부산지방법원 2025. 4. 24. 선고 2023구합22529 판결

원고들의 사업 및 고용노동부 주관 청년디지털일자리사업 시행

원고 A은 2017. 3. 7.부터 부산 부산진구 C건물, D호에서 자신의 명의로 ‘E’라는 상호로 전자상거래 소매업체(이하 ‘이 사건 제1기업’이라 함)를 운영하였다. 원고 A은 2020. 12. 2.부터 2021. 8. 20.까지는 부산 부산진구 F에서 그의 어머니인 원고 B을 대표자 명의자로 내세워 ‘G 초읍점’이라는 상호로 음식점(이하 ‘이 사건 제2기업’이라 하고, 이 사건 제1, 2기업을 통틀어서 ‘이 사건 기업들’이라 함)을 운영하였다.

고용노동부는 2020년과 2021년에 걸쳐 중소·중견기업이 정보통신기술(IT) 활용가능 직무에 미취업 청년을 채용하는 경우 최대 6개월간 인건비를 지원하는, ‘청년 디지털 일자리 사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 함)을 시행하였다. 이 사건 사업은 1 고용노동부가 이 사건 사업 운영기관을 선정하여 위탁운영계약을 체결하고, 2 운영기관에 지원금을 교부한 다음, 3 참여를 원하는 중소·중견기업이 위탁운영기관에 참여 신청을 하여 승인을 받아 지원 협약을 체결하고, 4 참여기업은 해당 근로자를 채용하여 임금을 지급하고, 5 참여기업이 위탁운영기관에 지원금을 신청하면, 6 위탁운영기관이 위 지원금을 참여기업에 지급하는 방식으로 진행되었다.

원고들의 이 사건 사업 참여 및 지원금 수급

원고 A은 2021. 3. 3. 이 사건 사업의 위탁운영기관인 주식회사 H(이하 ‘이 사건 제2운영기관’이라 함)에 원고 B 명의로 이 사건 제2기업의 운영과 관련한 이 사건 사업 참여를 신청하였다. 원고 A은 같은 무렵 이 사건 제2운영기관에 I을 채용하였다고 통보하고 근로계약서 등 관련 서류를 제출한 다음, 2021. 3. 11. 이 사건 제2운영기관과 이 사건 사업 지원 협약을 체결하였다. 원고 A은 이를 토대로 아래와 같이 이 사건 사업에 따른 지원금(이하 ‘이 사건 보조금’이라 함) 합계 9,226,400원을 지급받았다.

원고 A은 2021. 12. 3. 이 사건 사업의 위탁운영기관인 주식회사 J(이하 ‘이 사건 제1운영기관’이라 함)에 자신 명의로 이 사건 제1기업의 운영과 관련한 이 사건 사업참여를 신청하였다. 원고 A은 2021. 12. 7. 이 사건 제1운영기관에 K(K과 I을 이하에서 통틀어서 ‘이 사건 근로자들’이라 함)을 채용하였다고 통보하고 근로계약서 등 관련 서류를 제출한 다음, 같은 무렵 이 사건 제1운영기관과 이 사건 사업 지원 협약을 체결하였다. 원고 A은 이를 토대로 아래와 같이 이 사건 보조금 합계 10,860,000원을 지급받았다.

지원금 환수 및 제재부가금 부과 등

부산지방고용노동청장(이하 ‘이 사건 조사청’이라 함)은 2022. 10. 28. 조사 대상사업장에 이 사건 기업들을 포함하여 고용장려금 부정수급 특별점검 계획을 수립하여, 이를 조사(이하 ‘이 사건 조사’라 함)하였다. 원고 A은 위 조사 중이던 2023. 3. 8. 이 사건 조사청에 이 사건 기업들에서 이 사건 근로자들을 채용한 바 없음에도 불구하고 이 사건 보조금을 지급받았다는 등의 내용이 담긴 자수서(이하 ‘이 사건 자수서’라 함)를 제출하였다.

이 사건 조사청은 2023. 3. 10. 피고들에 이 사건 자수서 제출에 따른 조사를 의뢰하였다. 위 의뢰에 따른 조사 결과 이 사건 근로자들이 실제로 이 사건 기업들에서 근무한 사실이 없음에도 원고 A이 이 사건 보조금을 수령한 사실이 확인되었다.

피고 부산지방고용노동청 부산북부지청장(이하 ‘피고 부산북부지청장’이라고만 함)은 2023. 4. 4. ‘이 사건 제2기업의 대표자’를 상대로 이 사건 보조금 9,141,530원 부정수급을 원인으로 하여 위 부정수급금의 반환, 그 500%에 해당하는 45,707,650원의 제재부가금 부과 및 5년간의 보조금 지급 제한 등 처분을 할 것임을 사전통지하였다(이하 ‘이 사건 제2사전통지’라 함). 원고들의 대리인인 법무법인 오현은 2023. 5. 14. 피고 부산북부지청장에 원고 A이 이 사건 제2기업을 실질적으로 운영하였고 원고 B은 그 대표 명의자에 불과하여 제재부가금 등도 원고 A이 실질적으로 납부할 예정이므로, 이 사건 제2사전통지에 따른 처분서의 송달 주소를 원고 A의 주소지로 하여 줄 것을 요구하였다.

피고 부산북부지청장은 2023. 5. 4. 이 사건 제2사전통지에 따라 ‘G초읍점 원고 B(실사업주 원고 A)’을 상대방으로 하여 보조금 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 함) 제33조의2 및 같은 법 시행령 제14조의2를 근거로 제재부가금 45,707,650원을 부과하고(이하 ‘이 사건 제2-1처분’이라 함), 보조금법 제31조의2, 같은 법 시행령 제13조의3를 근거로 5년간 보조금 지급을 제한한다고 통지하였다. 이 사건 제2운영기관은 2023. 5. 18. 이 사건 제2기업 대표자인 원고 A을 상대방으로 이 사건 보조금 부정수급액 9,141,530원을 11회에 걸쳐 분할하여 반환할 것을 전제로 월 분할 납입금 831,050원을 납입할 것을 고지하였다.

피고 부산북부지청장은 2023. 5. 24. 이 사건 제2기업 대표자를 상대방으로 하여 이 사건 제2처분에 따른 제재부가금을 11회에 걸쳐 분할하여 납부할 것을 전제로 한 월 분납액 4,155,240원을 2023. 6. 19.까지 납입할 것을 고지하였다(이하 ‘이 사건 제2-2처분’이라 하고, 이 사건 제2-1처분과 제2-2처분을 통틀어서 ‘이 사건 제2처분’이라 함).

피고 부산지방고용노동청 울산지청장(이하 ‘피고 울산지청장’이라고만 함)은 2023. 5. 22. 원고 A에게 이 사건 보조금 10,860,000원 부정수급을 원인으로 하여 위 부정수급금의 반환, 그 500%에 해당하는 54,300,000원의 제재부가금 부과 및 5년간의 보조금 지급 제한 등 처분을 할 것임을 사전통지하였다(이하 ‘이 사건 제1사전통지’라 함).

피고 울산지청장은 2023. 6. 7. 이 사건 제1운영기관에 이 사건 제1사전통지에 따라 원고 A에 대하여 이 사건 보조금 부정수급액 반환을 명할 것을 요청하였다. 이 사건 제1운영기관은 2023. 6. 12. 원고 A에게 이 사건 보조금 부정수급액 10,860,000원을 2023. 7. 11.까지 반환할 것을 고지하였다. 피고 울산지청장은 2023. 6. 14. 원고 A에게 이 사건 제1사전통지에 따라 보조금법 제33조의2를 근거로 제재부가금 54,300,000원을 부과하고(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 하고, 이 사건 제1, 2처분을 통틀어서 ‘이 사건 각 처분’이라 함), 보조금법 제31조의2 제2항을 근거로 5년간 보조금 지급을 제한한다고 통지하였다.

원고 A에 대한 형사처벌 등

원고 A은 이 사건 기업들을 통하여 이 사건 근로자들과 관련한 이 사건 보조금을 부정하게 지급받고, 특별고용촉진장려금, 청년채용특별장려금 및 실업급여 등을 부정하게 지급받았다는 등의 사실로 부산지방법원에 기소되었다. 부산지방법원은 2024. 7. 10. 원고 A을 보조금법위반죄, 사기죄 및 고용보험법위반죄 등으로 징역 1년 2월 및 집행유예 2년에 처하는 판결을 선고하였고[2023고단4794, 2023고단5165(병합), 이하 ‘관련 형사판결’이라 함], 같은 무렵 위 판결이 확정되었다.

이 사건 관련 법령은 [별지] 기재와 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1호증 내지 갑제5호증, 갑제7호증, 갑제9호증 내지 갑제12호증, 갑제22호증, 을가제1호증 내지 을가제6호증, 을가제9호증, 을가제10호증, 을가제13호증, 을가제14호증, 을나제2호증 내지 을나제7호증, 을나제9호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같음)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고들 주장의 요지 이 사건 각 처분은 아래와 같은 이유에서 위법하므로, 모두 취소되어야 한다.

이 사건 제2처분은 피고 부산북부지청장이 문서로 구체적인 처분 내용이나 불복방법 등을 고지하지 않아 행정절차법에 반한다. 또한 이 사건 제2처분과 관련하여, 이 사건 보조금을 수급한 실제 당사자는 원고 A으로서 이와 관련하여 관련 형사판결에 따라 처벌을 받기도 하였다. 원고 B은 이 사건 보조금 부정 수급과 관련하여 아무런 처분 사유가 없음에도 불구하고 이 사건 제2처분의 상대방이 되었다. 원고 B에 대하여 사전통지나 의견 청취 등 절차도 이루어진 바 없다(이하 ‘제1주장’이라 함).

고용노동부는 고용장려금 부정 수급과 관련하여 부정수급 사실을 자진하여 신고하는 경우 추가 징수를 면제해준다는 취지의 공적 견해를 표명한 바 있고, 이 사건 각 처분은 이에 반하는 것으로서 신뢰보호원칙에 위반된다(이하 ‘제2주장’이라 함).

원고들의 자진 신고에 따라 이 사건 각 처분이 이루어진 점, 원고들이 이 사건 이전에 동일한 사유로 적발된 바 없는 점, 원고들이 부정하게 수급한 이 사건 보조금 액수에 비하여 이 사건 각 처분에 따른 제재부가금 액수가 너무 큰 점 등에 비추어, 이 사건 각 처분은 피고의 재량권 일탈·남용에 해당한다(이하 ‘제3주장’이라 함).

피고들에게 이 사건 각 처분에 관한 처분 권한이 없다(이하 ‘제4주장’이라 함).

제1주장에 관하여

관련 법리 보조금법 제33조 제1항은 보조금수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우(제1호) 중앙관서의 장, 보조사업자 등으로 하여금 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 정하고 있다. 또한 보조금법 제33조의2 제1항은 제2호에서 위와 같은 경우 중앙관서의 장은 반환하여야 할 보조금 또는 간접보조금 총액의 5배 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조사업자등에게 제재부가금을 부과·징수하여야 한다고 정하고 있다. 위와 같은 보조금의 반환 및 제재부가금의 징수는 실질과세의 원칙(국세기본법 제14조)이 적용되는 조세 징수와는 그 성격을 달리한다고 보아야 한다. 또한 이 사건 보조금 신청 시 행정청에 사업자등록 대표 명의자가 실제 사업주와 일치하는지 여부에 관한 실질적 심사권이 있다고 보기 어렵다. 또한 명목상 사업주라도 그것이 자의에 의한 명의대여라면, 이 사건 보조금 부정 수급에 대한 직접 원인행위자는 아니라 하더라도 명의대여자로서 책임을 부담한다고 봄이 타당하다. 만약 이와 같이 보지 않을 경우 사업주는 자신이 명목상 사업주에 불과하다고 주장하여 책임회피의 수단으로 악용할 가능성이 있고, 사업주 명의대여가 조장되어 행정법 관계를 불명확하게 하고 법적 안정성을 저해하는 요소로 작용할 수 있다. 이러한 점들을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 보조금 부정 수급과 관련하여 당해 사업주 명의를 갖는 자는 명의가 도용되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 보조금법이 정한 ‘보조금수령자’에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두5639 판결, 대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등의 취지 참조).

구체적 판단 위 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살핀다. 앞서 인정한 사실들, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 제2기업의 이 사건 보조금 수령과 관련하여 원고 B은 보조금수령자에 해당한다고 판단되고, 이 사건 제2처분과 관련하여 원고들이 주장하는 절차상 하자도 인정된다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

보조금법 제33조 제1항 제1호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’은 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 의미한다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2016도8419 판결 등 참조). 또한 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금 부과처분은 위와 같은 행위의 발생이라는 객관적 사실에 터잡아 이루어지는 제재로서, 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 대상자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다. 이 사건 보조금의 수령이 실제로는 원고 A에 의하여 이루어졌고, 원고 A이 관련 형사판결에 따라 형사처벌을 받았기는 하였다. 그러나 원고 B은 원고 A의 어머니로서, 이 사건 제2기업에 대한 사업자등록과 개설 및 운영 등의 과정에서 원고 A이 자신의 명의를 사용할 수 있도록 승낙하였던 것으로 보인다. 이 사건 사업 참여 신청과 이 사건 보조금 지급 신청 등이 모두 원고 B의 명의로 이루어졌고, I에 대한 급여 지급과 이 사건 보조금의 수령 등 역시 원고 B 명의의 계좌를 통해 이루어졌다. 이러한 제반 사정들에 비추어 보면, 원고 B이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 사건 보조금을 수령하였다고 보아 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금을 부과하기에는 충분하다고 판단된다.

앞서 본 것처럼, 피고 부산북부지청장은 이 사건 제2기업의 대표자, 즉 원고 B을 상대로 이 사건 제2사전통지를 하였고, 이 사건 제2-1처분서는 원고들의 대리인 법무법인 오현의 요청에 따라 그 상대방을 원고 B(실사업주 원고 A)으로 하여 원고 A의 주소지로 송달되었다. 위와 같은 처분의 사전 통지 및 통지 등 절차와 관련하여 원고들이 이를 수령하지 못하였다거나, 그 의견 제시의 기회가 주어지지 않았다는 등의 절차적 하자를 인정할 만한 아무런 사정도 발견되지 않는다. 이 사건 제2-1처분서에는 구체적인 처분의 내용 및 불복방법 등이 명기되어 있고, 이에 따라 원고들이 처분의 내용을 확인하여 이에 불복함에 있어 어떠한 장애가 있었던 것으로도 보이지 않는다.

제2주장에 관하여

관련 법리 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째, 행정청이 개인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하고, 셋째, 그 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째, 행정청이 해당 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하고, 마지막으로 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두52432 판결 등 참조).

구체적 판단

위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살핀다. 갑제6호증의 기재에 따르면, 고용노동부 명의로 고용장려금 부정수급과 관련하여 자진신고 시 추가징수 면제, 지급제한 기간 감경 및 형사처벌 선처 등이 가능하다는 내용의 홍보물(이하 ‘이 사건 홍보물’이라 함)이 작성되었던 것으로 보이기는 한다.

그러나 우선 다음과 같은 점들에 비추어, 이 사건 보조금과 관련한 행정청의 공적 견해표명이 있었다고 단정하기 어렵다고 판단된다. 1 이 사건 홍보물에서의 ‘고용장려금’은 그 문언상 고용보험법에 따라 지급되는 것을 의미한다고 보인다. 이는 위 홍보물에서 부정수급의 대상이 ‘지원금’으로 기재되어 있다는 점을 고려하여도 마찬가지이다. 고용보험법령에는 지원금 또는 장려금 등의 개념이 혼재되어 있는 반면, 보조금법의 규율 대상은 보조금에 한정되기 때문이다. 2 이 사건 홍보물에는 자진신고에 대한 내용 외에 고용장려금 부정수급에 따른 제재에 관해서도 기재되어 있다. 그 구체적인 내용, 즉 ᄀ 부정수급액 등의 반환과 그 2~5배 상당의 추가징수, ᄂ 3개월 내지 1년간의 지급 제한 및 ᄃ 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 해당하는 형사처벌은 고용보험법 제35조 제1항, 제2항 및 제116조 제1항에 따른 제재와 동일하다. 반면 이 사건 보조금의 부정수급에 따르는 제재, 즉 보조금법 제33조, 제33조의2 및 제40조 등이 정한 제재의 내용은 위와 다르다. 3 자진신고에 따른 지급제한 기간의 감경과 추가징수의 면제 등에 관해서도 고용보험법 시행령 제56조 제2항 단서, 같은 법 시행규칙 제78조 제3항 등에 그 근거가 있는 반면, 보조금법이나 같은 법 시행령에서는 이에 대응하는 규정이 확인되지 않는다.

설령 행정청의 공적 견해표명이 있었다고 하더라도, 앞서 본 것처럼 이 사건 조사 진행 중 이 사건 자수서가 제출된 사정만으로 원고들이 행정청의 견해표명을 신뢰하여 이에 상응하는 행위를 한 것이라 볼 수는 없다.

이러한 점들을 종합하면, 이 사건 각 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하지 않는다고 판단된다. 원고들의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다.

제3주장에 관하여

관련 법리 보조금법 제33조의2 제1항 본문은 같은 법 제33조에 따라 보조사업자 또는 간접보조사업자가 보조금수령자에게 보조금 또는 간접보조금의 반환을 명한 경우(제1호) 중 앙관서의 장으로 하여금 반환하여야 할 보조금 또는 간접보조금 총액의 5배 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조사업자등에게 제재부가금을 부과·징수하여야 한다고 정하고 있다. 위 규정의 위임에 따라 보조금법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 5]는 각 위반행위의 유형에 따른 구체적인 제재부가금 부과율과 감경 사유에 관하여 정하고 있다. 위와 같은 보조금법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 5]의 규정은 법규명령으로서 대외적 효력을 가진다고 할 것이다. 다만 모법의 위임규정의 내용과 취지 및 헌법상의 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙 등에 비추어, 같은 유형의 위반행위라 하더라도 그 규모나 기간·사회적 비난 정도·위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사정·행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 제재부가금의 액수를 정하여야 할 것이다. 따라서 위 규정이 정한 제재부가금의 부과율은 정액이 아니라 최고한도액이라 할 것이다(따라서 위 규정이 정한 제재부가금의 부과율이 정액으로서 행정청에 재량의 여지가 없음을 전제로 위 규정이 법률에 반한다는 원고들의 주장에 관해서는 더 나아가 살피지 않는다). 또한 이러한 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다(이상 대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결의 취지 등 참조). 그리고 이에 관해서는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조).

구체적 판단 앞서 든 증거들, 갑제8호증, 갑제21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 관련 법리에 비추어 종합하면, 이 사건 각 처분에 재량권 일탈·남용이 있다고 보기는 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고들의 이 부분 주장 또한 받아들일 수 없다.

이 사건 근로자들은 이 사건 사업에서 목표한 취지에 부합하는 형태의 근로를 하지 않은 것이 아니라, 애초에 이 사건 기업들에 근무하지 않았다. 즉, 원고들의 위반행위의 수법과 내용에 대한 비난가능성이 작다고 볼 수 없다. 원고들의 이 사건 보조금 부정수급액 또한 총 20,001,530원(이 사건 제2기업 관련 9,141,530원 + 이 사건 제1기업 관련 10,860,000원)으로 적지 않다.

원고 A이 관련 형사판결에 따라 처벌받은 바 있으나, 위 판결 등에 따라 벌금·과료, 몰수·추징, 과징금 또는 과태료 등을 부과받은 바는 없었던 것으로 보인다. 원고 A이 부정수급한 이 사건 보조금 중 일부를 반환하기는 하였으나, 그 비중이 크지 않은 것으로 보이고, 위와 같은 사정을 감안하더라도 이와 별도로 제재부가금을 부과함으로써 보조금 부정수급에 대한 행정상 제재를 가할 공익상 필요가 크다.

앞서 본 것처럼 이 사건 자수서 역시 이 사건 조사가 개시된 후에야 제출되었고, 이 사건 각 기업의 매출 감소나 원고들의 경제적 사정 등을 감안하더라도, 원고들에 대한 제재부가금을 감경할 만한 사유가 인정된다고 보기 어렵다.

제4주장에 관하여

피고들에게 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금 부과 권한이 있는지 여부 이 사건 각 처분의 근거 규정인 보조금법 제33조의2 제1항은 제재부가금의 부과 및 징수 권한이 중앙관서의 장에게 있는 것으로 정하고 있다. 이에 따르면, 제재부가금의 부과 권한은 이 사건 보조금과 관련한 중앙관서의 장, 즉 고용노동부장관에게 있다. 한편 보조금법 제38조는 “보조금의 교부 및 관리 등에 관한 중앙관서의 장의 사무는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 일부를 소속 관서의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임할 수 있다.”라고 정하고 있다. 구 보조금법 시행령(2024. 11. 5. 대통령령 제34979호로 개정되기 전의 것) 제17조는 위 규정의 위임에 따른 위임 사무의 범위와 관련하여 보조금법 제31조에 따른 보조금의 반환에 관한 처분(제6호)만을 열거하였을 뿐 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금의 부과는 열거하지 않았다. 그러다가 위 규정이 2024. 11. 5. 개정되면서, 중앙관서의 장은 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금 및 가산금의 부과·징수(제9호), 보조금법 제33조의3에 따른 반환금, 제재부가금 및 가산금의 강제징수(제10호) 등도 고시에 따라 소속 관서의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임할 수 있게 되었다. 아울러 고용노동부 고시인 고용노동부 소관 국고보조사업 위임사무 고시(고용노동부 고시 제2025-10호)가 2025. 2. 6. 제정되면서, 고용노동부장관은 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금 및 가산금의 부과·징수 및 보조금법 제33조의3에 따른 반환금, 제재부가금 및 가산금의 강제징수 등의 사무를 소속기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임하였다(제2조 제1항 제9호, 제10호). 결국 이 사건 각 처분이 이루어질 당시 시행되던 보조금법령에 따르면, 피고들은 이 사건 보조금의 부정 수급에 따른 제재부가금의 부과 권한을 고용노동부장관으로부터 위임받았다고 볼 수 없다. 그 밖에 정부조직법 제6조 제1항과 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정, 정부조직법 제3조 및 고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조 등도 그 문언 등에 비추어 위 권한에 관한 위임의 근거로 볼 수 없다. 한편 고용노동부장관은 보조금법 제26조의2 및 기획재정부의 국고보조금 통합관리지침에 따라 고용노동분야 보조사업을 원활하게 수행하고 보조금의 중복수급이나 부정수급을 방지하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 보조금 관리의 효율성·투명성·책임성을 제고할 목적에서, 고용노동부 훈령인 ‘고용노동분야 국고보조사업 관리규정’(이하 ‘이 사건 훈령’이라 함)을 제정·시행하고 있다. 이 사건 훈령 제44조 제1항은 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금 부과·징수사무의 주체를 ‘부서 또는 소속기관의 장’으로 정하고 있다. 위 ‘소속기관의 장’은 고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조의 기관의 장을 말하며(이 사건 훈령 제2조 제3호), 지방고용노동청과 그 소속 지청은 고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조 제1항에 따른 소속기관에 해당한다. 그러나 보조금법령이나 그 밖의 법령에 위와 같은 권한 위임의 근거가 없는 이상, 이 사건 훈령 제44조 제1항은 행정기관 내부의 사무처리, 즉 내부 사무위임을 위한 행정규칙에 불과한 것으로서 이 사건 각 처분에 관한 위임의 근거가 될 수 없다.

이 사건 각 처분의 적법 여부

관련 법리 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다. 이에 반하여 행정권한의 내부위임은 법률이 위임을 허용하고 있지 아니한 경우에도 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것이다. 그러므로 권한위임의 경우에는 수임관청이 자기의 이름으로 그 권한행사를 할 수 있지만, 내부위임의 경우에는 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없다(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 등 참조).

이 사건 각 처분이 내부위임에 의한 것으로서 적법하다고 볼 수 있는지 여부<1> 위 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살핀다. 다음과 같은 사정들에 비추어, 이 사건 각 처분이 내부위임에 의한 것으로서 적법하다고 볼 수는 없다고 판단된다. 1 이 사건 각 처분서에는 고용노동부장관이 아닌 피고들이 처분의 주체로 명기되어 있다. 이 사건 각 처분서 왼쪽 윗부분에 고용노동부의 상징이 표기되어 있기는 하나, 이는 피고들이 고용노동부에 소속되어 있음을 나타낼 수 있을지언정 이를 들어 피고들이 고용노동부장관의 이름으로 이 사건 각 처분을 하였다고 보기는 어렵다고 판단된다. 이 사건 훈령 제44조 제1항은 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금 부과·징수사무의 주체를 ‘부서 또는 소속기관의 장’으로 정하고 있을 뿐 지방고용노동청장이나 그 소속 지청장으로 특정하고 있지 않다. 그러한 이상 이 사건 훈령 제44조 제1항을 들어 행정권한의 내부위임 사실이 외부적으로 명확히 표시되었다거나, 처분의 상대방이 위 규정만으로 피고들이 고용노동부장관을 대신하여 그 사무를 처리하였음을 알았거나 알 수 있었다고 보기도 어렵다. 2 이 사건 각 처분서에 행정심판 청구와 관련하여 위 각 처분서를 받은 날부터 90일 이내에, 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 원처분청 또는 고용노동부장관에게 이를 청구하라는 내용이 기재되어 있기는 하다. 그러나 위와 같이 불복의 상대방으로 고용노동부장관만이 기재되지도 않은 이상, 위 문구 또한 이 사건 각 처분의 주체가 고용노동부장관이라거나 처분의 상대방이 그와 같이 인식하였으리라고 볼 근거는 되지 못한다. 오히려 내부위임을 받은 것에 불과하여 그의 명의로 처분등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 행정소송의 피고가 되어야 한다는 점(대법원 1994. 6. 14. 선고 94누1197 판결 등 참조)에 비추어, 위 문구가 처분의 상대방에게 처분의 정확한 주체 및 불복의 상대방에 관한 혼선을 야기할 여지도 상당해 보인다. 이 사건 각 처분서에는 이 사건 각 처분에 이의가 있는 경우 통지 또는 처분을 받은 날로부터 20일 이내에 고용센터에 이의신청을 할 수 있다는 내용도 함께 기재되어 있는데, 보조금법 제37조 제2항은 이의신청의 상대방을 중앙관서의 장으로 규정하고 있다. 이와 달리 피고들의 제재부과금 부과 처분에 대한 이의신청에 관한 사무를 고용센터(고용노동부와 그 소속기관 직제 제22조 제2항에 따른, 지방고용노동청의 하부조직)가 담당할 법령상 근거나 불가피한 사정을 찾기도 어렵다. 이러한 점을 고려해 보아도, 피고들이 이 사건 각 처분을 고용노동부장관이 아닌 그 명의로 한 것이 취소사유에는 이르지 않는 정도의 하자로만 볼 수 없음을 알 수 있다. 3 지방고용노동청이 담당 업무의 전문성과 특수성 및 지역적 분담의 필요성 등에 따라 설치되는 특별행정기관(정부조직법 제3조 제1항, 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 제2조 제2호 및 제18조 제1항)에 해당한다는 점을 감안하더라도, 보조금법을 근거로 지급된 보조금의 환수에 따른 제재부가금의 부과가 위와 같은 특별행정기관의 설치 목적이나 담당 업무 및 특수성에 직접적으로 관련된 것이라고 단정하기는 어렵다. 더욱이 앞서 본 것처럼 이 사건 훈령 제44조 제1항은 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금 부과·징수사무의 주체를 ‘부서 또는 소속기관의 장’으로 정하고 있다. 여기서 ‘부서의 장’은 고용노동부와 그 소속기관 직제 제4조의 하부조직의 최소단위의 장을 말하며, 고용노동부 산하의 운영지원과·고용정책실·통합고용정책국·직업능력정책국·노동정책실 및 산업안전보건본부 등은 고용노동부의 하부조직에 해당한다. 즉, 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금 부과 권한에 관한 내부위임 규정인 이 사건 훈령 제44조 제1항 역시 지방고용노동청장만을 위임의 대상으로 삼았다거나, 그 특별행정기관으로서의 특수성을 감안한 것으로 볼 수 없다. 이러한 점들에 비추어, 피고들이 이 사건 훈령 제44조 제1항에 따른 제재부가금을 부과함에 있어서 위임관청인 고용노동부장관이 아닌 피고들의 명의로 처분을 한 것이 그 특별행정기관으로서의 특수성 등으로 정당화된다 보기는 어렵다. 4 이 사건 각 처분과 같이 특별지방행정기관이 원행정청 명의가 아닌 그 명의로 제재부가금 부과 처분을 하는 실무상 관행이 존재하였는지 여부가 불분명하다. 더욱이 앞서 본 바와 같이 보조금법 시행령이 2024. 11. 5. 개정되고 고용노동부 소관 국고보조사업 위임사무 고시가 2025. 2. 6. 제정됨에 따라 제재부가금 부과 권한 위임의 근거가 명확해졌다. 이에 비추어, 피고들의 처분 권한 없음을 이유로 이 사건 각 처분을 취소한다고 하여 이 사건 보조금과 관련한 제재부가금 부과 관련한 행정상의 혼란이 야기된다거나, 그로 인하여 공익에 심대한 지장이 생길 것이라고 보기도 어렵다. 5 반면 위와 같이 보조금법 시행령 등 관련 규정이 개정되어 피고들이 그 명의로 이

소결 원고들의 제4주장은 이유 있다. 결국 제1~3주장에 관한 판단에도 불구하고, 이 사건 각 처분은 위법한 것으로서 취소될 수밖에 없다.