대전지방법원 2023. 9. 21. 선고 2023구단200798 판결

원고는 충남 예산군 B에 소재한 'C주간보호센터'(이하 '이 사건 요양센터'라 한다)와 'D요양원'(이하 '이 사건 요양원'이라 하고, 이 사건 요양센터와 함께 부를 때는 '이 사건 각 시설'이라 한다)을 운영하고 있다.

피고는 국민건강보험공단(이하 '공단'이라 한다)의 지원을 받아 2020. 8. 3.부터 2020. 8. 6.까지 이 사건 요양원에 대하여 현지조사(조사대상기간 : 2019. 7.부터 2020. 6.까지, 이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였고, 그 결과 원고가 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 지급받았다고 판단하였다.

공단은 2020. 9. 21. 원고에게 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제43조 제1항 등에 근거하여 이 사건 요양원에 관하여 2019. 7.부터 2020. 6.까지 지급된 30,004,010원의 장기요양급여비용에 대한 환수처분(이하 '이 사건 환수처분'이라 한다)을 하였고, 이후 원고의 심사청구가 일부 인용되어 공단은 이 사건 요양원에 관한 2020. 2.자 환수금액 5,344,870원(인력배치기준 위반 청구)에 대한 환수처분을 취소하였다. 이에 따라 이 사건 환수처분은 24,659,140원(=30,004,010원 - 5,344,870원)이 남게 되었다.

이 사건 환수처분의 구체적인 처분사유(이하 '이 사건 처분사유'라 한다)와 환수금액은 아래와 같다.

피고는 2020. 12. 16. 원고에게 이 사건 처분사유를 이유로 하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여 비용을 청구하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 등을 위반하였다'는 이유로 업무정지 66일의 처분을 내릴 것을 사전 통지하면서 청문에 출석할 것을 요구하였고, 2021. 1. 8. 청문을 실시하였다.

원고는 공단을 상대로 하여 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(이하 '관련 행정소송'이라 한다), 피고는 2021. 1. 25. 관련 행정소송 판결 선고 시까지 이 사건 처분을 유예하기로 결정한 후 원고에게 이를 통지하였다.

관련 행정소송에서 제1심 법원은 2022. 1. 20. 원고의 청구를 기각하였고, 이에 대해 원고가 항소하였으나 항소기각되어 위 판결은 2022. 11. 19. 확정되었다(서울행정법원 2020구합88688호, 서울고등법원 2022누35970호).

공단으로부터 관련 행정소송의 종결 통보를 받은 피고는 2023. 2. 23. 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인장기요양보험법'이라고 한다) 제37조 제1항 제4호에 근거하여 이 사건 요양원에 관하여 66일(2023. 3. 21.부터 2023. 5. 25.까지)의 업무정지 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고는 이 사건 처분에 불복하여 충청남도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나 2023 5. 18. 기각되었다.

처분사유의 부존재 주장

제1처분사유에 대하여

제2처분사유에 대하여

제3, 4 처분사유에 대하여

재량권의 일탈·남용 주장

처분사유의 부존재 주장에 관한 판단

관련 규정 및 법리

구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호는 '특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 · 군수 · 구청장은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.'라고 규정하고, 제43조 제1항 제3호는 '국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 제37조 제1항 제4호 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'고 규정하고 있는데, 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7 . 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조).<1><2>

구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 '재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다'라고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인장기요양보험법 시행규칙'이라 한다)은 제32조에서 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 규정하면서 '세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다'고 규정하고 있다. 구 노인장기요양보험법과 구 시행규칙의 순차적 위임에 따라 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 12. 26. 보건복지부고시 제2018-284호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)<3>가 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정하고 있다. 이 사건 고시는 상위 법령인 구 노인장기요양보험법 및 구 시행규칙의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있다. 따라서 노인장기요양보험법령과 그 위임에 따른 이 사건 고시에 규정된 장기요양급여 제공기준이나 급여비용 산정방법 등을 위반하여 장기요양급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 이는 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위에 해당한다.

행정소송의 수소법원이 다른 행정재판의 사실인정에 구속되는 것은 아니지만, 이미 확정된 관련 행정재판에서 인정한 사실은 당해 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로, 당해 행정소송에서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 행정재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다(대법원 2016. 6. 23. 선고 2016두292 판결 등 참조).

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결, 대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결 등 참조).

제1처분사유에 관한 판단

이 사건 고시 제48조는 '급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 및 제24조에 따른다'고정하고 있다. 이와 같은 인력배치기준을 정한 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 및 구 노인복지법 시행규칙(2019. 7. 5. 보건복지부령 제650호로 개정된 것) [별표 4], [별표 9]에 의하면, 노인요양시설의 입소자가 10명 이상 30명 미만인 경우, 주 ·야간보호서비스를 제공하는 시설에는 각 1명 이상의 조리원을 두어야 하는데, 주·야간 보호서비스 또는 단기보호서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 각 시설 이용자 수의 합이 25명 미만인 때에는 조리원을 겸직하도록 하여 운영할 수 있다. 이 사건 고시 제54조, 제55조 등에 의하면, 요양보호사 등에 대한 인력 추가배치 가산을 받기 위하여는 위와 같은 인력배치기준을 충족하여야 한다.

원고는 주·야간보호서비스를 제공하는 시설인 이 사건 요양센터와 노인요양시설로서 사회복지시설에 해당하는 이 사건 요양원을 병설하여 운영하고 있는 사실, 2019. 8.부터 2019. 12.까지 이 사건 각 시설 이용자 수의 합이 총 25명 이상인 사실, 원고는 위 기간 E을 이 사건 각 시설의 조리원로서 겸직하게 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증, 을 제6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 원고는 위 기간 이 사건 각 시설에서의 조리사 겸직이 허용되지 않음에도 E을 겸직하게 함으로써 인력배치기준 및 인력 추가배치 가산기준을 위반하여 관련 법령에 의하여 지급받을 수 없는 이 부분 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았는바, 앞서 본 법리 및 장기요양급여비용 환수처분의 법적 성격, 장기요양급여비용을 형성하는 재원의 공공성 등에 비추어 볼 때, 설령 원고의 주장과 같이 거짓 서류를 작성하는 등의 방식으로 위 급여비용을 청구하지 않았다고 하더라도, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에 해당한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

제2처분사유에 관한 판단

이 사건 고시 제50조 제1항은 '급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원은 관할 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 · 군수 · 구청장에게 신고한 인력 중 해당 장기요양기관에서 신고 당시 기재한 직종으로 근무하는 직원을 말한다'고 규정하고 있다. 근무인원수 산정방법과 관련하여 이 사건 고시 제51조 제1항은 '근무인원 1인으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다'고 규정하고, 같은 조 제2항은 '제1항에도 불구하고 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다'고 규정하고 있다.

원고는 2020. 3. 1.부터 F을 이 사건 각 시설의 조리원으로서 겸직 등록하였으나 F은 2020. 3. 4.부터 2020. 6. 30.까지 조리원으로 근무하지 아니한 사실, 위 기간 동안 피고에게 신고되지 않은 G이 조리업무를 수행한 사실, 원고는 위 기간에도 조리원 F이 조리업무를 수행한 것처럼 장기요양급여비용을 청구한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 제6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.

그렇다면 원고는 피고에게 신고하지 아니한 인력에게 조리업무를 수행하게 함에 따라 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 및 구 노인복지법 시행규칙 [별표 4], [별표 9]에서 정한 1명의 조리원을 두도록 하는 인력배치기준 및 인력 추가 배치 가산기준을 위반하여 관련 법령에 의하여 지급받을 수 없는 이 부분 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았다고 봄이 상당하다.

원고는 이 사건 고시 제51조 제2항을 근거로 G이 2020. 3. 4.부터 2020. 6. 30.까지 F을 대신하여 이 사건 요양원에서 조리원으로서 근무한 것은 인력배치기준을 위반하였다고 볼 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 규정 제51조 제2항은 관할 지자체장에게 신고된 다른 직원이 신고한 직종 외의 업무를 일시적인 필요 또는 부득이한 사정에 의해 일부 수행한 경우 다른 직원에 대하여 그 신고 직종으로 실 근무한 것으로 간주하겠다는 취지의 규정인바, 이에 따라 조리원으로서의 인력배치가 인정되는 것은 아니다. 나아가 G은 관할 지자체장에게 신고된 직원이 아니어서 위 규정의 '다른 직원'에 해당하지 아니하고, 위 규정을 다른 직원이 상시적으로 F의 조리원으로서의 업무를 수행하는 경우까지 포함한다고 해석할 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

제3, 4 처분사유에 관한 판단

근로기준법 제60조 제2항에 의하면, 사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80% 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다. 이 사건 고시 제49조 제1항, 제51조 제1항, 제4항, '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항'(국민건강보험공단 공고) 제12조 제1항 제1호 가.목에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수×8시간]으로 하고, '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하는데, 근로기준법 제60조 제2항 등에 따른 연차휴가는 유급인 경우에 한해 1일 최대 8시간이 근무시간으로 인정되어 월 기준 근무시간에 포함된다.

갑 제1호증, 을 제6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 요양원에 2019. 2. 1. 입사한 요양보호사 H은 2019. 3.부터 2019. 12.까지 근로기준법 제60조 제2항에 따라 10일의 연차휴가가 인정됨에도 총 14일의 연차휴가(2019. 12.에는 4일)를 사용하여 2019. 11.에는 1일, 2019. 12.에는 3일의 각 연차휴가를 초과사용한 사실, 이 사건 요양원에 2019. 1. 17. 입사한 요양보호사 I는 2019. 2.부터 2019. 12.까지 위 법률조항에 따라 11일의 연차휴가가 인정됨에도 총 13일의 연차휴가(2019. 12.에는 4일)를 사용하여 2019. 12.에 2일의 연차휴가를 초과사용한 사실이 인정된다. 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하면, H은 2019. 11.과 2019. 12., I는 2019. 12. 각 연차휴가를 초과사용함으로써 이 사건 고시 제49조에서 정한 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였으므로, 이 부분 처분사유가 인정된다.

이에 대하여 원고는, 위 근로자들의 대체휴일 내지 무급휴일에 해당함에도 원고가 연차휴가로 착오하여 신고한 일자를 제외하여 기준 근무시간 충족 여부를 판단하여야 한다고 주장한다. 그러나 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① H과 I는 연차휴가 사용 시 이 사건 요양원에 연차휴가를 사용한다고 신청하였고 원고도 이를 연차휴가로 인식하여 승인하였으며, 피고에게 연차휴가로 신고한 사실, ② 위 근로자들의 출근부, 근무표 등에도 연차휴가 사용사실이 기재된 사실, ③ 위 근로자들은 2019. 12. 각 4일의 연차휴가를 사용하였는데, 이와 관련하여 H은 이 사건 요양원에 대한 현지조사 당시 "1년 근무자에게 특별히 연차를 준다고 해서 11월 9일, 11월 25일, 12월 3일, 12월 4일, 12월 11일, 12월 18일 연차를 사용함"이라는 내용의 사실확인서를 작성하였는바, 이는 위 근로자들의 연차휴가 신고일이 무급휴일 내지 대체휴일에 해당한다는 원고의 주장에 어긋나는 점, ④ 위 현지조사 당시 원고, 위 근로자들 모두 연차휴가의 초과사용 사실을 인정하는 내용의 사실확인서를 작성한 점, ⑤ 위 근로자들의 근로계약서 제6조 제2항, 제3항에는 '근무형태에 따라 비번일 중 1일을 주휴일로 한다. 이에 따른 휴일 또는 휴무일은 시설의 사정이 있는 경우 사전에 근로자에게 이를 통지하고 다른 날을 휴일 또는 휴무일로 부여할 수 있다'고 정하고 있는데, 원고는 이를 대체휴일 등의 근거로 내세우나, 앞서 본 연차휴가 사용 시 위 근로계약서에 따른 절차를 거친 사정이 없는 점, ⑥ 원고의 주장은 2019. 3.부터 2019. 12.까지 신고된 연차휴가에 대하여 사후적으로 근로자들의 근무일 등을 고려하여 무급휴일 내지 대체휴일로 평가하여야 한다는 취지이나, 이에 의하면 피고가 연차휴가에 관한 원고의 신고에도 불구하고 장기요양급여비용의 지급 여부를 판단하기 위하여는 연차휴가가 무급휴일 등에 해당하는지 심사해야 한다는 것으로 이어져 불필요한 행정력의 낭비를 초래할 수 있고, 무급휴일 등 여부에 대한 사후적 평가에 따라 장기요양급여비용의 지급 여부가 좌우될 경우 요양급여제도의 법적 안정성을 해칠 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 위 근로자들이 연차휴가가 아닌 대체휴일이나 무급휴일을 사용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

관련 법리

판단

노인장기요양급여제도는 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사활동을 지원함으로써 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어주려는 공익적 취지에서 마련된 제도로서, 노인장기요양보험 재정의 투명성과 건전성을 유지하기 위해서는 허위 · 부당청구를 엄격하게 규제할 필요가 있다.

원고가 부당청구한 급여비용은 조사대상기간 12개월 간 총 24,659,140원으로, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2]에서 정한 산정방법에 의할 때 월 평균 부당금액이 2,054,928원이고, 부당청구액 비율은 6.62%이다. 위 [별표2]에서 정한 업무정지 처분기준에 의하면, 1차 위반에 해당하는 경우 월 평균 부당금액이 '80만 원 이상 240만 원 미만', 부당청구액의 비율이 '4% 이상 5% 미만'일 때의 업무정지기간의 상한을 60일로 정하고 있고, 부당청구액의 비율이 5% 이상인 경에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되, 그 부당청구액의 비율의 소수점 이하는 1%로 본다고 정하고 있다. 이 사건 처분은 위와 같은 처분기준에 따른 것이고, 위 처분기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않거나 합리성이 없다고 보이지 않는다.

구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 제1호 라목 본문은 업무정지처분의 감경에 관하여 규정하고 있으나, 라목 단서의 1)에서 '법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우'에는 업무정지처분을 기준보다 감경할 수 없도록 정하고 있다. 그런데 원고의 부당청구는 조리원 F이 조리 업무를 수행하지 않았음에도 이를 수행한 것처럼 급여비용을 청구하거나 연차사용이 불가능하여 감액산정하여야 함에도 연차로 신고하는 등을 통해 이루어진 것으로서 '거짓으로 급여비용을 청구한 경우'에 해당한다고 봄이 타당하고, 이는 위 별표에 따를 때 감경할 수 없는 경우에 해당하므로 피고가 원고에 대하여 위 조항에 따른 감경을 하지 않은 것을 두고 재량권을 행사하지 않은 것이라고 보기도 어렵다.

노인장기요양급여는 국민의 노인장기요양보험료를 재원으로 이루어지는 서비스로서 필요한 곳에 장기요양급여가 원활하게 제공되기 위해서는 그 지급의 적정성을 관리할 필요가 매우 크다고 할 것이므로, 원고에 대한 부당수급액 환수가 이루어졌다고 하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익은 여전히 존재하고, 이는 원고가 입게 되는 불이익보다 결코 작지 않다.