대구지방법원 2019. 7. 3. 선고 2019구합20145 판결

피고가 2018. 3. 13. 원고 A에게 한, 2018. 4. 16. 원고 B에게 한, 2018. 6. 19. 원고 C에게 한 각 호봉획정처분을 취소한다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 15, 26, 27호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1호증 내지 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

원래 행정처분을 한 행정청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 원칙적으로 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 직권으로 취소할 수 있는 것이고(대법원 1986. 2. 25. 선고 85누664 판결 등 참조) 행정청이 유리하게 변경하는 처분을 한 경우 변경처분에 의하여 당초 처분은 소멸하는 것이 아니고 당초부터 유리하게 변경된 내용의 처분으로 존재하는 것이므로, 변경처분에 의하여 유리하게 변경된 내용의 행정제재가 위법하다 하여 그 취소를 구하는 경우 그 취소소송의 대상은 변경된 내용의 당초 처분이지 변경처분은 아니고, 제소기간의 준수 여부도 변경 처분이 아닌 변경된 내용의 당초 처분을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2007. 4. 27. 선고 2004두9302 판결 참조).

관련 법리에 의하면 원고 A, B의 이 사건 취소소송의 대상은 J 동물병원, M 동물병원에 대한 유사경력이 인정되어 원고 A, B에게 각 유리하게 변경된 제1, 2 당초 처분이라 할 것이고, 원고 A, B 역시 이 부분에 대하여서만 취소를 구하고 있으므로 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

구 공무원보수 등의 업무지침(2018. 7. 3. 인사혁신처 예규 제56호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 '경력의 증명은 인사발령을 위한 구비서류로 제출된 경력증명서에 의한다'고 규정하고 있다.

그런데 원고 A이 피고에게 H동물병원, I 동물병원에 대한 경력증명서를 제출하였음에도 피고가 법령상 근거도 없이 위 동물병원에서의 국민건강보험자격득실확인서가 존재하지 않는다는 이유로 위 동물병원에서의 원고 A의 유사경력을 인정하지 않고 제1 변경처분을 하였으므로 이는 위법하다(위 각 동물병원에 근무할 당시 사업장에서 원고 A에 대하여 직장건강보험을 미가입 처리하여 국민건강보험자격득실확인서를 제출할 수 없었다).

구 공무원보수 등의 업무지침은 '경력의 증명은 인사발령을 위한 구비서류로 제출된 경력증명서에 의하되 호봉획정권자가 호봉획정 대상 공무원이 개별인사기록을 보관하고 있는 경우에는 별도의 경력증명 없이 이에 의할 수 있다'는 취지로 규정하고 있다.

그런데 원고 B은 K동물병원, L동물병원에 실제 근무하였고 피고가 원고 B의 개인별 인사기록을 이관 받았음에도 위 동물병원에서의 국민건강보험자격득실확인서 가 존재하지 않는다는 이유로 위 동물병원에서의 원고 B의 유사경력을 인정하지 않고 제2 변경처분을 하였으므로 이는 위법하다(K동물병원은 5인 미만 사업장으로 원고 B이 근무하였을 당시에는 5인 미만 사업자 근로자의 직장건강보험 가입이 시행되기 전이었고, L동물병원은 사업자가 원고 B에 대하여 직장건강보험을 미가입 처리하여 국민건강보험자격득실확인서를 제출할 수 없었다).

별지 관계 법령 기재와 같다.

공무원 보수규정 제8조 제2항 [별표 15], [별표 16] 제2호 가목 1)항은 법인, 단체 또는 민간기업체 등에서 임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야의 업무에 상근으로 종사한 경력은 그 기간 중 100퍼센트 이내의 기간을 공무원 호봉획정을 위한 경력에 산입하도록 규정하고 위 [별표 16]은 비고에서 '일반직공무원 등의 경력환산율표의 구체적인 내용은 인사혁신처장이 정한다'고 규정하고 있다.

한편 구 공무원보수 등의 업무지침 제1장, Ⅱ, 3. (절차와 방법)은 ① 경력의 증명 및 조회(경력인정여부 확인), ② 계급별 경력기간 계산, ③호봉경력 평가·심의(기관별 호봉경력평가 심의희 개최, 동일분야 상당계급 등 심의 후 경력인정여부 결정)를 거쳐 초임호봉을 확정하도록 규정하고 있고, [별표 1] 직종별 경력환산율표 해설은 민간 전문분야근무 경력을 유사경력으로 인정할 수 있는 경우를 '임용예정직렬 및 직류와 동일한 분야에 직접 종사하면서 정기적인 보수를 지급받고 상근한 경력'이라고 규정하고 있다.

관련 규정 등에 비추어 보면 공무원이 임용 전 민간기업체에서 근무한 경력이 호봉획정을 위한 유사경력에 산입되기 위해서는 피고가 경력증명서를 제출받거나 개인별 인사기록을 이관받았다고 하더라도, 호봉경력평가심의회를 거쳐 '상근' 뿐만 아니라 '정기적인 보수'를 지급받은 사실이 입증되어야 할 것이다.

그런데 원고 A, B이 제출한 자료만으로는 원고 A의 H동물병원, I 동물병원, 원고 B의 K동물병원, L동물병원에서의 유사경력(상근 및 정기적인 보수의 지급)이 입증되었다고 보기 어렵다(원고 A은 갑 제4호증으로 예금거래내역을 제출하였으나 위 예금거래내역의 기재만으로는 위 각 동물병원에서 상근하면서 정기적 보수를 받은 사실을 인정하기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다).

한편 을 제5호증의 2, 을 제6호증의 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 피고는 원고 A에 대하여 H동물병원, I 동물병원, 원고 B에 대하여 K동물병원, L동물병원에서의 유사경력(상근 및 정기적인 보수의 지급)을 증명할 수 있는 자료로서 건강보험자격득실확인서, 근로소득원천징수영수증, 고용보험가입이력조회서 등을 제출할 것을 요구한 사실, 그럼에도 불구하고 원고 A, B이 위 서류들을 제출하지 않자 피고는 원고 A, B의 유사경력에 대하여 객관적으로 확인할 자료가 없다는 이유로, 원고 A, B이 주장하는 위 각 동물병원의 경력을 호봉에 산입하지 아니한 사실을 인정할 수 있다.

그렇다면 원고 A, B에 대하여 위 각 동물병원에서의 유사경력을 인정하지 아니한 제1, 2 변경처분은 적법하다 할 것이므로 원고 A, B의 위 주장은 이유 없다.

상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리나 법령의 해석·적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서 만효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 규정은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서 가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 해당 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 등 참조).

한편 구 공무원보수 등의 업무지침 [별표 1]에서 정한 민간근무경력의 호봉 산정에 관한 부분은 국가공무원법 제47조 제1항, 공무원보수규정 제8조 제2항, [별표 15], [별표 16]의 단계적 위임에 따라 인사혁신처장이 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것이고, 달리 구 공무원보수 등의 업무지침이 위 법령의 내용 및 취지에 저촉된다거나 그 위임한계를 벗어났다고 보기 어려우므로, 구 공무원보수 등의 업무지침은 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다고 보아야 한다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두53121 판결 등 참조).

관련 법리 등에 비추어 보면 피고가 원고 C의 민간근무경력을 유사경력으로 인정함에 있어 구 공무원보수 등의 업무지침 [별표 1]에서 정한 민간근무경력을 유사경력으로 인정하기 위한 요건(상근 및 정기적인 보수의 지급)을 기준으로 삼은 것을 위법하다고 볼 수는 없다.

근로기준법 제2조 제1항 제5호에 의하면 "임금"이란 사용자가 근로의 대가로 근로자에게 임금, 봉급, 그 밖에 어떠한 명칭으로든지 지급하는 일체의 금품을 말한다. 또한 공무원보수규정 제4조 제1호에 의하면 "보수"란 봉급과 그 밖의 각종 수당을 합산한 금액이라 규정하고 있으며, 그 중 "수당"이란 직무여건 및 생활여건 등에 따라 지급되는 부가급여를 말한다고 규정하고 있다.

한편 소정 근로 또는 총근로의 대상(대상)으로 근로자에게 지급되는 금품으로서 그것이 정기적·일률적으로 지급되는 것이면 원칙적으로 모두 통상임금에 속하는 임금이라 할 것이나, 근로기준법의 입법 취지와 통상임금의 기능 및 필요성에 비추어 볼 때 어떤 임금이 통상임금에 해당하려면 그것이 정기적·일률적으로 지급되는 고정적인 임금에 속하여야 하므로(대법원 1998. 4. 24. 선고 97다28421 판결 참조), 정기적·일률적으로 지급되는 것이 아니거나 실제의 근무성적에 따라 지급 여부 및 지급액이 달라지는 것과 같이 고정적인 임금이 아닌 것은 통상임금에 해당하지 아니 한다(대법원 1991. 6. 28. 선고 90다카14758 판결, 대법원 1994. 10. 28. 선고 94다26615 판결, 대법원 1996. 5. 14. 선고 95다19256 판결, 대법원 2002. 7. 23. 선고 2000다29370 판결 등 참조).

또한 평균임금 산정의 기초가 되는 임금 총액에는 사용자가 근로의 대상으로 근로자에게 지급하는 금품으로서, 근로자에게 계속적·정기적으로 지급되고 단체협약, 취업규칙, 급여규정, 근로계약, 노동관행 등에 의하여 사용자에게 그 지급의무가 지워져 있는 것은 그 명칭 여하를 불문하고 모두 포함된다 할 것이나, 근로자가 특수한 근무조건이나 환경에서 직무를 수행함으로 말미암아 추가로 소요되는 비용을 변상하기 위하여 지급되는 실비변상적 금원 또는 사용자가 지급의무 없이 은헤적으로 지급하는 금원 등은 평균임금 산정의 기초가 되는 임금 총액에 포함되지 아니한다(대법원 2003. 4. 22. 선고 2003다10650 판결 참조).

갑 제35호증, 을 제7호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정에 비추어 보면 원고 C은 N 동물병원에서 상근하면서 정기적인 보수를 수령하였다 할 것이므로 원고 C의 N 동물병원에서의 근무는 구 공무원보수 등의 업무지침 [별표 1]에서 정한 민간근무경력을 유사경력으로 인정하기 위한 요건(상근 및 정기적인 보수의 지급)을 요건을 충족하였다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피고는 이를 유사경력을 인정하지 아니한 채 제3 변경 처분을 하였으므로 이는 재량권의 일탈·남용에 해당하여 취소되어야 할 것이다.

그렇다면 원고 C의 청구는 이유 있어 인용하고 원고 A, B의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 박만호(재판장) 사공민 김웅수

대구지방법원

판결

사건

2019구합20145

판결선고

2019. 7. 3.

대구지방법원

제1행정부

판결

각주1) 을 제2호증의 1 기재에 의하면 청구취지에 기재된 2018. 4. 5은 2018. 4. 16.의 오기로 보인다.