광주지방법원 2017. 6. 1. 선고 2016구합11124 판결

원고는 노인복지사업을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 김제시 B에서 C요양원(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)을 운영하고 있다.

피고는 김제시와 공동으로 2015. 10. 5.부터 2015. 10. 8.까지 이 사건 요양원에 대한 현지조사(이하 '이 사건 조사'라 한다)를 실시하여 ① 물리치료사 D의 단축근무로 인한 인력배치기준 위반, ② 요양보호사 E, F의 위생원 겸직근무로 인한 인력배치기준 위반, ③ 요양보호사 E, F의 인력배치기준 위반으로 인한 인력추가배치 가산기준 위반, ④ 수급자들의 외박기간 동안 부당수가 청구, ⑤ 요양보호사 G, H의 겸직근무로 인한 인력추가배치 가산기준 위반을 적발하였고, 2016. 2. 5. 원고에 대하여 아래와 같은 사유를 들어 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 따라 306,979,360원의 장기요양급여비용 환수처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호가 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제49조에서는 직원이 근무가능일수(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수) × 8시간 이상 근무하여야 급여비용 가산·감산 기준이 되는 근무인원 1인으로 인정하고, 장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 제2009-164호, 국민건강보험공단 공고 제2013-244호, 이하 통틀어 '이 사건 공고'라 한다)에서는 직원이 월 160시간 이상 근무하여야만 근무인원으로 인정한다. 그런데 이는 상위 법률인 노인장기요양보험법과 동법 시행규칙의 위임 한계를 일탈(법률유보 또는 포괄위임금지 원칙 위반)한 것이거나 평등 원칙 위반, 노동기본권의 침해에 해당하므로 위헌이다.

D는 이 사건 요양원에 08:00~08:30경 출근하여 16:30~17:00경 퇴근할 때까지 휴게시간 없이 하루 8시간 이상 근무하여 기준 근무시간을 충족하였다. 따라서 D가 기준 근무시간에 미달하여 근무한 것으로 본 이 부분 처분은 위법하다.

피고는 요양보호사 E, F가 하루 4시간씩 세탁 업무를 수행한 것을 전제로 이 부분 처분을 하였으나, 이를 인정할 구체적이고 분명한 증거가 없다. 나아가 세탁 업무는 요양보호사의 업무 중 일부이므로, 요양보호사 E과 F가 세탁 업무를 일부 수행하였더라도 겸직근무로 인한 인력배치기준 위반에 해당하지 않는다.

원고 직원의 업무미숙으로 인하여 수급자들의 외박기간 동안 수가를 부당하게 청구한 것일 뿐, 원고가 이를 부당하게 청구할 의도는 없었다.

이 사건 요양원은 신체가 불편한 노인들의 생활을 돕기 위해 인력이 많이 필요함에도 김제시와 전주시로부터 멀리 떨어진 외곽에 위치하여 인력충원이 쉽지 않다. 그럼에도 피고는 이러한 상황은 전혀 고려하지 않고 요양급여 전부를 환수하였는 바, 이 사건 처분으로 인해 침해되는 원고의 불이익이 이를 통해 보호하고자 하는 공익보다 더 크므로, 이 사건 처분은 비례원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

별지 관계 법령 기재와 같다.

그런데 ① 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시에서 요양보호사를 비롯한 직원의 결원에 따라 공단부담금 또는 급여비용을 감산하도록 규정한 것은 이를 통하여 요양보호사 배치기준의 준수를 간접적으로 강제함을 목적으로 하는 점, ② 직원의 숫자만 배치기준을 충족하고 실제 근무시간은 단시간에 그친다면 이는 수급자에게 양질의 장기요양급여가 제공되도록 하고자 하는 요양보호사 배치기준의 목적을 잠탈하는 결과가 되므로, 일정한 근무시간에 도달한 경우에만 배치기준의 인원수를 인정할 필요가 있는 점, ③ 이에 따라 피고 공단의 이사장은 이 사건 공고에서 기준 근로시간을 월 160시간으로 정하였는데, 이는 근로기준법 제50조 제1항에 정한 표준근로시간인 주당 40시간을 기준으로 정하여진 것이기 때문에 장기요양기관의 요양보호사 배치기준의 인원을 계산하는 기준으로서 충분히 예측할 수 있는 점, ④ 원고와 같이 장기요양기관을 개설·운영하는 사람으로서는 위 고시를 보고 이 사건 공고에서 이러한 근무시간에 관하여 자세한 규정을 둘 것을 충분히 예측할 수 있고, 실제로 다양한 경로를 통하여 그 내용을 파악하고 있었을 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 공고에서 직원배치기준 위반에 따른 공단부담금 감산비율 또는 급여비용 산정비율의 기준이 되는 기준 근로시간을 월 160시간으로 정한 것은 상위 법령의 위임 범위 내에서 그 취지에 따라 이루어진 것이고, 원고와 같이 장기요양기관을 개설·운영하는 자는 이 사건 공고에서 규정될 기준 근무시간의 내용에 관하여 충분히 예측할 수 있다 할 것이므로, 이 사건 공고가 상위 법령의 위임한계를 일탈한 것으로 볼 수 없다.

을 제1, 2, 6, 7, 16호증의 각 기재에 의하면, D가 이 사건 요양원에 입사한 2009. 10.경부터 2013. 5.경까지 08:30경부터 16:00까지 단축근무를 하여 기준 근무시간에 미달한 사실을 인정할 수 있다(원고는 입력시스템에 오전 09:00 이전 시각을 입력할 수 없어 실제 근무시간을 입력하지 못한 것이라고 주장하나, 피고는 위와 같은 사정을 감안하여 D가 08:30경부터 근무한 것으로 인정하였고, 입력시스템의 퇴근시간의 경우 18:00보다 이전 시각을 입력할 수 있음에도 원고는 D의 퇴근시간을 18:00로 입력하였으므로, 이 부분 주장은 이유 없다.)

이에 대하여 원고는 D가 출근 시부터 퇴근 시까지 휴게시간 없이 근무하여 하루 8시간의 기준 근무시간을 달성하였다고 주장한다. 그러나 ① 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4(2016. 6. 30. 보건복지부령 제412호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인복지법 시행규칙'이라 한다)] 제6호 직원의 배치기준에 의하면, 이 사건 요양원과 같이 30명 이상의 입소자를 두고 있는 요양원은 물리치료사 1명을 두어야 하고, 100명을 초과할 때마다 물리치료사 1명을 추가하는 것으로 규정하고 있는데, 이 사건 요양원의 입소자는 약 50~60명에 불과하여 물리치료사 1인이 휴게시간도 없을 정도로 과중한 업무를 담당하였을 것으로 보기 어려운 점, ② 이 사건 요양원은 월·수·금요일은 3층 입소자들을 대상으로 물리치료를 실시하고 화·목요일은 2층 입소자들을 대상으로 물리치료를 실시하였는데, 원고가 2층 입소자 약 30명 중 실제 물리치료를 이용한 자들은 17명 내외였고, 3층 입소자 약 25명 중 이용자가 원치 않는 경우 물리치료를 진행하지 않는 경우도 있었음을 자인하고 있는 점(다만, 을 제12호증에 의하면 실제 물리치료를 받은 인원은 이보다도 적었을 것으로 보인다), ③ 이 사건 요양원에서 실시하는 물리치료는 핫 팩 찜질, 전기치료, 공기압 장화 등으로서 물리치료사가 환자 옆에 상주할 필요가 있는 것은 아닌 점 등을 종합하면, 갑 제8, 10호증의 각 기재 및 증인 L의 증언만으로는 D가 휴게시간 없이 하루 8시간 이상 근무하여 기준 근무시간을 달성하였다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

요양보호사는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동지원 서비스와 그 외의 일상생활지원 서비스를 제공하는 자이므로, 그 업무에는 식사 도움(식사 준비 및 정리 등), 목욕 도움(입욕 시 이동 보조, 몸 씻기, 욕실 정리 등)과 같은 신체활동지원 업무, 세탁물 관리(세탁물 정리정돈, 세탁물 빨기 등), 물품 관리(의복이나 일용품 정리정돈 등)와 같은 시설환경관리 업무, 외출 시 동행(은행이나 관공서 등 방문 시 부축 및 동행, 병원 동행 등)과 같은 기타 업무가 포함된다고 할 것이다.

그러나 노인복지법 제35조 제3항의 위임에 따른 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 제5호에서 노인요양시설의 직원 중 요양보호사의 자격기준을 '노인복지법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자'로 규정하고 있고, 제6호에서 시설별로 필요한 직원의 배치기준을 규정하면서 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인을 구분하여 요양보호사와 간호(조무)사의 경우에는 입소자 수를 기준으로 하여 반드시 배치하여야 할 필요 인원을 규정한 반면에 사무원, 조리원, 위생원, 관리인의 경우에는 필요 수(반드시 배치하여야 하는 것이 아니라 필요에 따라 배치 여부를 결정할 수 있는 것)로 규정하고 있으며, 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인 사이에 겸직이 가능하다는 예외 규정을 별도로 두고 있지 않고, 비고 (6)항에서 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.

노인복지법이 이와 같이 노인요양시설 직원의 자격기준과 배치기준을 정하고 있는 취지는 노인요양시설이 요양서비스를 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 이러한 노인복지법의 규정 및 그 취지를 고려하면, 수급자를 위한 세탁업무를 전담하는 직원 및 수급자를 위한 음식 조리업무를 전담하는 직원의 경우는 요양보호사 인력이라고 볼 수 없으므로 노인복지법 및 구 노인복지법 시행규칙에 따라 배치된 요양보호사로 볼 수 없다.

따라서 요양보호사로서 그 고유의 업무를 수행하면서 부수적으로 세탁물 정리 정돈 등을 하는 것은 요양보호사의 업무에 포함된다고 볼 수 있으나, 요양보호사가 세탁 업무를 전담한 것을 요양보호사로서 업무를 수행한 것으로 볼 수 없다.

위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 을 제1, 3, 6, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 통하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 요양보호사 E은 이 사건 요양원의 위생원이 공석이던 2009. 10.경부터 2014. 6.경까지 매 근무일 마다적어도 하루 4시간 이상 위생원의 업무인 세탁 업무를 전담한 것을 인정할 수 있으므로, E이 세탁 업무를 전담한 하루 4시간은 요양보호사의 업무를 수행한 것으로 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

위와 같은 법리에 을 제2, 6, 8, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 통하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, F의 경우 E과 달리 피고가 제출한 증거만으로 근무일마다 세탁 업무를 전담하여 수행하였음을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분 중 요양보호사 F의 인력배치기준 위반 및 이로 인한 인력추가배치가산기준 위반으로 인한 환수 부분은 위법하다.

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 이 사건 환수처분은 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득 반환의 성격을 갖는다. 따라서 원고가 외박자들에 대한 수가를 부당하게 청구하여 요양급여가 잘못 지급된 이상 이는 원고의 고의 또는 과실 여부와 관계없이 환수처분의 대상이 된다 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

그런데 증인 L의 일부 증언과 을 제2, 3, 6, 10, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① H는 다른 요양보호사들과 달리 1층 사무실의 전용 책상에서 근무하였고, 입소자들에 대한 요양업무는 담당하지 않은 점, ② 이에 이 사건 요양소에서 요양보호사로 근무한 Q은 H를 사무직원이라고 지칭한 점, ③ 요양보호사들의 업무 중 자신의 장기요양급여제공일지, 업무일지, 상태기록지 등과 같은 요양보호 기록 업무가 포함된다 하더라도, 다른 요양보호사들이 입력해야 할 요양보호 기록을 대신 입력하는 것까지 요양보호사의 업무에 포함된다고 볼 수 없고, 이는 사무원의 업무로 보아야 하는 점 등을 종합하면, 요양보호사로 등록한 H가 사무원의 업무를 겸직한 것으로 볼 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 지급받은 경우 그 비용에 상당한 금액을 징수한다"고 규정하고 있는데, 이는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 것이 아니라(그에 대한 제재는 노인장기요양보험법 제37조 등에서 따로 정하고 있다), 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득 반환의 성격을 지니고 있고, 한정된 재원으로 효율적이고 적정한 장기요양급여를 하여 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모하려는 취지인 점 등에 비추어 볼 때, 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 징수 처분은 재량행위가 아니라 '기속행위'라고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

이 사건 처분 중 요양보호사 F의 인력배치기준 위반과 인력추가배치 가산 기준 위반으로 인한 환수처분 및 요양보호사 G에 대한 인력추가배치 가산기준 위반으로 인한 환수처분은 위법하고, 나머지 부분은 적법하다. 그런데, 수개의 위반행위에 대하여 하나의 금전 납부 의무를 부과하는 처분에서 그 수개의 위반행위 중 일부만이 위법한 경우에 소송상 그 일부의 위반행위를 기초로 한 금전 납부 의무가 부과된 부분의 금액을 산정할 수 있는 자료가 없는 경우에는 법원은 그 하나의 부과 처분 전부를 취소할 수밖에 없고(대법원 2007. 10. 26. 선고 2005두3172 판결 참조), 이 사건 소송에서 앞서 언급한 위법한 부분을 반영하여 적법하게 환수 가능한 장기요양급여비용을 산정할 자료가 부족하므로, 이 법원은 이 사건 환수 결정처분 전부를 취소하기로 한다.

이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 박길성(재판장) 이원범 장명