대전지방법원 2022. 8. 18. 선고 2020구단102978 판결

1) 원고는 2016. 6. 15. 홍성군과 사이에 원고가 충남 홍성군 B에 있는 C 해안일원 연안정비사업과 관련한 기초자료 조사, 현지 조사, 수치모형 실험, 기본 및 실시설계(양빈, 생태체험로, 친수데크, 기타부대시설) 등의 용역을 수행하고 용역비로 193,600,000원을 지급받기로 하는 ‘D 연안정비사업 기본 및 실시설계 용역계약’을 체결하였다.

원고와 홍성군은 수차례에 걸쳐 위 연안정비사업의 모래 수급과 관련하여 협의한 다음, 2017. 9. 18. 양빈<1>에 필요한 모래를 외부에서 구입하는 내용의 기존 설계를 변경하여 사업지 인근에 위치한 E에서 모래를 수급할 수 있는지 여부를 확인하기 위한 ‘하천 준설 변경에 따른 측량 및 지질조사비’를 추가로 반영하여 용역비를 220,000,000원으로 변경하고, 용역기간을 2018. 12. 15.로 연장하는 내용의 용역변경계약을 체결하였다(이하 당초의 계약 및 변경된 계약을 통칭하여 ‘이 사건 용역계약’이라 한다).

원고는 2017. 11. 21. E의 5개소에서 지반조사를 실시한 후 홍성군에 E 지반조사보고서(이하 ‘원고의 보고서’라 한다)를 제출하였는데, 위 지반조사보고서의 결론 부분에는 시추조사와 관련하여 ‘시추조사는 총 5개소에 NX구경(Ø76mm)으로 실시하였으며, 지층 구성은 상부 매립층(자갈석인 실트질모래), 퇴적층(상부모래, 실트·점토, 하부모래), 풍화대(풍화토, 풍화암)로 구성됨’이라고, 실내실험과 관련하여 ‘실내실험결과 통일분류<2>는 퇴적층은 점토층은 CL, 모래층은 SC, SM으로 분류되어 양빈을 위한 모래용으로 가능할 것으로 판단됨’이라고 각 기재되어 있다.

원고는 위 지반조사보고서에 따라 E의 준설토(모래) 82,005m³ 중 약 96%인 78,272m³을 D 연안정비사업의 양빈에 사용하는 내용으로 위 사업을 설계하고, 2018. 12. 15.까지 홍성군에 기본 및 실시설계 보고서, 설계도서, 설계도면 등을 제출하였다.

홍성군은 2019. 8. 19. 원고의 설계에 따라 D 연안정비사업을 착공하였는데, 위 사업의 시공사인 F(주)(이하 ‘시공사’라 한다) 측은 2019. 11. 15. E에 대하여 시공 전 확인지반조사를 실시한 후 홍성군에 ‘양빈 가능한 모래입자(0.58~0.87㎜)는 평균 3%만 존재한다’는 내용의 확인지반조사보고서(이하 ‘시공사의 보고서’라 한다)를 제출하였다. 마. 위 시공사의 지반조사결과가 원고의 설계와 상이하여 준설공을 시행할 수 없게되자 홍성군은 2019. 12. 17. 원고에게 대책 방안을 요청하였고, 원고는 2020. 1. 20. 시공사의 보고서 결과가 설계와 상이하여 준설공을 시행할 수 없으므로 그 대책방안으로서 신규로 모래를 반입하기 위하여 과업대상지 주변 모래 골재원을 조사·비교하여 제출하였다.

1) 충청남도 계약심사 심사위원회위원회는 2020. 3. 13. D 연안정비사업의 골재원 위치를 변경하는 등 기존 설계를 변경하되, 설계를 진행한 원고에 대한 법적 조치가 필요하다고 심의·의결하였다.

이에 홍성군은 피고에게 ‘① G리 연안 양빈공 수량의 주 골재원인 E 준설 유용토량이 지반조사 결과 전체 준설공의 96%가 양빈 가능한 모래로 조사되어 설계되었으

피고는 2020. 11. 5. 원고에 대하여 위반내용을 ‘사전조사 소홀 등으로 건설공사의 소요비용을 현저히 증가시키거나 공사기간을 현저히 지연시켜 발주청에 재산상 손해를 끼친 경우’로, 처분근거를 ‘건설기술 진흥법 제31조 제1항 제8호’로 하여 과징금 15,000,000원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

원고의 주장

원고는 홍성군과 현장 확인 등의 사전 협의 과정을 거쳐 E의 지반조사에 관하여 현장조사(시추조사, 지하수위측정), 현장시험(표준관입시험), 실내시험(흙의 기본 물성 시험)을 성실히 시행한 후 그 결과를 토대로 원고의 보고서를 작성하였으므로 사전조사를 소홀히 하였다고 볼 수 없다.

피고는 원고가 시료 채취 후 검사 과정에서 결과를 잘못 도출하였다고 하나, 위와 같은 사유는 이 사건 처분 당시 처분 사유로 명시되지 않았고 그 자체가 건설기술 진흥법 시행령 제48조 제1항 관련 [별표6]의 2. 아. 6)에서 말하는 ‘사전조사 소홀 등’에 해당한다고 할 수 없다. 더욱이 원고에게는 이 사건 용역계약에 따른 지반조사와 관련하여 피고의 주장과 같은 결과를 잘못 도출하는 오류가 있었다고 할 수도 없다.

따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 않으므로 위법하여 취소되어야 한다.

관계 법령

판단

구 건설기술 진흥법(2021. 3. 16. 법률 제17939호로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항 제8호는 시·도지사는 건설기술용역업자가 고의 또는 과실로 「산업안전보건법」 제2조 제2호에 따른 중대재해가 발생하거나 건설공사의 발주청에 재산상의 손해를 발생하게 하거나 사람에게 위해를 끼치거나 부실공사를 초래한 경우에 해당하면 그 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조 제1항은 제31조 제1항에 따라 영업정지를 명하여야 하는 경우에는 영업정지를 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하면서 같은 조 제3항은 과징금을 부과하는 위반행위의 종류 및 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 구 건설기술 진흥법 시행령(2021. 9. 14. 대통령령 제31986호로 개정되기전의 것) 제46조 및 [별표 6] ‘건설기술용역사업자 등록취소ㆍ영업정지 처분 및 과징금 산정 기준’ 제2항의 아목은 이를 세분화하여 6)에서 사전조사 소홀 등으로 발주청에 재산상 손해를 끼친 경우 과징금을 부과하도록 하고 있다.

한편 행정소송에 있어서 특별한 사정이 있는 경우를 제외하면 당해 행정처분의 적법성에 관하여는 행정청이 이를 주장․입증하여야 하고(대법원 2001. 1. 16. 선고 99두8107 판결 참조), 침익적 행정처분의 경우 근거가 되는 행정법규를 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하며, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되고, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 아니하여야 하는바(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조), 시공사의 보고서에 의한 지반조사결과가 원고의 보고서에 의한 지반조사결과와 다른 사실, 시공사의 보고서를 토대로 골재원 위치가 변경됨에 따라 3,091,660,000원이었던 위 사업의 공사대금이 3,770,932,000원으로 증액된 사실은 앞서 인정한 바와 같으나, 앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거와 갑 제10, 12 내지 14호증, 을 제3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면 위 인정사실만으로는 원고의 사전조사 소홀 등 과실로 건설공사의 발주청에 재산상 손해를 발생하게 하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분은 그 처분 사유가 인정되지 않으므로 부적법하여 취소되어야 하고, 원고의 주장은 이유 있다.

원고는 피고와의 협의에 따라 E 하상준설토를 양빈의 재료로 조사하기로 하였다. 이에 따라 원고는 현장답사를 거쳐 총 5곳에 시추공을 위치시켜 지점별로 심도를 달리하여 실내시험을 수행하였는데, 그 과정에서 원고가 사전조사를 소홀히 하였다고 인정할 만한 사정이 없다. 특히 원고와 홍성군은 당초 20개 지점을 조사하는 것으로 검토하였으나, 홍성군의 예산사정으로 위와 같이 5개 지점에 대한 시추조사만을 시행하기로 변경되었다.

피고는 시공사의 보고서에 의한 지반조사 결과를 토대로 그와 다른 원고의 지반조사는 원고가 사전조사 등을 소홀히 하였기 때문이라고 주장하는데, 원고가 2017년에 한 지반조사 결과와 그 때로부터 2년이 경과한 후인 2019년에 한 시공사의 지반조사 결과가 다르다는 이유만으로 원고가 지반조사를 소홀히 하였다고 단정할 수는 없다. 특히 하천의 하상은 계절과 지형적 특성에 따라 유량과 유속이 변동되고 실제로 충청남도 E 하천 기본계획에도 하도<3>의 형상은 하천유수와 함께 유송되는 토사의 퇴적 및 세굴에 따라 지속적으로 변화한다고 되어 있어 매 10년마다 하천기본계획을 수립하고 있을 뿐만 아니라, 원고 또한 시방서에서 시공에 앞서 사전토질조사를 하여야 하는 것으로 정하고, 양빈재료 역시 E 하상준설토 사용을 원칙으로 하되 외부 구입 모래를 사용하게 될 경우에 대비하여 사전에 오염도검사 및 모래품질검사를 하여야 하는 것으로 설계하기도 하였다.

이 사건 처분에 관한 청문 당시 피고는 ‘사전조사(지반조사)는 적합하게 이행하였으나 양빈용 골재 활용여부에 대한 판단 오류를 범하였다’, ‘사전 조사는 성실하게 하신 것은 맞지만 양빈용 모래가 적합하지 않다고 결과가 나온 것이 건설기술진흥법상에 해당한다’고 하여 원고가 사전조사를 소홀히 하지 않았음을 인정한 바도 있다.

원고는 2017년에 시행한 지반조사결과를 기반으로 E 하상준설토를 양빈의 재료로 사용할 수 있는 것인지 여부에 대하여 판단한 것이고 그 판단과정에 오류가 있다는 특별한 사정이 없는 한 2년 뒤에 이루어진 이 사건 시공사의 지반조사결과를 기반으로 한 판단이 원고의 당초 판단과 다르다고 하여 원고의 판단에 오류가 있었다고 단정할 수 없다.