대구지방법원 2017. 7. 21. 선고 2016구합23808 판결

피고가 2016. 6. 29. 원고에 대하여 한 개선명령(1차 위반) 처분을 취소한다.

다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제14, 16, 17, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

법인 사택에 대한 공과금 및 정수기 렌탈료 등을 시설운영비에서 지출한 사실은 인정한다. 그러나 법인의 대표자이자 이 사건 시설의 시설장인 E은 자신의 모든 재산을 재단에 희사하는 바람에 법인 사택에서 거주할 수밖에 없었고, 사택에는 대표자 개인뿐만 아니라 장애인인 F, G도 함께 거주하였으므로, 사택을 장애인 시설의 일부로도 볼 수 있다. 따라서 사택의 공과금 등을 시설운영비에서 지출하였다고 하여 보조금을 용도 외로 사용하였다고 할 수 없으므로, 제1 위반사유는 존재하지 않는다.

피고는, ① 이 사건 시설의 촉탁의 H(2011. 11. 1. ~ 2013. 2. 28. 근무)은 주 1회 내지 2회 방문 진료하기로 한 근무조건을 성실히 이행하지 않았음에도 인건비 44,133,000원을 부정수급 또는 부정지출하였고, ② 촉탁의 I(2013. 3. 1. ~ 2014. 6. 근무)의 경우 촉탁의사 개인과 계약을 체결하여야 함에도 소속 병원인 J병원과 협약을 체결하였으며, I는 2013. 4. 10.자로 J병원에서 퇴사하였음에도 2014. 6.까지 그대로 인건비 38,872,000원을 지급하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 H은 위 기간 동안 실제 이 사건 시설의 촉탁의로서 근무하였고, 비록 계약서에 기재된 방문일, 방문횟수와 실제 현황이 다르다고 하여 그 일수대로 인건비를 산정하여야 하는 것도 아니며, 가사 촉탁의가 근무조건을 다소 위반하였다고 하더라도 그것만으로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다. 그리고 I의 경우, I 개인이 아니라 소속 병원과 협약을 체결하였고 I 퇴사 이후에는 위 병원 소속 다른 의사가 계속하여 촉탁의로서 근무하였으므로, 인건비 지출이 부당하다고 할 수 없다.

퇴직 적립금 미반납과 운영비 목적 외 사용 부분은 규정 미숙으로 인하여 발생한 것이고, 이 사건 처분 이전에 모두 반납 조치하여 원상회복시켰다.

원고의 대표자가 사사로운 이익을 추구한 사실이 전혀 없고, 이 사건은 원고 법인에서 해고된 K 사무국장의 업무 미숙 및 악의적인 행동에서 비롯된 것인 점, 현재 원고의 대표자는 책임을 통감하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 원고에게 너무 가혹하여 부당하다.

별지 기재와 같다.

한편, E은 위와 같이 시설운영비로 개인 사택의 공과금 등 및 조리원의 학원비 등을 부당지출하는 등 보조금을 부정사용하였다는 혐의로 입건되었으나, 2016. 11. 9. 대구지방검찰청 경주지청으로부터 '혐의 없음' 처분을 받았다.

다툼 없는 사실, 앞서 든 각 증거, 갑 제6호증 내지 갑 제17호증의 2의 각 기재, 을 제19호증 내지 을 제46호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

한편 보조금 관리에 관한 법률 제22조 제1항에 의하면, 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니되고, 지방재정법 제32조의4 제1항에 의하면, 지방보조사업자는 해당 지방보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니된다.

또한, 사회복지사업법 제23조 제4항은 '사회복지법인의 재산과 그 회계에 관하여 필요한 사항을 보건복지부령으로 정한다'고 규정하고, 제34조 제3항은 '사회복지시설을 설치·운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무·회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다'고 규정하고 있다. 이에 따라 사회복지법인 및 사회복지시설의 재무·회계 및 후원금관리에 관한 사항을 규정하고 있는 '사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙'은 제15조에서 "법인회계 및 시설회계의 예산은 세출예산이 정한 목적 외에 이를 사용하지 못한다."라고 규정하고 있다.

관련 법령에 따르면, 보조금의 용도외 사용은 엄격하게 금지되어 있고, 시설회계의 예산은 세출예산이 정한 목적 외에 이를 함부로 사용하지 못한다. 그리고 장애인복지법 시행규칙 [별표 5]의 '장애인복지시설의 종류별 사업 및 설치·운영기준' Ⅲ. 시설운영의 기준의 7. 장애인 생활시설의 거주자 가.항은 '시설의 장은 시설거주자의 거실마다 또는 시설거주자의 거실이 있는 건물마다 사회재활교사나 그 밖의 필요한 직원 중 1명을 시설거주자와 함께 기거하게 하여야 한다'라고 규정하고, 나.항에 의하면, 시설에는 시설거주자 외에 시설의 장 및 직원과 그 가족이 아닌 자는 거주하지 못하도록 규정하고 있다.

그럼에도 E은 대상기간 동안 이 사건 시설 내에 사택을 마련하여 거주하면서 전기료, 가스료 등의 공과금과 정수기 렌탈료 등을 시설 운영비에서 임의로 지출하였으므로, 이는 보조금을 용도 외로 사용하였을 뿐만 아니라 시설회계의 예산을 함부로 전용한 경우로서 회계부정 또는 그 밖의 부정행위에 명백히 해당한다.

이에 대하여 원고는, 시설 내 사택에서 위 E 뿐만 아니라 시설에서 집단 거주가 어려운 장애인 2명(F, G)도 함께 거주하였으므로 사택을 시설의 일부로 보아야 한다는 취지로 주장하나, 대표자 개인이 사적으로 거주하는 사택에 편의상 장애인 2명을 함께 거주하게 하였다고 하여 이를 엄격한 시설기준이 요구되는 장애인복지시설의 일부로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 E은 시설장에서 퇴사한 2014. 7. 21.이후에도 여전히 사택에 거주하고 있으므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

장애인복지법 시행규칙 별표 5. '장애인복지시설의 종류별 사업 및 설치·운영기준' 중 I. 공통기준의 4. 관리 및 운영요원 배치기준에 의하면, 촉탁의사는 시간제계약에 따른 의사를 포함하여 1명 이상을 두도록 되어 있고, Ⅲ. 시설운영의 기준 2. 건강관리 가.목은 '장애인거주시설에는 시설거주자의 건강을 관리할 책임자를 두고 의사·간호사나 그 밖의 자격이 있는 자가 항상 그 임무를 수행할 수 있다.'라고 규정하고 있으며, 나.목은 '가. 목에 따른 의사는 전담의사 또는 시간제로 계약한 의사로 한다'라고 규정하고 있다. 또한, 보건복지부장관이 상위법령의 위임을 받아 구체적인 시행세칙으로 마련한 '2013년 사회복지시설 관리안내'에 따르면, 촉탁의사의 경우 계약을 통해 위촉하고 급여 지급사항은 당사자의 계약에 따르도록 하되, 장애인거주시설의 직종별 지원기준 촉탁의사는 시설당 1명으로 규정하고 있고, 모든 사회복지시설에서는 촉탁의사를 포함한 시설 종사자에 대한 입·퇴사 발생시 온라인을 통하여 즉시 보고하고 시설종사자로 등록되면 보조금 신청시 종사자의 인건비가 자동생성되는 것으로 규정하고 있다. 그리고 시설 종사자란 근로기준법 제2조의 근로자로서 시설의 종류를 불문하고 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자를 말한다고 규정하고 있다.

위와 같은 규정의 내용과 취지를 종합하면, 사회복지시설이 해당 시설의 종사자로 촉탁의사를 등록하여 그 인건비를 보조받기 위하여서는, 의사 개인과 근로계약을 체결하여 그로 하여금 시설거주자의 건강을 실질적으로 관리하도록 감독하여야 하는 것으로 해석된다. 그런데 이 사건에서는, 이 사건 시설은 의료기관인 J병원과 의료서비스에 대한 협약만을 체결하였을 뿐 의사 개인과 촉탁의 근로계약을 체결하지는 아니한 사실, 그럼에도 2013. 3. 6. 피고에게 I를 2013. 3. 1.부터 이 사건 시설의 촉탁의사로 고용하였다는 내용의 종사자 입사보고를 하여 승인받은 후 I가 위 병원에서 2013. 4. 10.자로 퇴사하였음에도 이에 대한 아무런 퇴사보고 없이 2013. 3.분부터 2014. 6.분까지 위 I의 인건비 합계 38,872,000원을 시설 운영비로 신청하여 수령한 점, 원고는 2014. 8. 14.에서야 비로소 I가 2013. 4. 10.자로 퇴사하였다는 종사자 퇴사보고를 한 점, 더욱이 협약 내용에 의하면 J병원에서는 월 2회 이상 시설을 방문하여 거주인의 건강 상태를 평가 및 진단하도록 되어 있으나 2013. 3.부터 2014. 4.까지 시설을 방문하여 건강상태를 진단하였다는 아무런 자료가 없는 점 등의 사정을 종합하면, 이 사건 시설에서 I 명의의 인건비를 보조금으로 수령하여 이를 사용한 것은 보조금을 사용용도 외의 용도로 사용하거나 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위라고 할 것이다.

1년 미만 근무종사자에 대한 퇴직적립금을 즉시 반환하지 않고 지체하거나, 조리원 개인의 자격증을 취득하기 위한 학원비 및 교재비를 시설운영비에서 임의로 지출한 것은 모두 보조금을 사용용도 외의 용도로 사용하거나 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위라고 평가할 수 있다. 그리고 사회복지사업법 제40조 제1항에서 규정하고 있는 개선명령이란, 회계부정, 불법행위 또는 그 밖의 부당행위에 관하여 과거의 잘못된 점을 지적하고 앞으로 관계 법령에 부합하는 회계처리를 하거나 불법 또는 부당행위를 금지하도록 하는 취지를 포함하는 것이므로, 이 사건 개선명령 이전인 2016. 4. 15. 위 돈을 피고에게 반납하였다고 하여 이에 대한 개선명령을 내릴 수 없는 것은 아니다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

사회복지사업의 공정·투명·적정을 기하여 사회복지의 증진에 이바지하고자 하는 사회복지사업법의 입법취지에 비추어 보면, 사회복지법인이 운영하는 시설의 회계는 명확하고 투명하게 관리되고 집행되어야 한다. 그리고 사회복지법인과 시설에서 보조금을 목적 외로 사용하는 행위는 한정된 재원으로 사회복지의 증진에 이바지 하고자 하는 사회복지사업법의 목적에도 위배되고, 국가나 지방자치단체가 행하는 사회복지시설 지원사업의 부실화를 초래할 수 있어 이에 대하여는 실효성 있는 행정제재를 해야 할 중대한 공익상 필요성이 있다. 이 사건에서 원고의 위반행위는 장기간 반복되어 왔고, 종전 여러 차례에 걸쳐 피고가 그 개선요구를 하였음에도 이에 대한 조치가 제대로 이루어지지 않았다. 원고는 사무국장인 K이 악의적인 의도로 수행한 일로서, 원고 법인 또는 대표자에게는 큰 책임이 없다는 취지로 변소하나, 시설의 관리 및 운영 전반에 있어 시설회계 및 종사자에 대한 관리책임을 소홀히 한 잘못은 결코 가볍다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로는 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 손현찬(재판장) 이혜랑 박상한

대구지방법원

판결

사건

2016구합23808

판결선고

2017. 7. 21.

대구지방법원

제1행정부

판결