대구지방법원 2024. 5. 29. 선고 2023구합23035 판결

고용노동부 주관의 청년디지털일자리사업 시행

고용노동부는 2020년과 2021년에 걸쳐 고용보험법상 우선지원대상기업 또는 중견기업 성장촉진 및 경쟁력 강화에 관한 특별법상 중견기업이 IT 기술을 활용하는 직무에 미취업 청년을 채용하여 임금을 지급할 경우, 최대 6개월간 참여청년 1인당 월 1,800,000원을 한도로 하여 지급된 임금의 90%를 지원하고, 추가로 월 100,000원의 간접노무비를 지원해주는 것을 내용으로 하는 청년디지털일자리사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 시행하였다. 이 사건 사업은 이 사건 사업에 참여하고자 하는 기업(이하 '참여기업'이라 한다)이 고용노동부에서 선정한 위탁운영기관에 참여신청을 하여 승인을 받은 후, 참여기업과 위탁운영기관이 사업지원협약을 체결하고, 참여기업이 참여청년(이하 '참여청년'라 한다)을 채용하여 임금을 지급하고 해당 참여청년에 대한 지원금을 신청하면, 위탁운영기관이 위 지원금을 참여기업에 지급하는 방식으로 진행되었다.

고용노동부가 마련한 이 사건 사업 지침 중 주요 내용은 아래와 같다.

원고의 이 사건 사업 참여 및 지원금 수급

원고는 'H'라는 상호로 교육서비스업, 기타기술계열 사업을 하는 개인사업체를 운영하는 사람으로서, 2020. 10. 5. 피고 대구지방고용노동청대구서부지청장과 이 사건 사업 위탁운영 약정을 체결한 사단법인 I(이하 'I단체'라 한다)에게, 2020. 11. 5. 및 2021. 3. 4. 피고 대구지방고용노동청장과 이 사건 사업 위탁운영 약정을 체결한 주식회사 J(이하 'J'이라 한다) 및 주식회사 K(이하 'K'라 한다)에게 이 사건 사업 참여신청서를 제출한 뒤, I단체, J, K(이하 위 위탁운영기관을 통칭할 경우 '이 사건 위탁운영기관'이라 한다)와 '표준 청년 디지털 일자리 사업 지원 협약'을 각 체결하였다.

원고는 1 I단체에 참여청년 L, M을, 2 J에 참여청년 N, O, P를, 3 K에 참여청년 B, C, D, E, F, G(이하에서 K에 채용을 통보한 참여청년들을 통칭할 경우 'B 등 6인'이라 한다)을 채용하였다는 채용자 명단통보서를 각 제출하였다.

원고는 1 I단체로부터 L에 대한 지원금 1,765,000원(1회분), M에 대한 지원금 8,675,040원(5회분)의 합계 10,440,040원, 2 J로부터 N, O, P에 대한 각 지원금 3,660,460원(2회분)의 합계 10,981,380원, 3 K로부터 C에 대한 지원금 3,530,000원(2회분), E에 대한 지원금 7,240,000원(4회분), D에 대한 지원금 9,095,000원(5회분), F에 대한 지원금 9,095,000원(5회분), G에 대한 지원금 5,565,000원(3회분), B에 대한 지원금 3,710,000원(2회분)의 합계 38,235,000원을 각 지급받았다.

원고에 대한 부정수급 조사 및 제재부가금 부과처분

피고 대구지방노동청은 2021. 10. 27. 국민권익위원회로부터 원고가 이 사건 사업과 관련하여 지원금을 부정수급 한 의혹이 있다는 조사결과를 통보받은 후 2021. 11. 17. 대구달서경찰서에 수사의뢰를 하였다. 이에 1 I단체는 2022. 11. 23. 원고가 참여청년 L, M에 대한 수행여부현황을 허위작성 및 제출하여 지원금 지급을 받았다는 이유로 10,440,040원의, 2 J은 2022. 12. 12. 원고가 참여청년 N, O, P에 대한 수행업무 허위작성(비IT업무 수행), 사전근로, 퇴직사실 은닉, 페이백 등을 하였다는 이유로 10,981,380원의, 3 K는 2022. 12. 12. B 등 6인이 비IT업무를 주로 수행하면서 지원금 관련 신청서류(수행업무현황 등)를 허위 작성 후 제출하였다는 이유로 38,235,000원의 반환명령을 원고에게 하였다.

피고들은 사전통지 절차를 거쳐 원고에게 보조금 관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라 한다) 제33조의2 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 8] 및 보조금법 제31조의2 제2항 제1호, 같은 법 시행령 제13조의3 제2항 [별표 6]에 근거하여 아래와 같은 처분을 하였다(이하 피고 대구지방고용노동청서부지청장의 처분을 '이 사건 제1처분', 피고 대구지방고용노동청장이 J의 반환명령을 기초로 한 처분을 '이 사건 제2처분', K의 반환명령을 기초로 한 처분을 '이 사건 제3처분'이라 하고, 위 처분을 통칭할 경우 '이 사건 각 처분'이라 한다) 라. 이 사건 처분사유에 대한 검사의 불기소결정 한편 원고가 L 등 11명의 참여청년과 관련된 지원금을 부정수급 한 혐의에 대해 수사한 대구지방검찰청은 2023. 2. 3. L 등 11명이 전적으로 이 사건 사업 관련 업무만 하지 않은 사실은 인정되지만, 직업훈련이라는 업무의 특성상 필연적으로 교육자재 준비 및 정리 등이 부수될 수밖에 없는 사정 등에 의할 때 L 등 11명이 이 사건 사업 관련 업무를 전혀 하지 않았다고 단정하기 어렵고, 지원금 신청 당시 서류를 위조하거나 전적으로 허위내용을 기재하였다고 볼 수 없으며, N, O, P에 대한 보조금 지급과 관련하여 원고에게 거짓이나 기망 관련 고의가 인정되기 어렵다는 이유로 '혐의없음(증거불충분)'의 불기소결정을 하였다.

행정심판 청구와 그 결과 원고는 이 사건 각 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2023. 5. 16. 원고의 청구를 모두 기각하는 재결을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증, 을가 제1 내지 10, 11, 14, 15호증, 을나 제1 내지 3, 7, 8, 9, 10, 14, 18호증의 각 기재(가지번호 포함), 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 각 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

처분사유의 부존재 1 원고는 수사기관으로부터 이 사건 각 처분사유와 관련한 보조금법 위반 및 사기 혐의에 대하여 혐의없음의 처분을 받았다. 2 이 사건 각 처분의 주된 내용은 참여청년들이 이 사건 사업 지침에 따라 IT업무를 수행하여야 함에도 원고가 참여청년들에게 비IT업무를 수행하게 하였다는 것인데, 원고는 실제로 참여청년들에게 주로 IT업무를 수행하게 하였고, 참여청년들이 일부 비IT업무를 수행한 것은 H의 다른 교직원들도 수행하는 공통업무로서 이 사건 사업 지침에서 허용하는 범주에 속한다. 3 이 사건 제2처분과 관련하여, 원고는 Q고등학교 졸업예정자인 N, O, P를 채용하기로 하고 J에 채용자 명단을 제출한 후, J이 별다른 안내 없이 원고의 채용서류를 수리함에 따라 N, O이 각 2020. 11. 23.부터 2021. 1. 22.까지 2개월, P가 2020년 12월 중순경부터 2021. 1. 22.까지 H에서 근무하게 된 점, 그런데 J은 원고가 위 참여청년들에게 급여를 지급한 이후에 비로소 졸업예정자는 이 사건 사업의 보조금 지원대상이 아니라고 통보하였던 점, 이에 원고는 Q고등학교로부터 2020년 12월부터 위 참여청년들의 근무가 가능하다는 공문을 받고 문제가 되지 않는다고 판단하여 N, O의 고용보험일을 정정하면서 2021. 2. 28.까지 일한 것으로 하여 보조금 지급신청을 하게 된 점, 원고가 N, O, P로부터 다시 돌려받은 돈은 원고가 위 참여청년들이 근로하지 않은 부분에 대해 지급한 급여를 돌려받은 것에 불과한 점 등을 고려하면, 원고는 N, O, P에 대한 이 사건 사업 지원금을 부정하게 지급받은 것이라고 보기 어렵다. 4 위에서 보는 바와 같이 이 사건 각 처분은 그 처분사유가 존재하지 않음에도 피고들은 이 사건 위탁운영기관이 한 반환명령의 적정성을 조사하거나 확인하지 않고 원고에게 만연히 이 사건 각 처분을 하였다.

정당한 사유의 존재 행정법규 위반에 대하여 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 제재조치를 부과할 수 없다. 피고들은 원고에게 이 사건 사업 지원금을 지급하는 과정에서 이 사건 지침 등에 나타난 IT업무의 명확한 범위나 비IT업무와 IT업무를 병행할 수 있는 비율에 대한 행정지도를 전혀 하지 않았다. 게다가 피고들은 이 사건 사업 진행 중에 H에 실사를 나온 사실이 없으며, 이 사건 지침을 교부하지도 않았다. 이러한 사정을 참작하면, 이 사건 각 처분사유가 인정된다고 하더라도 이는 피고들이 원고에 대한 이 사건 사업에 대한 행정지도 의무를 해태한 결과에 기인한 것이므로 원고에게 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다고 할 것이어서, 원고에게 이 사건 각 처분과 같은 제재조치를 부과할 수 없다.

재량권의 일탈·남용 보조금법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 8] 제재부가금의 부과 기준은 '거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'라는 불확정개념으로 규정하고 있으므로 위 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량의 영역에 해당한다. 그리고 위 [별표 8] 제2호 및 제3호에서는 제재부가금 부과대상자 위반행위가 경미한 부주의에 해당하는 경우 1/2 범위 내에서 제재부가금을 감액할 수 있고, 위반행위가 보조금 수령자의 책임 없는 사유로 인한 경우 전부 또는 일부를 면제할 수 있다고 규정하고 있다. 즉, 피고들에게는 제재부가금을 부과할지 여부와 그 액수에 대한 재량이 있다고 할 것인데, 이 사건 각 처분은 원고에게 제재부가금을 부과해야 할 공익상 목적이 이 사건 각 처분으로 인해 원고가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 크다고 할 수 없으므로, 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

예비적 주장: 이 사건 각 처분에 대한 피고들의 적법한 권한 유무 보조금법 제33조의2 제1항에 따른 제재부가금 부과 및 징수권한은 중앙관서의 장인 고용노동부장관에게 있고, 피고들은 고용노동부장관으로부터 제재부가금 부과 및 징수권한에 대한 위임을 받지 않았으므로, 피고들이 한 이 사건 각 처분은 처분 권한이 없는 자가 한 처분으로서 위법하다.

관계 법령 별지 '관계 법령' 기재와 같다.

처분사유의 부존재 및 정당한 사유의 존재 주장에 관한 판단

관련 법리

보조금법 제33조 제1항 제1호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 경우'라 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 지원금 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다. 비록 보조금을 교부받음에 있어 다소 정당성이 결여된 것이라고 볼 여지가 있는 수단이 사용되었더라도 보조금을 교부받아야 할 자격이 있는 사업 등에 대하여 정당한 금액의 교부를 받은 경우는 여기에 해당하지 않는다(대법원 2007. 3. 30. 선고 2006두16984 판결, 대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등 참조).

한편, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결, 대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조).

이 사건 사업에 참여하는 참여청년의 업무 범위 원고가 이 사건 위탁운영기관과 체결한 이 사건 사업 지원 협약서 제4조는 '참여 기업은 채용계획으로 제출한 IT직무 외 다른 직무에 참여 청년을 활용할 수 없다'고 규정하고 있고, 이 사건 사업 지침은 '채용 청년의 직무는 이 사건 사업 참여 유형에 부합하는 IT직무여야 한다'고 규정하면서도, 2021년 1월부터는 '단, 청년의 주된 업무가 IT직무인 경우에 한해 다른 비IT직무(1가지)를 병행할 수 있으며, 이 경우 기업은 운영기관에 청년의 IT 직무 수행에 대한 서약서를 제출하여야 한다.'는 내용이 추가되었다. 이러한 규정 아래 참여청년과 참여기업은 '이 사건 참여 기간 동안 채용계획에 제출한 IT직무를 주된 업무로 수행할 수 있도록 철저히 관리하겠습니다', '예외적으로 비IT업무를 수행하는 경우에도, 전체 근로시간 중 일부에 한해서만 비IT직무를 수행하게 하는 등 청년이 IT직무 중심으로 근로할 수 있도록 하겠습니다'라는 내용의 IT직무 수행에 대한 서약서를 작성하여 이 사건 위탁운영기관에 제출하도록 하고 있다. 한편, '이 사건 사업 직무유형 구분 가이드라인(공정채용기반과, 20. 9. 15.)'은 참여청년은 IT 직무를 수행하면서도 모든 직원들이 필수적으로 수행하는 기본 행정업무는 병행이 가능하다고 규정하였고 있으며, 일반 회사에서 근무하는 근로자들은 통상적으로 자신의 직책과 관련된 업무에 더하여 업무와 무관한 보조적·비정형적 업무를 함께 수행하는 것이 예외적이지 않은 사정을 종합하여 보면, 참여기업은 2021년 1월의 이 사건 지침 개정 전·후를 불문하고 이 사건 사업에 참여하는 참여청년에게 오로지 IT업무에만 종사하게 하는 것이 아니라, 참여기업의 필요에 따라 참여청년에게 주로 IT업무에 종사하도록 하면서 보조적·일시적으로 비IT업무에도 종사하게 할 수 있고, 2021년 1월 이후부터는 IT업무뿐만 아니라 1가지의 비IT업무도 주된 업무로 종사하게 할 수 있다고 보는 것이 타당하다.

이 사건 제1처분 관련 앞서 든 증거들, 갑 제14, 15호증, 을가 제13호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 L, M에게 주로 비IT업무에 종사하게 하여 이 사건 사업 지원금을 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받았다고 단정하기 어려우므로, 이 사건 제1처분은 적법한 처분사유가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

아래와 같은 사정을 고려하면, 원고는 I단체에 M에 대한 이 사건 사업 지원금을 신청하면서 M이 실제로 수행한 업무에 대한 수행업무현황을 제출하였고, M은 위 수행업무현황에 기재된 바와 같이 H에서 주로 IT관련 업무를 수행한 것으로 인정할 수 있다. 1 원고는 I단체에 M의 수행업무를 'SNS 및 홈페이지 관리 및 자료 업데이트, 블러그 게제', '교육자료 선별하여 정리하여 기록하고 입력', '자재 자료 및 정리하여 기록하고 입력', '아날로그 자료들의 전산 자료를 통한 입력'이라고 기재한 수행업무현황을 첨부하여 이 사건 사업 지원금을 신청하였다. 2 M은 2020. 11. 23.부터 2021. 4. 22.까지 H에서 근무하면서, 디지털 업무로 '온수온돌 동영상 촬영 및 영상편집 후 유튜브 등재', '홈페이지 관리', '블러그 광고', '대형 벽걸이 간판 소프트웨어를 통한 홍보활동'을 하였고, 비디지털업무로 '시험자재, 공구 수량체크', '시험장관리, 안내 등'을 수행하였다는 사실확인서를 제출하였다. 위 사실확인서 업무 내용은 원고가 I단체에 제출한 수행업무현황에 부합한다. 3 M은 2021. 3. 26. 별관 5층에서 공구정리를 하며 개수를 파악하는 업무를, 2021. 3. 30. 블로그 관리 업무를, 2021. 3. 31. 유튜브 영상촬영 업무를 각 수행한 사실, H 유튜브에는 2021. 1. 22. 'R'이라는 영상이 업로드 되어 있는 사실이 확인되고, 이러한 사실은 M이 작성한 사실확인서 및 원고가 I단체에 지출한 수행업무현황에도 부합한다. 4 M이 수행한 공구 수량체크 업무는 H 훈련생 수업시 필수 장비 및 소모품의 개수를 확인하여 이카운트[ERP(Enterprise Resource Planning, 전사적 자원관리) 프로그램]에 입력하기 위한 필수적 행위로 볼 여지가 있고, 실제로 H는 2020. 10. 15. '이카운트 자재/공구 분류체계(안)'이라는 문서를 통해 자재와 공구를 어떻게 분류할 것인지에 대해 검토하기도 하였다. 결국 M이 수행한 공구 수량체크 업무는 이 사건 사업유형 중 'IV유형: 기타형'의 예시 중 하나인 ERP 도입 업무에 속할 여지가 있고, 이 사건 사업에서 말하는 IT업무에 포함되는 것으로 보아야 한다.

L은 H에서 2020. 10. 12.부터 2020. 11. 11.까지 1개월 근무하였고, 원고는 I 단체에 L에 대한 이 사건 지원금을 신청하면서 M과 같은 내용의 수행업무현황을 제출하였다. 그런데 피고들이 제출한 증거들만으로는 L이 위 수행업무현황과 달리 주로 IT 업무가 아닌 다른 업무에 종사하였다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할만한 증거가 없다. 오히려 원고가 제출한 증거에 따르면 L은 2020. 11. 4. 앞서 본바와 같이 IT 업무의 유형 중 하나인 ERP 도입 업무에 속하는 '전기기능사 필요 용구 수량 파악' 업무를 수행한 사실이 인정되고, 위 업무는 L에 대한 수행업무현황에 기재된 '자재 자료 및 정리하여 기록하고 입력'에 해당한다.

피고 대구지방고용노동청서부지청장이 제출한 S, E가 작성한 진술서에 참여 청년들이 주로 시설팀에 종사하였다는 기재가 있기는 하다. 그러나 H가 작성한 '이카운트 자재/공구 분류체계(안)' 문서에는 이카운트에 입력할 자재와 공구 분류는 행정팀, 교무팀, 시설팀의 협의가 필요한 업무라고 기재되어 있고, 앞서 본 바와 같이 이카운트 입력과 관련된 업무는 ERP 도입 업무에 속하여 이 사건 사업 유형 중 IV유형에 해당할 여지가 있으므로, 이들이 시설팀에 종사하였다는 사실만으로 이들이 주로 비IT업무를 수행하였다고 단정하기 어렵다. 또한 T가 작성한 진술서에는 M이나 L이 주로 IT업무가 아니라 비IT업무에 종사하였다는 내용이 기재되어 있지 않다.

이 사건 제2처분사유 관련

인정사실 앞서 든 증거들, 갑 제16, 17, 21호증, 을나 제5, 6, 11, 13, 16호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 아래와 같은 사실을 인정할 수 있다.

N, O, P는 2020. 12.경 Q고등학교 3학년 재학생으로서 2020. 11. 30. 기준 모두 졸업인정 출석일수인 117일 이상을 출석하였고, 2020년 12월 중으로 채용(취업) 전환이 가능한 상태였다.

이 사건 사업 지침에서는 채용일 기준 고등학교 또는 대학 재학 중인 자를 지원대상에서 제외하면서도, '고등학교 졸업예정자로서 마지막 학기 교육과정을 종료한 자(3학년 출석일수 이수한 후로서 동계방학 중에 취업한 경우도 인정)'는 지원대상에 포함된다고 기재되어 있다.

원고는 N, O을 2020. 11. 23.부터 2021. 1. 22.까지, P를 2021. 12. 중순경부터 2021. 1. 22.까지 각 채용하였는데, 이들 중 N, O의 고용보험 취득일을 2020. 11. 23.로 신고하였다가 이후 2020. 12. 31.로 정정신고 하였다.

J은 원고에게 2020. 12. 4. N, O에 대한 이 사건 사업이 승인되었다는 내용의 이메일을, 2020. 12. 23. P에 대한 이 사건 사업이 승인되었다는 내용의 이메일을 각 발송하였다. 원고는 J에 고등학교졸업예정자인 N, O, P의 취업이 가능한지에 대해 문의하였는데, J은 2020. 12. 30. 원고에게 N, O, P가 3학년 출석일수를 이수하였고, 현재 3학년 2학기 교육과정이 종료되었으며, 12월 중 채용이 교육부 방침에 위배되지 않음을 확인하였다는 내용이 명시된 내용의 학교장 직인 공문을 부탁한다는 내용의 이메일을 발신하였고, Q고등학교장은 2020. 12. 31. 위와 같은 내용이 담긴 학교장 명의의 공문을 원고에게 발송하였다.

원고가 N, O, P에게 지급한 급여 및 이와 관련하여 J로부터 지급받은 이 사건 사업 지원금 내역, 원고가 위 참여청년들로부터 원고 배우자인 U 명의 통장으로 페이백 받은 금액은 아래 표 기재와 같다.

구체적 판단 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고는 N, O, P에 대한 이 사건 사업 지원금을 신청하면서 임의로 N, O의 근무날짜를 변경하여 이 사건 사업에 참여하였고, 이 사건 사업 지원금 일부를 P로부터 부정하게 돌려받았을 뿐만 아니라, 관련 서류를 허위로 작성하는 방법으로 이 사건 사업 지원금을 지급받았으므로, 원고는 위 참여청년들에 대한 이 사건 사업 지원금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 경우에 해당한다고 봄이 타당하고, 원고의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 1 이 사건 사업 지침은 채용일 기준 고등학교 졸업예정자로서 마지막 학기 교육과정을 종료한 자 또는 3학년 출석일수를 이수한 후로서 동계방학 중에 취업한 경우에 한해서 이 사건 사업의 지원대상에 해당한다고 규정하고 있다. 원고가 N, O을 채용한 2020. 11. 23. 당시에 이들은 마지막 학기 교육과정을 종료한 상태가 아니었고 동계방학 중에 취업한 경우도 아니었으므로, 위 참여청년들은 이 사건 사업 지원금을 지급받을 수 있는 대상에 포함되지 않았다. 2 이 사건 사업은 고용노동부에서 운영하는 워크넷 누리집에서 신청하게 되어 있고, 원고도 위 누리집을 통해서 이 사건 사업을 신청하였다. 이 사건 사업이 소개된 워크넷 누리집에는 이 사건 사업 지침이 업로드 되어 있고 이 사건 사업의 개요가 상세히 설명되어 있으며 이 사건 사업 지원대상에 대해서도 구체적으로 기재하고 있으므로, 원고는 위 누리집을 통해서 이 사건 사업 지원대상의 범위에 대해서 비교적 명확히 인식할 수 있었을 것으로 보인다. 3 원고는 N, O의 고용사실을 J에 고지했고, J은 원고에게 위 참여청년들에 대한 이 사건 사업이 승인되었음을 인정하는 이메일을 발송한 것은 사실이다. 그러나 이 사건 사업의 지원대상은 만 15세이상 만 34세 이하의 청년이기 때문에 J이 위 참여 청년들의 생년월일만으로는 이 사건 사업의 지원대상 여부를 명확히 확인하기 어렵고, 원고가 J에 N, O이 현재 고등학교 재학생이라거나 졸업예정자에 해당함을 통지하였다고 볼만한 자료가 없으므로, J이 원고에게 위와 같은 이메일을 발송한 사실만으로 원고가 위 참여청년들의 근무날짜를 임의로 변경한 것에 대한 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다. 4 J이 2020. 12. 30. 원고에게 발송한 이메일 내용과 Q고등학교가 2020. 12. 31. 원고에게 발송한 공문 내용에 의하면, N, O이 3학년 출석일수를 이수하였고, 2020년 12월 현재 3학년 2학기 교육과정이 종료되어 채용 전환이 가능하다는 것인데, 이는 결국 위 참여청년들이 2020년 12월을 기준으로 이 사건 지침에 따른 이 사건 사업 지원대상에 포함된다는 내용에 불과하고, 위 참여청년들이 처음 채용된 2020. 11. 23. 당시에 이 사건 사업 지원대상에 포함된다는 내용은 아니다. 원고도 이러한 이메일 및 공문 내용에 따라 N, O에 대한 고용보험 취득일을 2020. 11. 23.에서 2020. 12. 31.로 정정한 것으로 보인다. 5 이 사건 사업에 대한 주요 부정행위 유형인 '페이백(Payback)'의 세부내용은 '실제 채용일 보다 앞당겨 신고하여 지원금을 신청하고 지급한 임금을 참여청년으로부터 페이백'받는 경우와 '근로시간, 급여를 실제보다 많이 신고하여 지원금을 신청하고 지급한 임금의 일부분을 참여청년으로부터 페이백'받는 경우로 나뉜다. N, O은 H에서 2020. 11. 23.부터 2021. 1. 22.까지 약 2개월간 근무하였고, 원고는 J로부터 2개월분의 이 사건 사업 지원금을 지급받았으므로 원고가 위 참여청년들로부터 각 1,340,110원을 돌려받은 행위는 이 사건 사업의 주요 부정행위인 페이백에 해당하지 않을 여지가 있으나, 반면 P는 H에서 2020년 12월 중순경부터 2021. 1. 22.까지 약 5주간 근무하였을 뿐인데, 원고는 J로부터 P에 대해서도 2개월분의 이 사건 사업 지원금을 지급받은 뒤 1,076,640원을 돌려받았으므로, 이는 '근로시간, 급여를 실제보다 많이 신고하여 지원금을 신청하고 지급한 임금의 일부분을 참여청년으로부터 페이백'받은 경우에 해당한다. 결국 원고가 P로부터 1,076,640원을 돌려받는 행위는 이 사건 사업에서 부정유형으로 규정한 페이백에 해당한다. 6 N, O은 2020. 11. 23.부터 2021. 1. 22.까지, P는 2020년 12월 중순경부터 2021. 1. 22.까지 H에서 근무하였음에도, 원고는 위 참여청년들이 2020. 12. 31.부터 2021. 2. 28.까지 각 2개월씩 근무한 것으로 허위의 서류를 기재하여 J로부터 이 사건 사업 지원금을 지급받았다. 또한 원고는 위 과정에서 N, O, P가 근무하지도 않은 2021년 2월분 급여를 지급한 뒤 위 참여청년들에 대한 허위의 급여대장을 작성하였을 뿐만 아니라, 출근부대장에 위 참여청년들의 서명을 허위로 작성하고, 이들이 이 기간에 근무하지도 않은 내용에 대한 '수행업무현황'을 작성하여 J에 제출하였다. 7 앞서 본 바와 같이, 이 사건 사업은 고용노동부에서 운영하는 워크넷 누리집을 통해서 신청이 가능하고, 위 누리집에는 이 사건 사업 지침이 업로드 되어 있을 뿐만 아니라 이 사건 사업의 개요에 대해서 상세히 설명하고 있다. 게다가 원고가 J과 사이에 체결한 표준 청년 디지털 일자리 사업 지원 협약서 제2조 제2항은 '참여기업의 지원요건, 지원금액, 지원제한, 부정수습 시 제재 등은 이 사건 사업 지침에서 정한 바에 따른다'고 규정하고 있고, 제11조는 '이 협약서에 명기되지 아니한 사항에 대해서는 보조금법 등 관계법령, 지침, 기타 사회통념상 합리적인 기준에 따른다'고 규정하고 있다. 이와 같은 사정에 비추어 볼 때, 원고는 이 사건 사업의 지침의 존재를 분명히 알고 이 사건 사업에 지원하였고, 이 사건 사업의 지침을 워크넷 누리집을 통해 충분히 인지할 수 있었을 것으로 보인다. 또한 J은 2021. 2. 10. 코로나19로 인한 정부의 방역조치로 인해 유선으로 원고의 이 사건 사업의 주요 사항에 대한 점검을 실시하기도 하였다. 8 피고 대구지방고용노동청장은 이 사건 제2처분을 하면서 J이 원고에게 반환명령 사전통지 및 의견제출 기회를 부여한 때에 원고가 제출한 의견제출서를 J로부터 전달받아 이 사건 제2처분의 적정성을 검토하는 등 직·간접적으로 반환명령의 적정성을 조사·확인하였고, 피고 대구지방고용노동청장은 직접 원고에게 이 사건 제2처분 전 사전통지 및 의견제출을 요청하여 원고는 이에 대한 의견을 제출하기도 하였다. 이와 달리 피고 대구지방고용노동청장이 이러한 조사·확인절차를 누락하였거나 게을리 하였다고 볼만한 사정을 찾아보기 어렵다.

이 사건 제3처분 관련 앞서 든 증거들, 갑 제20호증, 을나 제12, 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 B 등 6인에게 주로 비IT업무에 종사하게 하여 이 사건 사업 지원금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받았다고 단정하기 어려우므로, 이 사건 제3처분은 적법한 처분사유가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

이 사건 제3처분은 원고가 B 등 6인에게 IT업무와 관계없는 실습장비 해체, 시설관리 등의 설비업무를 수행케 하였음에도 위 참여청년들이 마치 IT업무를 수행한 것처럼 허위로 서류를 작성·제출하여 지원금을 부정수급 하였다는 것이다. 이 사건 제3 처분사유에 부합하는 증거는 E가 '상기 본인은 2021. 5. 17.부터 2021. 9. 16.까지 H에서 근무하였으며 근무기간 동안 시설관리 일을 하였습니다'라는 내용의 진술서가 있는데, 위 증거만으로 원고가 B 등 6인에게 채용기간 동안 주로 비IT업무를 수행케 하였다고 인정하기는 부족하다. 오히려 앞서 본 바와 같이, H의 '이카운트 자재/공구 분류 체계(안)'에 따르면 시설팀 역시 이카운트에 입력할 자재와 공구 분류 업무를 수행하므로, E가 시설팀에서 근무하였다 하더라도 이 사건 사업의 IT업무 유형 중 IV유형에 속할 여지가 있는 기타 IT업무(ERP 관련 업무)를 수행하였을 가능성을 배제하기 어렵다.

이 사건 제3처분사유와 관련된 이 사건 사업 지원대상자인, 1 E는 '시퀀스제이 1~111page, 크레텍 Computer로 주문, 수리, 반품, 입고 관련 업무, 이카운트 입출고입력(실제로 사용을 별로 못함), 홈페이지 업그레이드를 위한 공구 자재 사정을 자필로 편집해서 행정팀으로 보냄, 엑셀 활용하여 전기내선 관련 공구 및 자재 관리, 수작업으로 작성된 것을 한글을 이용하여 PC에 입력하여 편집함(시퀀스제어)'의 업무를, 2 C는 '이카운트 입출고 입력, 책자스캔작업, 공조, 에너지 전기공구 및 자재현황 파악, 업체 현황 DB(V 입력 엑셀작업)'의 업무를, 3 B은 '수업, 평가자료 전산화, 기능장 실기책 편집, PC유지보수, 클라우드 구축 및 관리, 노트북 입·출고 및 관리, 공유PC 저장 공간 증설 및 관리' 업무를 각 수행하였다는 내용의 사실확인서를 작성하였다. 한편 원고는 K에 E, C, W의 수행업무현황에 '자재 및 공구 목록 등을 전사에 입력하여 기존 수기 자료들을 전산입력을 통하여 디지털 데이터로 전환', '기존 교육자료들을 정리하여 기록하고 입력함으로 강의 데이터 구축', '강의 자료 정리와 데이터 정리를 통한 양질의 교육자료 도출', '평가자료 입력을 통하여 데이터 구축과 노동부 및 산업인력관리공단 보고자료 작성(C 제외)'을 수행업무 내용으로 기재하여 제출하였다. 위 사실확인서 및 수행업무현황에 기재된 내용에 따르면, 위 참여청년들은 원고가 K에 제출한 '수행업무현황'에 기재되어 있는 수행업무 내용에 부합하는 업무를 수행한 것으로 보인다.

소결론 결국 이 사건 각 처분 중 이 사건 제2처분은 그 처분사유가 존재하나, 이 사건 제1, 3처분은 그 처분사유가 존재하지 않으므로 위법하여 취소되어야 한다.

재량권의 일탈·남용(이 사건 체2처분과 관련하여)주장에 대한 판단

관련 법리 행정행위가 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재·형식과 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 등 참조).

구체적 판단

보조금법 제33조의2 제1항 제2호는 '중앙관서의 장은 보조사업자 또는 간접보조사업자가 보조금수령자에게 보조금 또는 간접보조금의 반환을 명한 경우에는 반환하여야 할 보조금 또는 간접보조금 총액의 5배 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조사업자등에게 제재부가금을 부과·징수하여야 한다'고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 제재부가금의 부과기준을 정한 보조금법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 8] 제1호는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로

구체적 판단

보조금법 제33조의2 제1항 제2호는 '중앙관서의 장은 보조사업자 또는 간접보조사업자가 보조금수령자에게 보조금 또는 간접보조금의 반환을 명한 경우에는 반환하여야 할 보조금 또는 간접보조금 총액의 5배 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조사업자등에게 제재부가금을 부과·징수하여야 한다'고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 제재부가금의 부과기준을 정한 보조금법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 8] 제1호는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 보조금 수령자에 대하여 부과하여야 하는 제재부가금의 액수를 반환해야 하는 보조금 또는 간접보조금의 액수에 일률적으로 500%의 부과율을 곱하여 산정하도록 정하고 있다. 한편 위 [별표 8] 제3호는 '보조금 수령자가 보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 위반행위가 해당 보조금 수령자의 책임 없는 사유로 인한 경우에는 제1호에 따라 산정된 제재부가금의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다'고 규정하고 있으므로, 위 감면규정이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 보조금 수령자에게는 적용될 수 없다.

보조금법 및 그 위임에 따른 보조금법 시행령 규정은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과한 부령과 달리, 법규명령으로서 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 있으므로, 이 사건과 같이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'에 대하여 위 법령에서 정하고 있는 예외적인 감면사유 외에는 피고 대구지방고용노동청장이 그 제재부과금의 부과 여부나 범위를 임의로 결정할 수도 없다고 보아야 한다. 따라서 피고 대구지방고용노동청장이 위 법규명령의 규정내용에 정해진 제재부가금 부과율 500%를 적용하여 한 이 사건 제2처분은 적법하고, 이와 다른 전제에서 이 사건 제2처분의 법적 성격이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(설령 이 사건 제2처분과 관련된 제재부가금 부과 처분이 재량행위라 가정하더라도, 원고가 이 사건 지침을 통해 N, O의 경우 2020. 11. 23. 당시 이 사건 사업의 지원대상이 아님을 알았거나 충분히 알 수 있었음에도 이들을 채용한 뒤에 이 사건 지원금을 지급받기 위해 임의로 고용보험 취득일을 정정하였을 뿐만 아니라 P로부터 급여 중 일부를 다시 부정하게 돌려받았으며, 그 과정에서 허위의 서류를 제출하는 등 원고의 법 위반 정도가 결코 가볍지 않은 반면에, 보조금 재정의 건실화 및 그 운영의 투명성 확보 등 공익성 확보가 중요하다는 점을 고려하면, 이 사건 제2처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 인정하기 어렵다).

피고 대구지방고용노동청장은 이 사건 각 처분 중 제재부가금 부과처분에 대해서만 재량권의 일탈·남용을 다투고 있고 보조금 지급 제한 처분 부분에 대해서는 별도로 다투고 있지 않는 것으로 보인다. 다만, 보조금법 제31조의2 제2항 제1호는 '중앙관서의 장은 보조금수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부의 반환명령을 1회 이상 받은 경우에 그 사실이 확인된 날로부터 5년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 보조금수령자에 대하여 보조금 또는 간접보조금의 지급을 제한하여야 한다'고 정하고 있고, 그 위임에 따라 보조금의 지급제한 기준을 정한 보조금법 시행령 제13조의3 제2항 [별표 6] 제1호는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 보조금 수령자에 대한 보조금 지급제한 기간을 일률적으로 5년으로 정하고 있고, 제1호에 해당하는 경우에 지급제한 기간을 감축할 수 있는 경우를 달리 정하고 있지 않다. 이러한 위 규정에 비추어보면, 보조금 지급제한 규정 역시 부과권자의 재량을 허용하지 않는 기속행위라고 봄이 타당하므로, 원고가 이 사건 제2처분 중 보조금 지급 제한 처분 부분에 대한 재량권 일탈·남용을 다투고 있다고 선해하더라도 위와 같은 이유로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

예비적 주장에 관한 판단 보조금법 제33조의2 제1항은 중앙관서의 장이 보조금사업자등에게 제재부가금을 부과·징수하여야 한다고 정하고 있으며, 이 사건 사업은 고용노동부에서 시행하는 사업으로서 이 사건 사업에 따라 보조금을 지급받은 원고에게 보조금법 제33조의2 제1항에 따라 제재부가금을 부과·징수할 수 있는 주체는 고용노동부장관인 것은 사실이다. 그러나 아래와 같은 이유로 이 사건 각 처분서의 기재 및 형식, 관련 법령 등에 비추어 볼 때, 피고들이 고용노동부장관으로부터 그 권한을 내부적으로 위임받아 이 사건 각 처분을 하는 것에 처분권한의 부존재 등과 같은 위법사유가 존재한다고 단정하기 어렵다. 1 고용노동부장관은 소관사무를 분장하기 위하여 고용노동부장관 소속하에 지방고용노동청(그 산하 지청 포함)을 두고 있는데(고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조 제1항), 지방고용노동청은 '특별지방행정기관'에 해당한다. '특별지방행정기관'이란 특정한 중앙행정기관에 소속되어 당해 관할구역 내에서 시행되는 소속 중앙행정기관의 권한에 속하는 행정사무를 관장하는 국가의 지방행정기관을 의미한다(정부조직법 제3조 제1항, 대통령령인 '행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙' 제2조 제2호). '특별지방행정기관'은 중앙행정기관의 업무를 지역적으로 분담하여 수행할 필요가 있고, 당해 업무의 전문성과 특수성으로 인하여 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 처리하는 것이 적합하지 아니한 경우에 이를 둘 수 있다(행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 제18조 제1항). 행정기관의 하부조직에 불과한 '보조기관'(행정기관의 의사 또는 판단의 결정이나 표시를 보조함으로써 행정기관의 목적달성에 공헌하는 기관) 내지 '보좌기관'(행정기관이 그 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 그 기관장이나 보조기관을 보좌함으로써 행정기관의 목적달성에 공헌하는 기관)과는 달리, '특별지방행정기관'(지방고용노동청)은 별도의 '행정기관'으로서 중앙행정기관을 대신하여 당해 관할구역 내의 행정사무를 수행해나가면서 중앙행정기관의 권한을 사실상 행사할 것임을 법령에서 당연히 예정하고 있고, 다만 단순 하부조직이 아닌 별도의 행정기관이니만큼 그 기관의 명의로 사무를 처리해오고 있었던 것으로 보인다. 이와 같은 특별행정기관의 설치 이유와 목적, 예정하고 있는 업무의 내용, 기관의 특수성 등에 비추어 볼 때, 특별지방행정기관이 당해 관할구역 내의 행정사무를 수행하면서 본인 행정기관 명의로 처리하였다 하더라도, 다른 내부위임의 사안과는 다르게 이를 취소사유에 이를만한 흠이 있는 것으로 단정 짓기는 어렵다. 2 또한 고용노동부장관은 고용노동분야 국고보조사업 관리규정(이하 '이 사건 관리 규정'이라 한다) 제2조 제3호 및 제44조를 통해 특별지방행정기관인 지방고용노동청과 지방고용노동청의 지청에 제재부가금 부과 처분에 관한 사무를 (내부적으로) 위임하였음을 명시하여 외부적으로 표시하였고, 이 사건 각 처분서에도 피고들이 고용노동부에 소속되어 있다는 사실이 명시적으로 기재되어 있다[이 사건 각 처분서 제1면 좌측상단 상징(MI)]. 이처럼 특별지방행정기관인 지방고용노동청 및 지방고용노동청의 지청이 중앙행정기관을 대신하여 그 지역 내의 사무를 처리할 것을 법령에서 당연히 예정하고 있고, 훈령인 이 사건 관리규정 제44조에서 제재부가금 부과 처분에 관한 사무를 지방고용노동청과 지방고용노동청의 지청에 (내부적으로) 위임하였음을 명확히 밝혀 표시하고 있다. 처분의 상대방은 이와 같은 관련 규정 등을 통해 특별지방행정기관이 중앙행정기관을 대신하여 그 사무를 처리한 것이라는 사실을 충분히 알았거나 알 수 있었다고 봄이 상당하다. 3 특별지방행정기관인 지방고용노동청 및 지방고용노동청의 지청이 제재부가금 부과 처분을 하면서 '원행정청 명의의 표시'나 '현명의 표시'를 명시적으로 하지 아니한 채 본인 기관의 이름으로 행하는 실무상 관행이 상당 기간 계속되어 왔던 것으로 보인다. 반면, 이 사건 이전에는 처분의 상대방이나 관련자들이 특별지방행정기관 명의로 처분이 이루어진 것에 대하여 특별히 문제를 제기하거나 쟁송상 쟁점이 된 것으로 보이지도 않는다. 이처럼 관련 규정에 따라 제재부가금 부과 사무를 처리할 것이 당연히 예정되어 있던 피고들이 본인 기관의 이름으로 그 처분을 하였다 하여 처분 상대방의 권리를 실질적으로 침해하거나 방어권 행사에 지장을 초래할 정도의 하자가 있었다고 보기도 어렵다.