주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
인정 사실
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4호증, 을 제1, 2, 5~9호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
원고의 지위와 일반현황
원고는 신문의 발행·판매업과 출판·인쇄업 등을 영위하고, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호의 사업자이다. 원고는 1980. 12. 1. 설립되어 1988. 7. 15.부터 인천광역시와 경기도 일원 독자들을 대상으로 일간신문인C를 발행하여 왔다. 원고의 일반현황은 [표 1]과 같다.
한편, 원고는 2013. 12. 23. 인천지방법원으로부터 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 제243조 제1항에 의한 기업회생계획 인가결정을 받고, 2015. 10. 20. 기업회생절차가 종결되었다(2013회합19).
시장의 구조와 현황
신문
신문은 '정치·경제·사회·문화·산업·과학·종교·교육·체육 등 전체 분야 또는 특정 분야에 관한 보도 논평·여론 및 정보 등을 전파하기 위하여 같은 명칭으로 월 2회 이상 발행하는 간행물'로서, 보도범위와 발행주기에 따라 일반일간신문, 특수일간신문, 일반주간신문, 특수주간신문으로 구분된다[신문 등의 진흥에 관한 법률(이하 '신문법'이라 한다) 제2조 제1호], 인터넷신문은 '컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치와 통신망을 이용하여 정치·경제·사회·문화 등에 관한 보도·논평 및 여론·정보 등을 전파하기 위하여, 간행하는 전자간행물'로서 독자적 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 것이다(신문법 제2조 제4호).
신문업의 일반 현황
2016년 기준 신문업 전체 매출액은 [표 2]와 같이 약 3조 6천억 원에 달하고 그중종이신문 발행 사업자들의 매출액이 약 87%이다. 신문유형별 매출액 점유비중은 전국 종합일간, 경제일간, 지역종합일간, 주간 등의 순이고, 원고가 속하는 지역종합일간 분야의 매출액은 4,879억 원으로 전체 매출액의 약 13%이다.
2016년 유료부수 기준 시장현황은 [표 3]과 같고, 원고의 유료부수는 11,112부로서 163개 신문 중 64위이다.
신문업 매출 구성은 신문판매, 광고판매, 부가사업, 인터넷콘텐츠판매 등으로 이루어지고, 광고판매 분야에서 가장 많은 수입이 발생한다.
신문업의 사업별 매출 구성 현황은 [표 4]와 같다.
지역일간신문 시장현황
원고가 발행하는 C와 같이 광역자치단체 등 지역 단위로 발행되는 지역일간신문은 117개이다(M협회 등록 기준), 지역일간신문과 전국일간신문을 비교하였을 때 지역일간신문이 신문 발행부수가 적고, 재무상태가 나쁘다.
신문유통구조
신문은 크게 직영지국 및 겸영지국·신문유통원(위탁배달지국)을 통한 배달, 우편배달, 가판, 항공기·공공기관 등에 납본 등 4개의 방법으로 유통된다. 국내 일간신문의 신문 유통 현황은 [표 5]와 같다.
신문지국은 신문사가 직접 운영하는 직영지국과 개인이 독립채산방식으로 신문지국을 설립하고 다수의 신문사와 계약을 맺고 있는 겸영지국으로 나눌 수 있다. 겸영지국은 1개의 신문사와 주계약을 맺고 다수의 신문사와 위탁경영계약을 맺는 경우가 많다.
일반적으로 신문지국은 신문사로부터 신문배달과 독자유치 업무를 함께 위임받지만, 최근에는 신문구독자 감소에 따른 배달권역의 광역화로 인하여 독자유치와 관리업무만 담당하고 배달은 하지 않거나, 반대로 배달 업무에 집중하고 관리업무를 하지 않는 운영 방식으로 전환하는 신문지국이 점차 늘어나고 있다.
원고의 조직 운영 현황
원고 소속 기자의 편제와 고용형태
원고는 C의 기사 편집과 취재를 담당하는 기자를 인천지역과 경기지역으로 구분하여 인천지역 담당기자는 편집국에, 경기지역 담당기자는 경기본사에 각각 소속되도록 하였고, 수원을 제외한 경기지역을 중서부권, 남부취재본부, 북부취재본부, 동부권으로 나누어 해당 권역별로 1~3개의 기초자치단체를 담당하는 주재기자를 두고 위 주재기자들을 경기본사 사회2부 소속으로 하였다(이하 경기본사 사회2부 소속 주재기자를 '이 사건 경기지역 주재기자'라 한다).
원고는 편집국과 경기본사 다른 부서 기자들과는 달리 이 사건 경기지역 주재기자들을 통상 계약기간 1년의 비정규직으로 채용해 오다가, 2004. 3. 22. 지역신문발전지원 특별법 제정 이후 2005년 상반기 무렵 지역신문발전기금 지원 신청을 준비하면서 이 사건 경기지역 주재기자들의 정규직화를 추진하여 정년(만 55세)이 되지 않은 기자는 정규직으로 전환하고, 정년이 지난 기자의 경우에는 기존과 같이 비정규직 근로계약을 유지하였다.
원고의 경기지역 지국 운영
원고는 2005년 이전부터 자신이 발행하는 C의 배달과 독자관리 등을 위해 [표 6]고 같이 경기지역 지국을 운영해 왔다.
원고의 소속 기자에 대한 광고수수료 지급
원고는 2005년 이전부터 소속 기자가 기업, 공공기관 등으로부터 광고를 수주해 오는 경우 광고 수주 금액 대비 일정 비율의 수수료를 매월 2회 정산하여 인센티브로 지급하였다. 구체적인 수수료율의 변동은 [표 7]과 같다[이하 이 사건 경기지역 주재기자에 대한 2017. 5.까지의 광고수수료율 조건(30%)을 '이 사건 광고수수료율 조건'이라 한다].
원고의 이 사건 경기지역 주재기자에 대한 지대부담 조건 설정·지대 수취
원고는 2005년 상반기 이 사건 경기지역 주재기자들에게 정규직 전환을 제안하면서 구두로 각 주재기자가 취재관할지역 내 지국에 배정된 부수만큼의 신문에 대한 지대(신문구독료)를 부담하는 조건을 제시하고, 그 무렵 지대를 유료부수 1부 당 3,000원으로 정하여 아래 [표 8]과 같이 이 사건 경기지역 주재기자가 부담하여야 할 신문부수와 지대를 설정하였다(이하 '이 사건 지대 조건'이라 한다).
원고는 2005년 상반기부터 2017. 5.까지 매달 말일 이 사건 경기지역 주재기자별 거래처 원장에 [표 8]에 따른 지대를 외상매출금으로 계상하고, 이를 기자들에게 지급하여야 하는 광고수수료와 상계하거나, 상계하고 남는 경우 외상매출금액으로 누적하였다. 원고가 2005년 상반기부터 2017. 5. 까지 이 사건 경기지역 주재기자들로부터 수취한 지대는 총 1,122,199,000원이고, 그 구체적인 내용은 [표 9]와 같다.
원고와 R노동조합 C 지부는 2017. 5. 11. 이 사건 지대 조건을 폐지하고, 광고수수료 지급 조건을 [표 7]과 같이 하기로 합의하였다.
피고의 처분
피고는 원고가 이 사건 경기지역 주재기자들에게 매월 구입해야 할 신문부수와 지대를 설정하고 이에 따라 지대를 수취함으로써 구매의사와 상관없이 매월 일정 부수의 신문을 구매하도록 강제한 행위(이하 '이 사건 지대 수취'라 한다)가 공정거래법 제23조 제1항 제3호 후단, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(이하 '공정거래법 시행령'이라 한다) 제36조 제1항 [별표 1의2] 제5호 나목의 불공정거래행위에 해당한다는 이유로, 2019. 4. 29. 의결 B로 원고에 대하여 공정거래법 제24조를 적용하여 별지1 기재와 같은 시정명령을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
관계 법령
별지2 '관계 법령' 기재와 같다.
이 사건 처분의 적법 여부
원고의 주장 요지
처분사유 부존재
원고는 2005년 상반기에 이 사건 경기지역 주재기자들을 정규직으로 전환하면서 다른 정규직 기자들과 동일하게 광고 수주에 대한 수수료율을 10%로 하려고 하였으나, 이 사건 경기지역 주재기자들이 반대하여 광고 수주에 대한 수수료율을 종전과 같은 30%로 유지하는 대신 이 사건 경기지역 주재기자들로부터 관할지역에 배정되는 신문 유료부수에 비례하는 지대를 수취하기로 하였다. 이 사건 지대 조건과 이 사건 광고수 수료율 조건은 일체로 근로조건에 해당하고, 2005년부터 2017. 5.경까지 계속된 노사 관행으로 묵시의 취업규칙과 동일한 효력이 발생하였다. 따라서 이 사건 광고수수료율 조건과 분리하여 이 사건 지대 수취만을 공정거래법에 반하는 사원 판매 강제라고 본 이 사건 처분은 위법하다.
정당한 행위
원고는 이 사건 경기지역 주재기자들과 다른 기자들 사이의 광고 수주 수수료율 차이를 시정하기 위하여 이 사건 경기지역 주재기자들에게 이 사건 지대 조건을 부담시켰다. 이 사건 지대 수취는 근로기준법 제6조를 위반하지 않기 위한 정당한 행위이다.
처분사유 존부에 관한 판단
공정거래법 제23조 제1항 제3호, 제3항, 공정거래법 시행령 제36조 제1항 [별표 1의2] 제5조 나목에서 사원판매를 불공정거래행위로 규정하고 있는 것은, 회사가 그 임직원에 대하여 가지는 고용관계상의 지위를 이용하여 상품과 용역의 구입 또는 판매를 강제함으로써 공정한 거래질서를 침해하는 것을 방지하고자 하는 것으로서, 이러한 사원판매에 해당하기 위하여는 문제된 행위의 태양과 범위, 대상 상품의 특성, 행위자의 시장에서의 지위, 경쟁사의 수효와 규모 등과 같은 구체적 상황을 종합적으로 고려할 때 당해 행위가 거래 상대방인 임직원의 선택의 자유를 제한함으로써 가격과 품질을 중심으로 한 공정한 거래질서를 침해할 우려가 있다고 인정되어야 하지만, 당해 행위에 의하여 구입, 판매와 같은 거래가 반드시 현실적으로 이루어져야 하거나 혹은 공정한 거래질서에 대한 침해의 우려가 구체적일 것까지 요구되는 것은 아니다. 그리고 공정한 거래질서에 대한 침해의 우려가 있는 한 단순한 사업경영상의 필요나 거래상의 합리성 내지 필요성 유무는 불공정거래행위의 성립에 영향을 미칠 수 없다(대법원 2001. 2. 9. 선고 2000두6206 판결 참조).
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거에 갑 제2호증, 을 제10 내지 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래 ①~⑤의 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 지대 수취는 거래 상대방인 이 사건 경기지역 주재기자의 선택의 자유를 제한하여 가격과 품질을 중심으로 한 공정한 거래질서를 침해할 우려가 있는 행위로서, 공정거래법 제23조 제2항 제3호, 제3항, 공정거래법 시행령 제36조 제1항 [별표 1의2] 제5조 나목의 불공정거래행위에 해당한다.
원고는 이 사건 경기지역 주재기자에게 신문 판매부수와 지대를 설정하고, 실제 판매 여부와 상관없이 기자에게 지급하여야 할 광고수수료에서 위와 같이 설정한 지대를 상계하거나 상계할 금액이 없는 경우 이를 외상매출금 계정에 계상함으로써 해당 부수만큼의 신문을 강제로 판매하였다. 원고는 이 사건 경기지역 주재기자가 지대를 납입하지 못할 경우를 대비하여 별도로 보증금을 수취함으로써 그 이행을 강제하였다.
원고는 2005년 상반기 정규직 전환과정에서 광고수수료율을 10%로 적용하려고 하였으나 이 사건 경기지역 주재기자들이 원하여 이 사건 지대 조건과 이 사건 광고수 수료율 조건을 함께 부담하기로 결정한 것이므로 이 사건 지대 조건이 강제되지 아니하였다고 주장하다. 그러나 이에 부합하는 듯한 갑 제6호증의 기재는 을 제2호증의 기재에 비추어 그대로 믿기 어렵고, 갑 제1호증의 기재만으로는 이를 인정하기 부족하다.
오히려 을 제2호증의 기재에 의하면 원고는 이 사건 지대 조건을 거부하면 이 사건 경기지역 주재기자로 채용하지 않았고, 이 사건 경기지역 주재기자가 근로계약 체결 이 후 이 사건 지대 조건을 따르지 않는 경우 근로계약을 갱신하지 아니하며(기한을 정하여 근로계약을 체결한 경우), 재직기간 중이나 퇴직 이후 지대 미납금 채권에 대한 권리 행사를 유보하여 이 사건 경기지역 주재기자의 의사와 관계없이 할당한 지대를 수취하였다.
또한 원고가 2012년부터 2018. 7.까지 작성한 거래처 원장에 따르면 이 사건 경기지역 주재기자들은 2017. 5. 11. 이 사건 지대 조건이 폐지되기 전까지 매달 부담하는 지대가 자신의 광고 수주에 따른 광고수수료보다 많아 오히려 원고에게 광고수수료를 제하고 남은 지대를 지급하여야 하였는데, 이 사건 경기지역 주재기자들이 이와 같은 손해를 감수하고 계속하여 이 사건 지대 조건과 이 사건 광고수수료율 조건의 유지를 원하였을 것이라 보기 어렵다.
근로기준법 제17조 제1항은 사용자가 근로계약을 체결할 때에 근로자에게 임금, 소정근로시간, 휴일, 연차 유급휴가 기타 대통령령으로 정하는 사항 등 주요 근로조건을 명시하도록 하고 있고, 이 때 근로조건이라 함은 사용자와 근로자 사이의 근로관계에서 근로자의 대우에 관하여 정한 조건을 의미한다고 봄이 타당하다.
그런데 이 사건 광고수수료율 조건과 이 사건 지대 조건이 이 사건 경기지역 주재기자가 제공하는 사건 취재·기사 작성·편집 등의 근로와 관련이 있다고 보기 어렵다. 광고 수주에 따른 수수료는 소정 근로의 제공과 관계없이 광고를 수주하기만 하면 광고 금액에 대한 일정 비율만큼 지급된다. 또한, 원고와 이 사건 경기지역 주재기자 사이의 근로계약이나 위 기자에 대한 급여대장에 이 사건 광고수수료율 조건, 이 사건 지대 조건에 관한 내용이나 그에 따른 광고수수료 지급 의무 내지 지대 채권에 관하여는 아무런 언급이 없고, 원고는 근로계약서나 급여대장과는 별도로 이 사건 경기지역 주재 기자에 대한 거래처 원장을 작성하여 이 사건 지대 조건에 따른 지대를 외상매출금으로 계상하여 이 사건 광고수수료율 조건에 따라 기자가 수주한 광고에 대한 수수료를 위 외상매출금에서 차감하는 방식으로 이 사건 경기지역 주재기자로부터 받을 지대와 그에게 지급할 수수료를 관리하였다.
따라서 이 사건 지대 조건, 이 사건 광고수수료율 조건은 이 사건 경기지역 주재기자가 원고의 사업에 종속적인 관계에서 근로자의 대우에 관하여 정한 조건에 해당한다.
고 볼 수 없다.
결국 이 사건 지대 수취는 원고가 이 사건 경기지역 주재기자에 대하여 가지는 고용관계상의 우월적 지위를 이용하여 자신이 발행하는 C의 구입을 강제함으로써 소비자이기도 한 이 사건 경기지역 주재기자의 선택권을 제한하고 더 나아가 가격과 품질을 중심으로 한 공정한 거래질서를 침해할 우려가 있다. 원고가 이 사건 경기지역 주재기자에게 지대를 부담하도록 한 신문부수는 총 5,620부로서 원고의 2016년 당시 총 유료부수(11,112부)의 50%에 달한다.
설령 이 사건 지대 조건이 원고와 이 사건 경기지역 주재기자 사이의 근로계약에 부과된 근로조건이라 보더라도, 근로계약 체결 과정에서 강제되어 거래 상대방인 이 사건 경기지역 주재기자의 선택의 자유를 제한함으로써 가격과 품질을 중심으로 한 공정한 기래질서를 침해할 우려가 있다고 인정되는 이상 공정거래법 제23조 제1항 제3호 후단의 불공정거래행위에 해당하고, 이 사건 지대 조건이 근로조건에 해당한다는 이유만으로 그와 같은 위법성 판단에 영향을 미칠 수 없다.
정당한 행위 여부에 관한 판단
공정거래법 제58조 소정의 정당한 행위라 함은 당해 사업의 특수성으로 경쟁 제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면, 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요 최소한의 행위를 말한다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2005두5963 판결, 대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 등 참조).
근로기준법 제6조는 '사용자는 근로자에 대하여 남녀의 성(性)을 이유로 차별적 대우를 하지 못하고, 국적·신앙 또는 사회적 신분을 이유로 근로조건에 대한 차별적 처우를 하지 못한다'고 정하고 있으나, 이를 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률이라 보기 어렵다. 원고의 주장처럼 원고가 다른 기자와의 차별적 처우를 시정하기 위하여 이 사건 경기지역 주재기자에게 이 사건 지대 조건을 부과하였다 하더라도 이 사건 지대 수취가 차별적 처우 시정을 위한 필요 최소한의 조치라고 볼 수도 없다. 원고는 2017. 5. 11. 이 사건 지대 조건을 폐지하고 이 사건 경기지역 주재기자와 그 밖의 원고 소속 기자들의 광고수수료율을 통일하였다.
따라서 이 사건 지대 수취가 공정거래법 제58조의 정당한 행위에 해당한다는 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 노태악(재판장) 이정환 진상훈
별지1
별지2
각주1) 원고는 소장에서 '피고가 원고에 대하여 2019. 4. 29.자로 별지와 같은 내용으로 한 시정조치처분은 이를 취소한다'고 청구취지를 기재하였으나 해당 소장에는 별지가 첨부되어 있지 않다. 다만 갑 제4호증의 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 위와 같이 청구취지를 특정한다.
각주2) 신문법 제2조 제3호, 제4호에서는 신문사업자와 인터넷신문사업자를 구분하여 정의하고 있으나, 피고는 한국언론진흥재단 발간 '2017 신문산업 실태조사'에 따라 이와 같이 정의하였다. 이하 신문파 인터넷신문을 발행·판매하는 사업을 통칭하여 '신문업'이라 한다.
각주3) 신문발행사업자 923개 등이 회원인 비영리 사단법인으로, 신문 등 매체량을 실사하여 매년 각 신문사별 발행부수와 유료부수를 공표하고 있다.
각주4) 2016년도 기준 10만부 이상 발행하는 지역일간신문은 부산지역의 N와 O, 대구지역의 P 뿐이다.
각주5) Q 주식회사에 재무상태가 지속적으로 등록된 13개 지역일간신문 중 원고를 포함한 9개 신문의 경우 2016년 기준 자본총액보다 부채총액이 더 크며 영업이익을 낸 신문은 원고를 포함한 4개 신문뿐이다.
각주6) 원고는 2013. 9. 기준 경기 지역 내 강화, 고양, 과천, 광명, 광주, 군포, 동두천, 성남, 백령, 시흥, 안산, 여주, 연천, 양주, 의 정부, 양평, 평택, 포천, 화성 등에 지국을 두고 있다.
각주7) 원고가 발행하는 C의 구독료는 월 1만 원이고, 지국에서 발생하는 비용은 대략 부당 배달원 인건비(약 3,000원), 지국사무실 운영비(4,000원)이며, 지국운영 사업자 수익은 3,000원 정도이다.
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.