어, 노조전임자 제도는 사업장 단위에서의 복수노조 인정문제와 함께 몇 차례 더 유예되어 오다가, 처음 도입된 때로부터 약 13년이 지난 2010. 1. 1. 노조법 개정(법률 제9930호) 시 노조전임자의 급여 금지에 대한 절충안으로 유럽식 제도인 ‘근로시간 면제 제도’(타임오프제, time-off제)를 도입하였다. 즉, 2010. 7. 1.부터 노조전임자에 대한 사용자의 급여 지급을 원칙적으로 금지하는 한편, 일정한 한도 내에서 임금의 손실 없이 근로자의 노동조합 활동을 보장해주는 근로시간 면제 제도가 함께 시행되었다. 노동조합의 업무만 담당하는 노조전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것은 노동조합의 자주성이라는 측면에서 불합리한 노사관행으로 그 시정의 필요성이 있었으나, 한편 사용자의 노무관리업무를 담당함으로써 안정된 노사관계 형성에 기여한다는 노조전임자 제도의 순기능적 측면을 고려하여, 노동조합 활동을 일정 수준 계속 보호ᆞ지원해야 할 필요성에서 위와 같은 ‘노조전임자 급여의 원칙적 금지, 예외적 근로시간 면제 한도 허용’이라는 구조를 수용한 것이다.

제도의 내용 및 특징

노조전임자 제도 노조법은 노조전임자의 인정 근거로 ‘단체협약’ 또는 ‘사용자의 동의’를 요함으로써 노조전임자를 사용자의 노조에 대한 편의제공의 하나로 보는 입장을 취하고 있다. 그러나 이와 같이 노조전임자를 두는 것 자체는 인정하더라도, 노조전임자는 사용자에게 근로계약상의 근로의무를 제공하지 않기 때문에 원칙적으로 사용자로부터 급여를 지급받을 수 없고, 사용자가 노조전임자에게 급여를 지원하는 행위는 부당노동행위에 해당한다(제24조 제2항 및 제81조 제4호 본문 후단). 노동조합은 이를 위반하여 노조전임자에 대한 급여 지급을 요구하고 이를 관철할 목적으로 쟁의행위를 할 수 없으며, 그 위반 시 형사처벌의 대상이 된다(제24조 제5항 및 제92조 제1호).

근로시간 면제 제도 노조법은 노조전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것을 원칙적으로 금지하면서, 다만 단체협약으로 정하거나 사용자의 동의가 있는 경우에는 사업 또는 사업장별로 조합원 수 등을 고려하여 근로시간 면제 한도를 초과하지 아니하는 범위에서 근로자는 임금의 손실 없이 사용자와의 협의ᆞ교섭, 고충처리, 산업안전 활동 등의 업무와 건전한 노사관계 발전을 위한 노동조합의 유지ᆞ관리업무를 할 수 있도록 하고 있다(제24조 제4항). 이는 기존의 노조전임자와는 별도로 또는 기존의 노조전임자의 노동조합 활동에 대하여 일부 유급 처리가 가능하도록 하는 근로시간 면제 제도를 정한 것으로, 그동안 노조전임자의 급여를 사용자가 전적으로 부담하는 관행을 시정함과 동시에 기업별 노사관계의 전통이 강한 우리나라에서 개별 사업장을 위한 노동조합 활동은 일정 한도 내에서 계속 보장하기 위한 것이다. 한편, 노조법은 구체적인 근로시간 면제 한도를 근심위가 심의ᆞ의결한 바에 따라 고용노동부장관이 최종 고시하도록 하고 있고, 유급 처리가 가능한 근로시간 면제의 허용 한도를 총량으로 사전에 제한하는 방식을 채택하여, 그 한도 내에서 노사가 자유로이 근로시간 면제의 범위를 정할 수 있지만, 노동조합이 근로시간 면제 한도를 초과하는 요구를 하고 이를 관철할 목적으로 쟁의행위를 하는 것은 금지되고, 그 위반 시 형사처벌의 대상이 된다(제24조 제4항, 제5항 및 제92조 제1호).

죄형법정주의원칙 위반 여부

쟁점 노조법은 제24조 제4항에서 근로시간 면제 한도 내에서 근로자가 임금의 손실 없이 노동조합의 활동을 할 수 있도록 보장하고 있으나, 제24조 제5항에서는 근로시간 면제 한도를 초과하는 요구를 하고 이를 관철하기 위한 쟁의행위를 금지하므로 청구인들의 단체교섭권 및 단체행동권을 제한하고, 또한 이를 위반하는 행위는 ‘1천만 원 이하의 벌금’의 형사처벌 대상이 된다(제92조 제1호). 따라서 ‘근로시간 면제 한도’는 처벌조항의 구성요건에 해당하는데, 노조법 제24조 제4항은 근로시간 면제 한도를 ‘사업 또는 사업장별로 조합원 수 등을 고려하여 제24조의2에 따라 결정’하도록 하고, 노조법 제24조의2는 근로시간 면제 한도를 고용노동부 산하에 있는 근심위에서 심의ᆞ의결하고 이를 고용노동부장관이 고시하도록 정하고 있다. 그러므로 노조법 제24조 제4항의 ‘근로시간 면제 한도’의 의미가 명확한지, 그리고 근로시간 면제 한도의 구체적 내용을 법에서 정하지 않고 고용노동부장관의 고시에 의하여 결정되도록 한 것이 죄형법정주의원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.

죄형법정주의원칙 헌법 제12조 제1항이 규정하고 있는 죄형법정주의원칙은 범죄와 형벌을 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로 규정하는 것을 그 핵심적 내용으로 하고, 나아가 형식적 의미의 법률로 규정하더라도 그 법률조항이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바368 참조). 여기서 법률이 행정부에 대한 수권을 내용으로 하는 것이라면 수권의 목적, 내용 및 범위를 명확하게 규정함으로써 행정청의 자의적인 법적용을 배제할 수 있는 객관적인 기준을 제시하고, 국민으로 하여금 행정청의 행위를 어느 정도 예견할 수 있도록 하여야 하고, 그 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ᆞ체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ᆞ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1998. 2. 27. 97헌마64; 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바47 참조).

판단

노조법 제24조 제4항은 ‘근로시간 면제 한도’를 ‘사업 및 사업장별로 조합원 수 등’을 고려하여 정하도록 하고 있는바, 이는 개별 노사관계에 적용될 구체적인 근로시간 면제 한도는 사업 및 사업장별 조합원 수 등에 따라 달리 정해져야 함을 고려한 것이다. 그런데 이와 같이 사용자와 개별 사업 내지 사업장의 노동조합을 규율하게 될 구체적인 근로시간 면제 한도는 단순히 조합원 수뿐만 아니라, 산업현장에서 노동조합 활동의 구체적 실태 및 노사관계의 현실과 관행을 고려하여 현행 노동관계법에 명시된 업무와 기타 노동조합의 활동을 수행하는 데 소요되는 시간과 사용인원 등의 한도를 파악하는 등 전문가들의 전문적 지식을 활용할 필요성이 큰 행정 분야이다. 따라서 이러한 규율사항을 법에서 직접 정하기보다는, 경제적ᆞ사회적 상황에 따라 변동하는 노사현실을 제대로 반영하고 노사의 이해관계를 조정하여 탄력적이고 전문적인 해결이 가능하도록 할 필요성이 인정된다. 또한 근로시간 면제 제도가 도입된 경위 등을 고려할 때 근로시간 면제 한도의 설정은 노사간의 이해관계가 첨예하게 대립되는 분야이므로 그 이해관계의 원만한 조정이 특히 요청되는 분야이기도 하다. 그런데 구체적인 근로시간 면제 한도를 심의ᆞ의결하는 근심위는 노동계, 경영계, 정부에서 추천하는 각 5인의 위원으로 구성된 기관으로서 각계의 입장을 대변하는 대의기관적 성격과 전문가 집단적 성격을 지니고 있다. 이와 같이 이해관계집단 및 전문가집단이 함께 참여하여 결정하는 경우, 노사 양측의 이해관계 및 전문가적 입장이 실질적으로 반영될 수 있으므로 입법과정에서 노정되는 국회의 전문성 부족을 메울 수 있다. 한편, 고용노동부장관은 구체적인 근로시간 면제 한도의 결정에 직접 관여하지 않고 근심위에서 심의ᆞ의결한 사항을 형식적으로 고시하므로, 자의적인 행정입법을 방지할 수 있다. 따라서 근로시간 면제 한도의 구체적 내용을 근심위의 심의ᆞ의결을 거쳐 고용노동부 고시로 정하도록 한 입법자의 판단에는 합리적 이유가 인정된다.

‘근로시간 면제 한도’에 관하여, 노조법 제24조 제4항은 ‘사업 및 사업장별로 조합원 수 등’을 고려하여 정하도록 하고 있다. 그런데 과연 이것만으로 고용노동부장관이 고시할 근로시간 면제 한도의 객관적 기준을 제시하고 있다고 볼 수 있는지, 나아가 고용노동부 고시로 정해질 근로시간 면제 한도가 어떠한 것일지를 예견할 수 있는지 여부를 보기로 한다. 노조법 제24조 제4항은 근로시간 면제의 대상이 되는 업무로서 ‘사용자와의 협의ᆞ교섭, 고충처리, 산업안전 활동 등 노조법 또는 다른 법률에서 정하는 업무와 건전한 노사관계 발전을 위한 노조의 유지ᆞ관리업무’ 등 기본적으로 노사공동의 이해관계에 속하는 노동조합의 활동을 개괄적으로 제시하고 있다. 근로시간 면제 대상이 될 수 있는 업무를 열거하는 방식이 아니라 이와 같이 포괄적으로 규정한 이유는, 근로시간 면제 한도의 결정이 노사관계의 구체적 실태와 관행 등을 고려하고 노사의 이해관계 조정이 필요한 분야임을 고려하여, 각 근로자 및 노동조합이 업무의 성격에 크게 구애받음이 없이 필요한 노동조합의 활동에 면제 시간을 적절히 사용할 수 있도록 그 자율성을 존중하기 위한 것으로 보인다. 따라서 이를 통해 근로시간 면제 한도의 구체적 내용에서 어떠한 종류의 노동조합 업무가 면제 대상이 될 것인지 여부는 달리 제한되지 않을 것임을 알 수 있고, 다만 각 사업 및 사업장별 조합원 수 등을 기준으로 나눈 구간마다 그 한도 시간이 각기 다르게 정해질 것이라는 점을 예상할 수 있다. 한편, 근로시간 면제 제도의 합리적 이용 및 관리를 위해서는 모든 근로자에게 면제 제도의 사용을 허용하는 것보다는 그 중에서 사업 및 사업장 내 노동조합의 업무를 주로 담당하는 자를 정하고 이들로 하여금 근로시간 면제를 받도록 하는 것이 사용자나 노동조합 모두에게 편리할 것이므로, 면제 ‘시간’ 외에 ‘적절한 사용인원’도 미리 정해 놓을 필요가 있다고 보인다. 그렇다면 결국 고용노동부장관 고시로 정해질 근로시간 면제 한도의 구체적 내용은 각 사업 및 사업장별 조합원수 등을 기준으로 하여 각종 노동조합의 업무를 처리함에 있어 통상적으로 필요한 ‘시간’ 및 각 사업장의 특성과 조합원수에 적정한 사용인원 정도가 될 것임을 충분히 예상할 수 있다.

그러므로 노조법 제24조 제4항 중 ‘근로시간 면제 한도’ 부분은 죄형법정주의원칙에 위반되지 않는다.

근로3권 침해 여부

쟁점 근로3권의 헌법적 의의는, 근로자단체라는 사용자에 반대되는 세력의 창출을 가능하게 함으로써 노사관계의 형성에 있어서 사회적 균형을 이루어 근로조건에 관한 협상에 있어 노사간의 실질적 자치를 보장하려는 데 있다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등; 헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9 참조). 근로3권은 다른 기본권과 달리 자기 목적적이지 않고 내재적으로 ‘근로조건의 유지ᆞ개선과 근로자의 경제적ᆞ사회적 지위의 향상’을 목적으로 하는 기본권으로, 이러한 집단적 자치영역에 대한 국가의 부당한 침해를 배제하는 것을 목적으로 한다(헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1359 참조). 노조전임자 및 근로시간 면제 제도는 특정 근로자의 개인적 근로조건에 관한 문제가 아니라 전체 조합원들의 이해와 관련된 집단적 노사관계에 관한 사항으로, 근로3권의 행사목적인 ‘근로조건의 유지ᆞ개선과 근로자의 경제적ᆞ사회적 지위의 향상’에 관한 사항에 해당하므로, 결국 노조전임자에 대한 급여 지급 요구나 근로시간 면제 한도를 초과하는 요구를 하고 이를 관철하기 위한 쟁의행위를 금지하는 이 사건 노조법 조항들은 헌법상 보장된 청구인들의 단체교섭권 및 단체행동권을 제한한다. 다만, 노사합의에 따라 노조전임자를 두는 것 자체에는 아무런 제한이 없고(노조법 제24조 제1항), 이 사건 노조법 조항들이 근로자가 노동조합을 결성하거나 노동조합에 가입할 권리 내지 가입하지 아니할 권리인 단결권을 직접적으로 제한하고 있지는 아니하므로, 단결권의 침해 여부는 별도로 판단하지 아니한다. 따라서 이 사건 노조법 조항들이 노조전임자에 대한 급여 지급 및 근로시간 면제 제도에 관하여 노사가 자율적으로 결정하여 집단적 자치를 실현할 수 있는 자유를 과도하게 제한함으로써 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 단체교섭권 및 단체행동권을 침해하는지 여부를 살펴보기로 한다.

과잉금지원칙 위반 여부

목적의 정당성 및 수단의 적절성 이 사건 노조법 조항들은 사용자에 대한 근로제공 없이 노동조합의 업무만 담당하는 근로자에 대한 비용을 원칙적으로 노동조합 스스로 부담하도록 함으로써 노동조합의 자주성 및 독립성 확보에 기여하는 한편, 사업장 내에서의 노동조합 활동을 일정 수준 계속 보호ᆞ지원함으로써 합리적이고 안정적인 노사관계를 구축하고 나아가 경영의 효율성을 제고하고자 함에 목적이 있고, 이러한 입법적 조치를 통해 관련 노사 분쟁을 미리 예방ᆞ해결하여 산업평화의 유지에도 이바지할 수 있으므로 그 입법목적이 정당하다. 그리고 이러한 입법목적의 달성을 위하여 관련 문제의 해결을 전적으로 노사자치에 맡기지 않고, 노조전임자가 사용자로부터 급여를 수령하는 것을 원칙적으로 전면 금지하는 한편, 근로시간 면제 제도를 통해 근로자가 임금의 손실 없이 노동조합 활동을 할 수 있도록 보장하되, 이를 위반하는 요구를 하고 그 요구를 관철할 목적의 쟁의행위를 금지하는 것은 적절한 수단이다.

침해의 최소성 이 사건 노조법 조항들은 노조전임자가 사용자로부터 어떠한 급여도 지급받지 못하도록 하고, 근로시간 면제 제도를 정함에 있어 그 한도를 최소한으로 정하고 이를 초과하는 부분에 대하여 노사자율에 맡기는 방식이 아니라, 그 한도를 최대한으로 정해놓고 이를 초과하는 요구를 하고 그 요구를 관철하기 위한 쟁의행위를 금지하는 방식을 택하고 있다. 따라서 이러한 입법적 조치가 앞서 본 입법목적을 달성하기 위한 기본권 제한의 방법으로서 필요 최소한의 수단인지 살펴볼 필요가 있다.

과거 기업별 노동조합이 주를 이루던 노동환경에서 90년대 이후 초기업적 노동조합 형태인 산업별ᆞ직종별 노동조합이 증가하고 하나의 사업장 내에 복수노조의 허용이 요청되는 등 노동환경이 변화함에 따라, 기왕에 사용자의 편의제공 차원에서 이루어진 노조전임자에 대한 급여 지급 관행은 시정될 필요가 있었고, 이에 1997. 3. 13. 노조법 제정(법률 제5310호)으로 노조전임자에 대한 사용자의

과거 기업별 노동조합이 주를 이루던 노동환경에서 90년대 이후 초기업적 노동조합 형태인 산업별ᆞ직종별 노동조합이 증가하고 하나의 사업장 내에 복수노조의 허용이 요청되는 등 노동환경이 변화함에 따라, 기왕에 사용자의 편의제공 차원에서 이루어진 노조전임자에 대한 급여 지급 관행은 시정될 필요가 있었고, 이에 1997. 3. 13. 노조법 제정(법률 제5310호)으로 노조전임자에 대한 사용자의 급여 지급을 금지하는 제도가 마련되었으나, 그 시행을 앞두고 잘못된 노사관행을 입법을 통해 시정해야 한다는 사용자 측의 의견과 기존의 관행을 유지하려는 노동계 측의 의견 대립이 좁혀지지 않아, 결국 노조전임자의 급여를 사용자가 부담하는 관행을 법적으로 제한하려는 시도가 최초 도입 이후 무려 13년 동안이나 유예된 바 있음은 앞서 본 바와 같다. 이에 2010. 1. 1. 노조법 개정(법률 제9930호)으로 노조전임자에 대한 급여 지급을 전면 금지하는 데 따른 노동조합 활동의 위축을 방지하고, 사용자의 노무관리업무를 일부 담당하는 노조전임자 제도의 순기능을 살리고자 그 완충 장치로서 근로시간 면제 제도를 도입하게 되었다. 따라서 기존의 노조전임자는 새로 도입된 근로시간 면제 제도를 통하여 풀타임(full time) 근로시간 면제자 또는 파트타임(part time) 근로시간 면제자로서 신분을 전환하여 과거 담당하던 노동조합 활동을 일정 수준 계속 보장받을 수 있으므로, 이러한 근로시간 면제 제도의 활용을 통해 노조전임자에 대한 전면적 급여 금지로 인한 피해는 최소화할 수 있다.

한편, 노조법 제24조 제4항 및 제5항은 미리 정해놓은 근로시간 면제의 한도를 초과하지 아니하는 범위에서만 근로시간 면제를 인정하고, 이를 초과하는 요구를 하고 그 요구를 관철할 목적의 쟁의행위를 금지하고 있는바, 근로시간 면제를 어느 범위에서 인정할 것인가는 노사가 자유로이 협의하여 정하도록 법에서는 그 최소한을 보장하고 이를 초과하는 범위에 대해서는 노사자치에 맡기는 것이 일응 바람직한 방안일 수 있다. 그러나 산업별 노동조합 형태가 주를 이루고 노동조합의 재정 자립도가 높아 초기업형 노동조합의 간부 등의 급여는 노동조합의 재정으로 부담하고, 기업 내 근로자대표의 경우 노사협의에 따라 사용자의 노무관리와 밀접한 업무에 한해 근로시간 면제를 인정하는 관행이 합리적으로 자리잡은 유럽 국가들과 달리, 우리나라의 경우 기업별 노동조합이 주를 이루어와 노동조합의 재정 자립도가 아직 높지 않고 노조전임자의 급여를 사용자가 부담해온 오랜 관행을 시정하기 위한 절충안으로 근로시간 면제 제도를 도입하게 된 역사적 배경을 고려하면, 근로시간 면제의 한도를 사전에 정해놓지 않고 노사 자율에만 맡기는 것은 결국 관련 문제를 둘러싼 노사간 갈등 및 이해관계의 대립을 다시 유발하여 이 사건 노조법 조항들의 입법취지를 무색케 하는 결과를 초래할 우려가 있다. 또한 근로시간 면제 한도를 최소한으로 정하고 근로자가 유급 처리되는 시간을 면제대상 업무에 적절히 사용하였는지에 대하여 사후에 법원 등으로 하여금 판단하도록 하는 방법이 용이하지도 않을 뿐만 아니라 이는 새로운 노사갈등의 원인이 될 수도 있으므로, 근로시간 면제의 최소한만을 규율하고 나머지는 노사자율에 맡기는 방식이 면제한도를 최대한으로 규정하는 방식에 비해 반드시 덜 침해적인 방법이라고 보기도 어렵다.

따라서 이 사건 노조법 조항들은 입법목적 달성을 위해 필요한 최소한의 조치라 할 것이므로 침해의 최소성 원칙에 반하지 않는다.

법익의 균형성 이 사건 노조법 조항들에 의하여 청구인들은 근로시간 면제 제도를 통한 혜택을 받으면서, 원칙적으로 사용자의 편의제공 차원에서 관행으로 지급되어 온 노조전임자에 대한 급여 및 근로시간 면제 한도를 초과하는 노동조합의 활동에 대한 유급 처리에 한해서만 단체교섭권 및 단체행동권의 행사가 제한되는 것에 불과한 반면, 노조전임자 급여 지급을 둘러싼 기존의 일부 불합리한 관행을 시정함과 동시에 근로시간 면제 한도 내에서 노동조합의 활동을 계속 보장함으로써 달성할 수 있는 노조의 자주성 확보, 안정적인 노사관계의 유지와 산업 평화라는 공익은 상당히 중대하므로, 법익의 균형성도 유지하고 있다.

소결 따라서 이 사건 노조법 조항들이 과잉금지원칙에 위반하여 노사자치의 원칙 또는청구인들의 단체교섭권 및 단체행동권을 침해한다고 볼 수 없다.

헌법 제6조 제1항의 국제법 존중주의 위배 여부

청구인들의 주장 청구인들은 이 사건 노조법 조항들이 “노조전임자 급여 지급 금지는 입법적 간섭의 대상이 되어서는 아니 된다.”는 취지의 국제노동기구 산하 결사의 자유위원회의 권고 및 우리나라가 2001. 12. 비준한 국제노동기구(ILO)의 협약 제135호 제2조 제1항 “적절한 경우에는 근로자 대표가 그 직무를 신속하고 능률적으로 수행할 수 있도록 기업으로부터 적절한 편의가 제공되어야 한다.”는 내용에 배치되어 헌법 제6조 제1항의 국제법 존중주의에 위배된다고 주장한다.

판단 우리 헌법은 헌법에 의하여 체결ᆞ공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규를 국내법과 마찬가지로 준수하고 성실히 이행함으로써 국제질서를 존중하여 항구적 세계평화와 인류공영에 이바지함을 기본이념의 하나로 하고 있으므로(헌법 전문 및 제6조 제1항 참조), 국제적 협력의 정신을 존중하여 될 수 있는 한 국제법규의 취지를 살릴 수 있도록 노력할 것이 요청됨은 당연하다. 먼저, 국제노동기구협약 제135호 ‘기업의근로자대표에게제공되는보호및편의에관한협약’은 1971년 국제노동기구에서 채택된 것으로 2002. 12. 27. 우리나라도 비준하여 발효되었으므로 국내법과 마찬가지로 이를 준수할 의무가 있다. 살피건대, 위 협약 제2조 제1항은 “근로자대표에 대하여 그 지위나 활동을 이유로 불리한 조치를 할 수 없고, 근로자대표가 직무를 신속ᆞ능률적으로 수행할 수 있도록 기업으로부터 적절할 편의가 제공되어야 한다.”고 규정하고 있다. 그런데 위 협약 제2조 제2항은 “이 경우 국내의 노사관계제도의 특성이나 당해 기업의 필요ᆞ규모 및 능력이 고려되어야 한다.”, 제3항은 “그러한 편의의 제공은 당해 기업의 능률적인 운영을 방해하는 것이어서는 아니된다.”고 규정하고 있어, 노조전임자에 대한 급여 지급 금지에 대한 절충안으로 근로시간 면제 제도가 도입된 이상 이 사건 노조법 조항들이 위 협약에 배치된다고 보기 어렵다. 나아가 위 협약을 해석하는 데 참고가 되는 국제노동권고 제143호 ‘기업의근로자대표에게제공되는보호및편의에관한권고’ 제10조를 보더라도 위 제135호 협약에서 말하는 ‘적절한 편의’에는 ‘근로시간 면제(the necessary time off from work)’가 포함됨을 알 수 있는데, 위 권고 제10조 제3항은 이에 대해 “합리적인 제한(reasonable limits)을 가할 수 있다.”고 규정하고 있으므로, 근로시간 면제의 최대한을 사전에 입법으로 총량으로 설정하여 규율하는 이 사건 노조법 조항들이 위 협약 및 권고와 충돌된다고 보기 어렵다. 또한 국제노동기구 산하 ‘결사의 자유위원회’의 권고는 국내법과 같은 효력이 있거나 일반적으로 승인된 국제법규라고 볼 수 없고, 앞서 검토한 바와 같이 이 사건 노조법 조항들이 국제노동기구의 관련 협약 및 권고와 충돌하지 않는 이유와 마찬가지로 개정 노조법에서 노조전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것을 금지함과 동시에 그 절충안으로 근로시간 면제 제도를 도입한 이상 이 사건 노조법 조항들이 결사의 자유위원회의 권고 내용과 배치된다고 보기도 어렵다. 그러므로 이 사건 노조법 조항들은 헌법상 국제법 존중주의 원칙에 위배되지 않는다.

청구인들의 기타 주장에 대한 판단

포괄위임입법금지원칙 위반 주장 청구인들은 노조법 제24조 제4항이 포괄위임입법금지원칙에 반한다는 주장을 하나, 이 사건 고시를 통해 확정될 ‘근로시간 면제 한도’는 별도의 집행행위가 필요 없이 노동조합과 사용자의 관계에 직접 구체적으로 적용될 성질의 것이므로, 노조법 제24조 제4항은 고용노동부장관에게 근로시간 면제 한도의 구체적 내용을 확정하여 고시하도록 권한을 부여하는 규정으로 봄이 타당하고, 이와 달리 고용노동부장관으로 하여금 ‘고시’라는 입법형식을 통하여 근로시간 면제 한도의 기준 등을 정립하도록 위임하는 것으로 볼 수 없으므로, 노조법 제24조 제4항이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부는 더 나아가 살펴볼 필요가 없다.

근로의 권리 및 직업의 자유 침해 주장 청구인들은 노조전임자가 사용자의 노무관리업무 대행이라는 근로제공에 대하여 당연히 대가를 수령할 권리가 있음에도 이 사건 노조법 조항들에 의하여 근로에 대한 적정한 대가를 받지 못함으로써 근로의 권리, 직업의 자유를 침해당한다고 주장한다. 그러나 노조전임자는 노사간 자유로운 합의에 기한 단체협약이나 사용자의 동의를 얻어 일정한 기간 동안 사용자에 대한 근로제공의무를 면하고 노동조합의 업무만을 담당하는 자로서 휴직 상태에 있는 근로자와 유사하고, 전임 기간이 종료하면 사용자와의 기본적 노사관계에 따라 사용자에게 근로제공을 하고 급여를 지급받을 수 있으므로, 이 사건 노조법 조항들로 인하여 노조전임자의 근로의 권리가 제한된다고 볼 수 없고, 나아가 노조전임자 자체를 하나의 직업 유형으로 볼 수는 없으므로 직업의 자유가 제한된다고 보기도 어렵다.

평등권 침해 주장 청구인들은 근로시간 면제자와 비교할 때 노조전임자는 사용자로부터 아무런 급여를 지급받지 못하므로 불합리한 차별에 해당하고, 사용자와 비교할 때 사용자가 근로시간 면제 한도를 하회하는 급여 지급을 주장하는 경우에 대하여는 아무런 제한을 두지 않으면서, 노동조합이 근로시간 면제 한도를 초과하는 요구를 하는 것은 금지하고 있으므로 평등권을 침해한다고 주장한다. 살피건대, 노조법은 무급의 노조전임자 제도와 유급의 근로시간 면제 제도를 별도로 구분하고 있으나, 개별적인 노사합의에 따라 노조전임자의 신분이 풀타임 근로시간면제자로 전환될 수도 있고 경우에 따라 노조전임자인 청구인들에게도 근로시간 면제 처리가 가능할 수도 있는 등, 이는 양 제도를 각 사업 또는 사업장에서 어떠한 방식으로 운용하는지에 따라 달라질 수 있는 문제이기 때문에, 노조전임자와 근로시간 면제자가 엄격히 구분됨을 전제로 하여 평등권 침해를 논하기 어렵다. 그리고 근로시간 면제 한도 내에서 어느 정도 범위까지 근로시간 면제를 인정할 것인지는 개별 노사주체가 자유롭게 협의하여 결정할 수 있고, 사용자가 이에 불응할 경우 단체교섭권이나 단체행동권의 행사도 가능하다고 할 것이므로, 근로시간 면제 한도보다 하회하는 수준의 근로시간 면제를 인정하는 사용자를 처벌하는 조항이 없다는 이유로 청구인들의 평등권이 침해된다고 볼 수 없다.

소결 따라서 노조법 제24조 제4항이 포괄위임입법금지원칙에 위반된다거나 이 사건 노조법 조항들에 의해 근로의 권리, 직업의 자유 및 평등권이 침해된다는 청구인들의 주장은 모두 이유 없다.