주문
이 사건소 중 부당이득금 확정통보의 취소를 구하는 부분을 각하한다.
피고가 2016. 2. 2. 원고에게 한 246일의 업무정지처분을 취소한다.
소송비용 중 1/5은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
제2항에 기재된 처분의 효력을 이 사건의 항소심판결 선고 시까지 정지한다.
이유
처분의 경위
원고는 전남 영암군 C에서 B병원(이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 운영하고 있다.
피고는 2013. 12. 2. 이 사건 병원에 대하여 조사대상기간을 2010. 11.~2013. 10.로 정하여 현지조사를 실시한 결과, 원고가 의료급여법 등을 위반하여 의료급여비용 총 2,653,933,610원을 부당하게 청구하였다는 이유로 2016. 2. 2. 의료급여법 제28조 제1항 제1호, 의료급여법 시행령(2016. 6. 28. 대통령령 제27275호로 개정되기 전의 것) 제16조의2, [별표2]에 의하여 원고에 대하여 246일간의 업무정지처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다) 및 부당이득금 확정 통보(이하 '이 사건 통보'라 한다)를 하였다. 그 부당금액과 업무정지기간 산출내역은 아래 표 기재와 같다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 통보의 취소를 구하는 부분의 적법 여부
피고의 본안전 항변
이 사건과 관련하여 원고에 대한 부당이득환수처분은 영암군수가 하는 것이고, 이 사건 통보는 이 사건 처분의 근거가 된 부당이득금의 액수 및 향후 영암군수가 이를 근거로 부당이득환수를 할 것이라는 점을 사전에 알리는 사실행위에 불과한 바, 이를 행정처분으로 볼 수 없으므로, 이 사건 소 중 이 사건 통보의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.
판단
항고소송의 대상이 되는 행정처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는바, 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결 참조).
이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 이 사건 처분서에 부당금액 산출내역과 행정처분 산출내역이 별첨되어 있고, 피고가 원고에게 이 사건 처분을 통보하면서 이와 함께 부당금액을 산출하여 통보한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 처분서의 처분내용에는 '의료급여기관의 업무정지 246일'이라고만 기재되어 있고, 처분사전통지서의 예정된 처분의 제목에는 '가. 의료급여기관의 업무정지(보건복지부장관), 나. 부당금액의 징수(시장·군수·구청장)'이라고 기재되어 있는 점, ② 의료급여법 제23조 제1항은 '시장·군수·구청장은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 사람 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여는 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다.'고 규정하고 있고, 이 사건 처분서에도 '부당금액은 시·군·구청장이 징수한다'라고 기재되어 있는 점, ③ 영암군수는 2016. 2. 16. 이 사건 처분을 전제로 하여 원고에 대하여 부당이득금 결정 통보를 한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분서에 부당금액 산출내역이 기재되어 있더라도 이는 피고가 장차 시장·군수·구청장에 의하여 부당이득금 징수처분이 이루어질 것이라는 점을 사전에 알려 준 사실의 통지에 불과하고, 또한 이와 같은 통지행위만으로 원고의 권리나 법률상의 이익이 침해되었다고 보기도 어려우므로, 이 사건소중이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 취소를 구하는 부분은 부적법하다. 피고의 본안전 항변은 이유 있다.
이 사건 처분의 적법 여부
원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 사유로 위법하여 취소되어야 한다.
이 사건 병원 소속 의사 D은 주 3일 이상 근무하고, 시간제·격일제 의사가 아니므로 적용인력이 1인이 되어야 하고, 나머지 의사들도 주 5~6일 이상 근무한 것으로 보아야 하며, 설사 주 4일만 근무한 것이라도 시간제·격일제 의사라거나 기간제 의사로 볼 수 없으므로, 적용인력이 1인이 되어야 한다. 위 각 의사들이 상근의사가 아님을 전제로 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
원고는 환자들이 의료급여의뢰서가 없는 경우 이를 받아 방문할 것을 설명하거나 함께 보건소에 방문하였고, 대부분 환자들은 의료급여의뢰서를 별도로 발급받아 원고에게 제공하였다. 따라서 의료급여의뢰서 없이 내원하여 진료받은 환자 진료비를 의료급여기금에서 부담하도록 청구하고, 원외처방 약제비를 의료급여를 처방하여 약국약제비를 청구하게 함으로써 부당하게 요양급여비용을 지급받았다는 것을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.
이 사건 처분은 처분사유에서 부당이득금 산정에 관한 근거나 구체적인 자료, 업무정지처분의 2배 가중 근거가 되는 과거처분에 대하여 밝히지 아니한 것은 위법하다.
이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익이 현저히 커서 비례의 원칙에 위배되므로, 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
인정사실
앞서 든 증거, 갑 제3 내지 6, 13 내지 16호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제5 내지 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 다음과 같은 사실이 인정된다.
원고와 이 사건 병원 소속 의사 E, M, D, F이 체결한 근로계약 내용은 아래 표 기재와 같다. 원고는 위 각 의사들에 대하여 연봉 이외에 수반되는 제세공과금(갑근세, 주민세, 건강보험료, 국민연금, 고용보험료)을 전액 부담해주기로 하였다. 의사 F은 2013. 11. 30. 퇴사하였다.
의사 E, M의 근로계약서에는 위 각 의사들이 순수정신과 병동 재원환자 280명 이상이 꾸준히 유지되도록 적법한 범위 안에서 주인의식으로 항상 적극적으로 협조하기로 한다는 조항이 별도로 기재되어 있다. 의사 F의 근로계약서에는 근무 중 야간에 입원환자 케이스가 발생할 경우에 최선을 다해서 입원이 이뤄질 수 있도록 적극적인 자세로 임한다는 조항이 별도로 기재되어 있다.
이 사건 현지조사 당시 의사 D의 사실확인서 내용은 다음과 같다.
이 사건 현지조사 당시 의사 E의 사실확인서 내용은 다음과 같다.
이 사건 현지조사 당시 의사 M의 사실확인서 내용은 다음과 같다.
이 사건 병원 원장이었던 N는 2013. 11. 11. 본인이 2013. 6. 7. 입사했을 당시 이 사건 병원 정신과 의사 O, M은 주 5일 근무를 하였고, 의사 D은 주 2일 근무를 하였으며, E, F은 주 4일 근무를 하였으며, 2013. 8.부터 주 5일 근무로 변경하였다는 내용의 사실확인서를 작성하였다.
근로계약서에 근무시간이 정해져 있기는 하나, 의사 E, F, G는 통상적인 평일 근무 이외에도 주말근무 등의 이유로 추가적으로 근무를 하는 경우가 있었고, 평일 근무를 하는 경우에도 병원 사택 등에 머물면서 응급환자가 발생하는 경우 병원으로 오거나 전화로 지시하여 진료를 하는 등의 추가업무를 수행하였다.
의료급여수가의 기준 및 일반기준(2013. 9. 13. 보건복지부고시 제2013-133호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제9조 제5항, [별표 4] 의료인 등 인력 확보수준에 따른 정신건강의학과 입원료 차등제 적용 기준 중 의사인력 기준은 아래 표 기재와 같다.
판단
상근의사 인정 여부
관련 법리
근로기준법 제50조는 1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없고, 1일의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 8시간을 초과할 수 없다'고 규정하고 있으므로, 위 기준이 상근의사 여부 판단 시 일응의 기준이 될 수는 있으나, 위 규정만을 근거로 1일 근로시간을 8시간으로 하여 주 5회 및 40시간 이상의 근무를 해야지만 '상근의사'에 해당한다고 단정할 수는 없다. 근로형태는 근로관계의 특수한 사정에 따라 다양한 형태로 구현되고, 의료행위는 독자적인 업무수행과 판단을 요하는 특수성이 있으며, 위 근로기준법 기준에 상응할 정도의 근로를 상시 제공하였다고 볼 수 있을 정도라면 상근의사로 보아야 한다. 한편 이 사건 고시는 '상근의사'에 관하여 직접 개념을 정의하는 대신 상근에 해당하지 아니하는 고용형태를 배제하는 간접적인 규정형식을 취하고 있을 뿐이다. 그런데 '상근'이라는 용어는 사전적으로는 '날마다 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무함 또는 그런 근무'를 가리키고, 시간제 근무나 일시적인 근무 또는 필요에 따라 근무조건이 변하는 탄력적인 근무 등과 대립되는 개념으로 사용되며, 이러한 고용형태의 차이에 따라 근로시간, 유급휴가제, 고용보험의 가입 여부 등 법적 규제에 차이가 발생한다. 결국 상근의 개념은 법령의 목적이나 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 결정되어야 할 것이지만 특별한 규정이 없는 한 이러한 통상적인 의미를 넘어설 수 없으므로, 이 사건 고시에서 정한 '상근의사'라 함은 사용자와 사이에 상시 근로관계를 유지하면서 사회통념상 시간제 또는 격일제, 기간제 의사와 구별될 정도의 근무를 수행하는 의사라고 봄이 상당하고(이는 당해 의사의 근무 수준이 당해 사업장의 상근의사로 볼 수 있는 자의 그것과 비교해 보았을 때 비슷한 수준인 것을 의미한다고 볼 수 있다), 상근의사인지, 시간제 또는 격일제, 기간제 의사인지 여부는 근무조건(근무시간, 근무일수 등), 근무형태, 업무의 내용 및 그 강도, 다른 의료기관에서 동종 업무에 종사하는 의사와의 형평성, 당해 병원의 특수성 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
반면 시간제 의사란 그 소속 병원 등에서 같은 종류의 업무에 종사하는 통상적인 의사와 비교할 때 그 근무시간이 짧아 동일한 수준의 근로를 제공한다고 볼 수 없는 경우를 의미한다고 해석함이 타당하다.
또한 원고가 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자, 부양의무자 또는 시장·군수·구청장에게 급여비용을 부담하게 한 경우에 해당한다는 점을 증명할 책임은 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 있다.
의사 D이 상근의사인지 여부
살피건대, 의사 D이 주 2회 근무하고 급여 900만 원을 지급받기로 정하여 원고와 근로계약을 체결한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 원고가 제출한 의사 D이 작성하였던 진료기록 등의 내용에 비추어 볼 때 의사 D이 정해진 근로시간 이외에 추가근무를 한 사실이 있다고 하여 의사 D의 근로시간 및 급여수준이 상근의사로 인정될 정도라고 보기는 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 의사 D은 시간제 의사로 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
의사 E, F, G가 상근의사인지 여부
살피건대, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 의사 E, F, G를 시간제 의사라고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
의사 E, F, G는 1일당 8시간(휴게시간 제외)씩 주 4일을 근무하는 것으로 하여 근로계약을 체결하였으나, 주 4일 근무하는 동안에는 병원 사택에 머물면서 야간 응급환자들을 담당하여 왔고, 당직근무를 하는 등으로 추가 근무를 한 것으로 보인다.
주 5일 근무한 의사 M은 1750만 원의 급여를 받고, 의사 E, F, G는 1500만 원 상당의 급여를 받아 급여가 일부 차이가 있기는 하다. 그러나 이는 근로계약상 정해진 기본 근로시간의 차이에서 비롯된 것으로 보이고, 원고는 위 의사들에게 연봉 이외에 수반되는 비용들까지 부담하였으며, 근로계약상 근로시간 차이에 비하여 위 급여액간에 현격한 차이가 있다고 보기도 어렵다.
이 사건 고시에서는 시간제 또는 격일제 의사 중 주 3일 이상이면서 주 20시간 이상인 경우 0.5인으로 인정하고 있는 데, 의사 E, F, G의 근무조건이 0.5인으로 계산되는 위 시간제 의사의 근무조건과 비슷하다고 보기는 어렵고, 오히려 주 5일 기준으로 40시간 근무하는 상근의사의 근무조건과 비슷하다고 보인다.
전남 영암군에 위치한 이 사건 병원에서 적정수의 의사를 채용하기 위하여는 근무일수를 탄력적으로 조정할 필요성이 있다고 보인다. 또한 의사가 병원과 합의하는 바에 따라서 주 4회 출근하는 것으로 근로계약을 체결하되, 주 5회 출근하는 의사와 동일한 정도로 환자를 관리하고, 당직이나 응급환자로 인한 비상근무 등을 수용할 수도 있는 것인데, 피고와 같이 상근의사의 개념을 근로계약상 주 5회 출근하는 것으로 정하였는지 여부로 판단하여 상근의사의 수를 산정하는 것은 불합리하다고 보인다.
피고는 이 사건 현지조사 당시 상근의사의 기준을 주 5회 근무하였는지 여부와, 급여액수의 차이가 있는지로 판단한 것으로 보이고, 의사 E, F, G가 주 4회 근무하는 것으로 근로계약을 체결한 사정 이외에 이 사건 병원에서 추가로 근무한 사정이 있는지에 관하여 별도로 조사하였다고 볼만한 사정은 없다.
피고는 P, N, Q가 의사 E, F, G가 상근의사가 아님을 인정하였다는 취지의 사실확인서를 제출하였다고 주장하고 있으나, P은 2013. 7. 11. 이사장 등기 완료 이전 사항에 대하여는 날인을 거부한 점, 사실확인서 내용에 의하더라도 의사 E, F, G는 주 4일 근무하였다고 기재한 것에 불과한 점, 행정부장 Q가 G, E, F도 D과 같이 계약서 내용대로 근무하였고 야간에 당직근무를 하지 않았으며, 위 세 사람이 공석인 경우 다른 의사가 대체 근무하지는 않았다고 기재한 내용은 E의 사실확인서 내용이나 원고가 제출한 진료기록부 내용 등에 비추어 볼 때 믿기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 위 사실확인서로 원고가 의사 E, F, G가 시간제 의사라고는 볼 수 없다.
피고는 원고가 제출한 의사처방(Doctor's Order), 경과기록지(Progress Note), 전산으로 작성된 외래 의사처방(Doctor's Order Sheet) 중 수기로 작성된 것 중에서 일부 내용은 간호사가 작성하고 사후에 의사가 서명한 것으로 보이는 점, 의사가 경과기록지에 기재된 날짜에 환자를 진료하고 그 상태를 기록한 것이 아니라 사후에 한꺼번에 작성한 것이라고 볼만한 사정이 있는 점, 수기로 작성된 일시에 의사가 근무하였다고 단정할 수 없고, 작성일자도 믿을 수 없는 점 등을 이유로 위 각 자료에 기재된 내용대로 의사 E, F, G가 주 4회 이상 근무한 것으로 볼 수 없다고 주장한다. 살피건대, 위 각 자료가 위조된 것이라고 볼만한 특별한 사정이 인정되지 않는 점, 피고가 주장하는 바와 같이 간호사가 의사의 구두 지시를 받고 의사처방에 내용을 기재한 뒤 사후에 의사가 서명한 것이라도, 의사의 진료행위가 없었다고 보기 어려운 점, E의 사실확인서 내용에 의하더라도 E가 주 4회 근무 이외에도 추가근무를 한 경우가 있다는 것인 점 등을 종합하여 보면, 원고가 제출한 위 각 자료에 비추어 의사 E, F, G가 주 4회 근무 이외에도 추가로 근무하였다는 사실은 추인할 수 있다.
의사 E, F, G가 상근의사로 인정되는 주 5회, 40시간 근무 기준에 근접하여 근무한 사실이 인정되는 이상, 적정수준의 의료인력을 확보하여 의료서비스의 질이 저하되는 것을 방지하고자 하는 이 사건 고시 규정 취지에 반한다고 보기 어렵고, 의사 E, F, G가 단순히 주 4회 출근하는 것으로 근로계약을 체결하였다고 하여 원고가 위 각 의사를 상근의사로 신고한 것이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자, 부양의무자 또는 시장·군수·구청장에게 급여비용을 부담하게 한 경우에 해당한다고 보기 어렵다.
의료급여절차 위반 및 약제비 부당청구 여부
의료급여법 시행규칙 제3조 제1항 및 제3항에 의하면, 제2차 의료급여기관은 수급권자 진료시 사전에 반드시 의료급여의뢰서 유·무를 확인하여야 하고, 의료급여법 시행규칙 제19조, [별표1의2]에 따라 의료급여의 절차에 의하지 아니하고 의료급여기관을 이용한 경우에 소요된 비용은 전액 본인부담으로 수급권자에게 징수하여야 한다.
살피건대, 을 제5호증의1, 4, 12, 을 제8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 피고는 이 사건 현지조사에 의하여 원고가 수급권자들이 의료급여의뢰서 없이 내원하여 진료받았음에도 의료급여기금에서 7,626,560원을 부담하도록 청구하고, 원외처방에 따른 약제비 전액을 수급권자들이 부담하도록 처방하여야 함에도 의료급여로 처방하여 약국약제비 3,580,050원을 청구하도록 한 사실을 적발하고 의료급여 부당청구와 관련된 환자 내역을 작성한 사실, 이 사건 병원 원장이었던 N도 2013. 11. 11. 의료급여 환자 진료시 진료의뢰서 없이 진료한 경우가 많았다는 내용의 사실확인서를 작성한 사실이 인정되고, 위 인정사실에 의하면 원고가 의료급여절차를 위반하여 의료급여비용과 약제비를 부당하게 청구한 사실을 추인할 수 있다.
원고는 이에 대하여, 원무과 직원 R이 작성한 사실확인서(을 제5호증의 12)의 내용을 토대로 수급권자인 환자들에 대한 진료 후에 원무과 직원이 보건소를 방문하여 위 환자들의 동의를 받아 의료급여의뢰서를 발급받아오는 경우가 있으므로, 부당하게 의료급여기금을 부담하도록 한 것이 아니라고 주장하나, 위 사실확인서 내용에 의하더라도 원고는 의료급여절차를 위반하여 의료급여의뢰서 없이 수급권자들에 대한 진료를 한 후 소요된 비용을 의료급여기금에서 부담하도록 한 사실이 인정될 뿐이고, 달리 이 사건 현지조사에서 적발된 의료급여의뢰서 없이 내원하여 진료받은 환자 내역이 잘못되었다는 점을 인정할만한 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
취소의 범위
의료급여법 제28조 제1항에 의하면 피고는 의료급여기관의 위반행위에 대하여 업무정지를 할 것인지 여부에 관한 재량을 가진다. 그런데 이 사건 처분사유 중 의사 E, F, G가 시간제 의사임을 전제로 원고가 입원료 차등제 산정기준을 위반하여 2,639,313,475원의 의료급여비용을 부당하게 청구하였다고 볼 수 없음은 위에서 인정한 바와 같다. 따라서 피고는 원고의 총 부당금액이 2,653,933,610원임을 전제로 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.
이 사건 처분이 행정청인 피고의 재량행위에 해당하는 이상, 이 법원은 재량권 일탈·남용 유무만 판단할 수 있을 뿐 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지를 판단할 수 없으므로, 이 사건 처분 전부를 취소할 수밖에 없다.
결론
그렇다면 이 사건 소 중 부당이득금 확정통보의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 이 사건 기록에 나타난 자료에 따르면 이 사건 처분으로 원고에게 발생할 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 그 처분의 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다고 인정되고 달리 이 사건 처분의 효력 정지로 말미암아 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정할 자료가 없으므로, 그 처분의 효력을 이 사건의 항소심판결 선고 시까지 직권으로 정지하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 방승만(재판장) 김종찬 임한아
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.27.