대구지방법원 2024. 5. 23. 선고 2023구합20845 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 변론 전체의 취지

별지 관계 법령 기재와 같다.

취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행정소송법 제12조 제1문). 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적․직접적․구체적 이익을 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적․간접적․추상적 이익과 같이 사실적․경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 또 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적․직접적․구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두11988 판결, 대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결 등 참조).

한편 2013. 1. 23. 법률 제11626호로 개정된 유통산업발전법은 개정이유를 “대․중소유통업의 상생발전 및 지역상권의 활성화와 대규모점포 등 종사 근로자의 건강권 보호 등을 도모하려는 것”이라고 명시하고 있고, 주요 개정 내용 중 하나로 “의무휴업일은 공휴일 중에서 지정하되, 이해당사자와 합의를 거쳐 공휴일이 아닌 날을 지정할 수 있도록 함”을 들고 있다.

또한 헌법재판소 2018. 6. 28. 선고 2016헌바 77, 78, 79(병합) 결정은 유통산업발전법 제12조의2 제1, 2, 3항의 위헌 여부가 문제된 사안에서 “유통산업발전법 제12조의2 제1, 2, 3항은 대형마트 및 준대규모점포에 근무하는 근로자의 건강권 보호도 입법목적으로 하고 있다. 근로자의 권익은 기본적으로 근로기준법 등 근로 관련 법령의 준수를 통하여 보호되는 것이기는 하나, 대형마트 및 준대규모점포의 운영자는 자본력과 시장지배력을 가진 대기업인 반면, 그에 고용된 대다수의 근로자들은 계약직, 비정규직인 저소득 서민층으로서 근로조건 협상에 있어서 상대적으로 열악한 지위에 있을 수밖에 없어 비합리적인 심야근무나 휴일 계속근무를 부정할 수 없다.”라고 판시한 바 있다.

위와 같은 유통산업발전법 제12조의2 제3항의 개정이유와 입법목적에 비추어 보면, 유통산업발전법에서 지방자치단체의 장이 대형마트 및 준대규모점포에 대하여 의무휴업일을 지정할 경우 원칙적으로 이를 공휴일 중에서 지정하도록 한 것은, 휴일계속근무로 인하여 건강권을 침해 받지 아니할 대형마트 및 준대규모점포 근로자들의 개별적 이익까지도 보호하고자 하는 취지라고 봄이 상당하다. 따라서 대형마트 및 준대규모점포 근로자들의 이러한 이익은 유통산업발전법에 의하여 보호되는 개별적․직접적․구체적 이익에 해당된다.

따라서 이에 관한 피고와 피고보조참가인들의 본안전항변은 이유 없다.

원고 조합은 아래에서 보는 것과 같은 이유로 이 사건 고시의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적․직접적․구체적 이익이 있는 자라고 볼 수 없으므로, 이 사건 고시의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 이 사건 소의 원고적격이 없다. 따라서 피고와 피고보조참가인들의 이 부분 본안전항변은 이유 있다.

의무휴업일 지정에 관한 유통산업발전법 제12조의2 또는 의무휴업일 지정의 행정목적을 달성하기 위한 관련 법규에서 노동조합의 단체교섭권, 단체협약 체결권한 등을 보호하기 위하여 행정청을 제약하고 있다고 볼 아무런 근거가 없고, 의무휴업일 지정으로 인하여 노동조합의 단체교섭권, 단체협약 체결권한 등이 곧바로 침해된다고 볼 수도 없다.

피고가 공휴일이 아닌 날을 의무휴업일로 지정하기 위해서는 유통산업발전법 제12조의2 제3항에 따라 ‘이해당사자’인 대구 서구 내 대형마트 및 준대규모점포의 근로자들과 합의를 거쳤어야 하므로, 위와 같은 합의를 거치지 않은 이 사건 고시는 위법하다.

법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 법해석의 목표는 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제․개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적․논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 등 참조).

한편 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석․적용하여야 하고(대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조), 법률에 사용된 문언의 의미는 해당 법률에 정의규정이 있다면 그에 따를 것이나, 그렇지 않은 경우라도 문언의 통상적인 의미를 살피는 외에 그것이 해당 법률에서 어떠한 의미로 어떻게 사용되고 있는지 체계적, 논리적으로 파악하여야 한다(대법원 2023. 12. 14. 선고 2023다226866 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살피건대, 갑 10, 11, 12, 21, 22, 30호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정에 비추어 보면, 공휴일이 아닌 날을 의무휴업일로 지정할 경우 이해당사자와 합의를 거쳐야 한다고 규정한 유통산업발전법 제12조의2 제3항에서 말하는 ‘이해당사자’는, 의무휴업일 지정 처분의 상대방인 ‘대형마트 및 준대규모점포’만을 의미하는 것으로 해석함이 타당하고, 대형마트 및 준대규모점포의 근로자들이 위 ‘이해당사자’에 포함되는 것을 전제로 한 원고들의 주장은 이유 없다.

유통산업발전법 제12조의2 제3항 제2문 단서에서 공휴일이 아닌 날로 의무휴업일을 지정할 수 있도록 하는 예외규정을 둔 것은 위와 같은 의무휴업일 지정에 따른 법익의 균형성을 도모하기 위함으로 보이고, 위 예외규정의 적용 요건인 ‘이해당사자와의 합의’를 지나치게 확장하여 해석할 경우 의무휴업일 지정에 따른 침해의 최소성을 달성하기 어렵게 된다.

‘합의’의 사전적 의미는 ‘둘 이상의 당사자의 의사가 일치함’이므로(‘협의’의 사전적 의미는 ‘둘 이상의 사람이 서로 협력하여 의논함’이다), 유통산업발전법 제12조의2 제3항 제2문 단서는 그 문언상 ‘이해당사자와 처분청의 의사가 일치해야만 공휴일이 아닌 날을 의무휴업일로 지정할 수 있다’는 의미로 해석할 수밖에 없다.

유통산업발전법 제12조의2 제3항 제2문 단서가 구체적인 사안에 적용되는 것을 상정할 때, 의무휴업일 지정의 적용을 받는 대형마트 및 준대규모점포의 근로자 전원<3>이 공휴일이 아닌 날을 의무휴업일로 지정하는 것에 동의할 가능성은 희박해보이므로, 위 조항의 ‘이해당사자’에 ‘대형마트 및 준대규모점포의 근로자’를 포함시킬 경우 위 조항이 실제로 적용되어 공휴일이 아닌 날을 의무휴업일로 지정하는 것은 사실상 불가능하게 되고, 결국 위 조항은 사문화(死文化)될 것으로 보인다.

이 경우 위 2)항에서 본 것과 같이 의무휴업일 지정에 있어 법익의 균형성을 도모하고자 유통산업발전법 제12조의2 제3항 제2문 단서 조항을 둔 취지는 몰각되게 된다.

즉, 지방자치단체장은 그 재량에 따라 의무휴업일을 아예 지정하지 않을 수도 있는데, 유통산업발전법은 이 경우에는 ‘이해당사자와의 합의’ 등을 거치도록 규정하고 있지 않다.

그렇다면 유통산업발전법 제12조의2 제3항 제2문 단서의 ‘이해당사자’에 대형마트 및 준대규모점포의 근로자들이 포함되는 것으로 해석할 경우, 지방자치단체의 장은 의무휴업일의 지정 여부에 대해서는 상대적으로 폭넓은 재량권을 갖는 반면, 일단 의무휴업일을 지정하게 되면 이를 공휴일로 지정할 것인지 또는 공휴일이 아닌 날로 지정할 것인지에 대한 재량권 행사의 영역은 근로자들의 동의 가능성을 고려할 때 현저히 좁아지게 되는 모순이 발생한다.

또한 지방자치단체의 장이 공휴일을 의무휴업일로 지정하는 것이 불필요하다고 판단하는 경우, 공휴일이 아닌 날을 의무휴업일로 지정하는 것은 사실상 불가능하므로 의무휴업일 지정 자체를 하지 않는 방식으로 재량권을 행사하는 결과로 이어질 수 있어, 오히려 유통산업발전법 제12조의2에 의하여 보호하고자 하는 건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포 등과 중소유통업의 상생발전 등 공익상 이익의 달성에 지장을 초래할 수 있다.

이 사건 소 중 원고 조합의 청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고 B의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 이상오(재판장) 전제균 유진홍