서울고등법원 2021. 6. 16. 선고 2020누48941 판결

원고는 B초등학교(서울 성북구 C)를 경영하는 사립학교법인이다.

원고의 이사회는 2017. 12. 5. 제140회 이사회를 개최하였고, 2018. 5. 17. 제146회 이사회를 개최하여 아래 표 기재와 같은 안건을 심의·의결하였다.

원고의 이사회는 2018. 12. 10. 제151회 이사회를 개최하였는데, 원고는 2019. 1. 19. 서울특별시교육청에 임원 취임 승인신청을 하면서 제151회 이사회 회의록을 첨부하여 제출하였고[이하에서 원고가 2019. 1. 19. 제출한 제151회 이사회 회의록을 '제151회 이사회 (최초)회의록'이라 한다], 그 후 원고와 B초등학교 등에 대한 민원감사가 진행되던 도중인 2019. 5. 서울특별시교육청에 제151회 이사회 회의록을 다시 제출하였는데[이하에서 원고가 2019. 5. 제출한 제151회 이사회 회의록을 '제151회 이사회 (재제출)회의록'이라 한다], 제151회 이사회 (재제출)회의록에는 아래 표와 같이 (최초)회의록에는 없었던 5개의 안건(4~8 부분)이 추가 기재되어 있다.

피고는 2019. 9. 11. '민원감사 결과 통보 및 처분요구'라는 공문을 통해 원고에 대하여 별지 1 목록 기재와 같이 기관경고를 하였는데(이하 별지 1 목록 순번 1번 기재 기관경고를 '제1 기관경고'라고 하고, 같은 목록 순번 2번 기재 기관경고를 '제2 기관경고'라고 한다), 위 공문에 첨부된 각 기관경고 처분서의 내용은 아래와 같다(편의상 각 처분서에 기재된 내용 중 일부를 생략한다). [제1 기관경고] [제2 기관경고] [인정근거] 갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 3, 갑 제7, 9호증, 을 제1호증, 을 제6호증의 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지 3. 본안전항변에 관한 판단 가. 피고 항변의 요지 기관경고는 감사결과 위법 부당행위로 인정되지만 그 정도가 징계사유에 이르지 않는 경우 기관 또는 관련자에게 유사한 행위를 반복하지 않도록 주의를 환기하거나 권고하는 것에 불과하다. 이 사건 제1, 2 기관경고만으로 원고가 이행보고를 할 의무가 발생하는 것이 아니고, 불이행에 대하여 강제할 수 있는 벌칙 조항이나 불이익도 없으므로 이 사건 각 기관경고는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다.

관련 법령 별지 2와 같다.

판단

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).

피고의 원고에 대한 이 사건 제1, 2 기관경고는 관련 법령의 규정과 이 사건 각 증거에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실과 사정에 비추어 볼 때, 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력 행사에 해당한다고 봄이 타당하므로 항고소송의 대상인 처분이라고 보아야 한다.

공공감사에 관한 법률(이하 '공공감사법'이라 한다) 제2조 제1, 3호, 제3조와 구 사립학교법(2020. 12. 22. 법률 제17659호로 개정되기 전의 것. 이하 '구 사립학교법'이라 한다) 제4조 제1항 제1, 2호 및 서울특별시교육청 감사규정 제1조의 각 규정을 종합하여 보면, 원고는 피고의 자체감사 대상기관에 해당한다. 그런데 공공감사법 제23조 제1항 내지 제3항에 의하면 중앙행정기관 등의 장은 자체감사가 종료된 후 60일 이내에 그 감사결과를 감사 대상기관의 장 및 감사원에 통보하여야 하고, 그 감사결과는 변상명령, 징계·문책, 시정, 주의, 개선, 권고, 고발 등의 처분 요구 또는 조치사항이 포함되어야 하며, 감사결과를 통보받은 자체감사 대상기관의 장은 정당한 사유가 없으면 감사결과의 조치사항을 이행하고 그 이행결과를 자체감사를 한 중앙행정기관 등의 장에게 통보해야 한다고 규정되어 있으므로(서울특별시교육청 감사규정 제8조 제1, 5항 역시 동일한 취지로 규정되어 있다), 이 사건 자체감사 대상기관인 원고의 장은 감사결과 통보에 따른 의무를 부담하고, 그 의무는 원고의 사무에 관한 사항이다.

구 사립학교법 제4조 제1항에 의하면, 사립학교를 설치.경영하는 원고는 그 주소지를 관할하는 교육감인 피고의 지도.감독을 받아야 하고, 같은 법 제48조에 기하여 서울특별시교육청은 학교법인 등에 대한 감독상 필요할 때에는 학교법인에 대하여 보고서의 제출을 명하거나 장부.서류 등을 검사할 수 있을 뿐 아니라 이에 따른 필요한 조치를 명할 수 있다. 또한 구 사립학교법 제73조 제4호는 학교법인의 이사장 등이 제48조에 의한 관할청의 명령에 위반한 때에는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있고, 같은 법 제74조 제2항 제4호는 학교법인의 이사장 등이 제48조의 규정에 의한 보고를 하지 아니하면 500만 원 이하의 과태료에 처하도록 규정하고 있다.

갑 제2호증의 기재에 의하면, 이 사건 제1, 2 기관경고 처분서가 첨부된 피고의 2019. 9. 11.자 '민원감사 결과 통보 및 처분요구' 공문에는 "공공감사에 관한 법률 제23조, 서울특별시교육청 감사규정 제8조의 규정에 따라 감사결과 처분사항을 이행하시고 그 결과를 관련 증빙서류를 첨부하여 60일 이내에 보고하시기 바랍니다. 아울러 감사결과가 위법 또는 부당하다고 인정될 때에는 행정심판법 제27조의 규정에 따라 이 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 서면 또는 온라인으로 행정심판을 청구할 수 있음을 알려드립니다."라는 내용이 기재되어 있다.

제1 기관경고에 관하여 본다. 제1 기관경고 처분서에는 "1 앞으로 학교법인 설치·경영학교 교장의 권한을 침해하는 행위를 중단하고, 이를 반복하지 않도록 유의하고 2 금회에 한하여 '기관경고'하되, 차후 동일한 행태가 반복될 경우 책임 있는 임원들에 대하여 '임원취임승인취소' 요구 예정"이라는 내용이 기재되어 있는 사실은 앞서 본 바와 같다. 그 기재 내용에 비추어 보면 2의 임원취임승인취소는 1의 내용을 전제로 하는 것이어서 위 1항과 2항의 내용은 서로 불가분적으로 결합되어 있다고 평가되어야 한다. 그런데 제1 기관경고 처분서에서 동일 행태 반복시 피고가 요구할 예정이라고 적시한 '임원취임승인취소'는 구 사립학교법 제20조의2 제1항에 근거한 것이고 이 경우의 임원취임승인취소는 관할청의 재량행위인 점을 고려할 때, 제1 기관경고의 존재가 피고가 추후 제재적 성격을 가진 재량권을 행사함에 있어 원고와 원고의 임원 등에게 불리한 사유로 작용될 수 있음을 알 수 있다. 따라서 제1 기관경고는 그 자체로 동일한 행태의 반복을 금지하는 동시에 추후 유사한 행위에 대한 불이익 사유로 작용할 수 있다.

제2 기관경고에 관하여 본다. 제2 기관경고 처분서는 서울특별시교육청 시정요구·기관경고·경고라는 표제 하에 '제목: 교직원 채용 부적정'이라고 표시되어 있는 사실, 한편 조치할 사항란에는 대상을 원고의 이사장으로 표시하여 "1 공개채용·전형 절차를 거치지 않고 임용한 B초등학교 직원 I, J과의 근로계약을 즉시 해지하고 그 결과를 보고하시기 바랍니다. 2 앞으로는 법령과 정관을 준수하여 교직원을 채용하시기 바라며, 원고에게 '기관경고' 처분합니다."라고 기재되어 있음은 앞서 본 바와 같다. 피고의 원고에 대한 기관경고 부분과 근로계약 해지 명령은 공공감사법 제23조 제1, 2항에 따른 주의와 조치사항에 해당하는 것으로서 그 법적 근거가 같고, 위 둘은 같은 사유를 근거로 한 것이므로 기관경고 처분과 근로계약 해지 명령은 모두 공공감사법이 정하는 감사결과 통보로서 서로 불가분적으로 결합되어 작용한다고 봄이 타당하고 이를 분리하여 일부에 대해서만 처분성 여부를 판단할 수는 없다. 또한 원고는 피고의 제2기관경고에 따라 공공감사법 제23조 3항에 의하여 'I, J과의 근로계약을 즉시 해지하고, 그 결과를 보고'할 의무를 부담하게 된다.

소결 제1, 2 기관경고 처분은 항고소송의 대상인 처분에 해당하므로 이 사건 소는 적법하다. 피고의 본안전항변은 이유 없다.

원고의 주장 원고의 이사회는 구 사립학교법 제16조 제1항에 의하여 사립학교 경영에 관한 중요사항에 대하여 적법한 심의·의결권한을 가지고, 법령이 학교장의 권한으로 정하고 있는 사항이 아닌 한 B초등학교 경영과 관련하여 필요한 일반적인 교육 사업에 대하여 당연히 심의 의결할 수 있다. 원고의 제140회, 146회, 151회 이사회 결의는 교육환경 개선, 교재 개발과 배포 등 교육을 무형적·유형적으로 지원하기 위한 의결로서 이는 원고가 설치한 사립학교인 B초등학교 경영 전반에 관한 사항에 해당하고 구체적인 교육과정에 개입하는 것이 아니므로, 원고의 제140회, 146회, 151회 이사회 각 결의가 학교장의 권한을 침해하는 것이 아니다.

관련 법령 별지 3과 같다.

학교장 권한의 침해 여부

판단 기준

학교의 장은 교무를 총괄하고, 소속 교직원을 지도·감독하며, 학생을 교육하고(초·중등교육법 제20조 제1항), 사립학교법인의 임원이 교장의 학사행정에 관한 권한을 침해하는 것은 금지된다(구 사립학교법 제20조의2 제1항 제3호). 한편, 학교법인의 이사회는 학교법인의 예산·결산·차입금 및 재산의 취득·처분과 관리에 관한 사항, 학교법인이 설치한 사립학교의 경영에 관한 중요사항, 기타 법령이나 정관에 의하여 그 권한에 속하는 사항에 관하여 심의·의결할 권한을 가지고(구 사립학교법 제16조), 원고의 정관에서도 법인이 설치한 학교의 경영에 관한 중요사항을 이사회의 심의·의결 사항으로 규정하고 있으므로(원고 정관 제27조 제2항 제5호), 학교장의 학사행정 중 교육에 관한 권한에 해당하는 사안이더라도 그것이 사립학교법이 정한 이사회의 심의·의결사항에 해당하는 경우에는 구 사립학교법 제20조의2 제1항에도 불구하고 이사회가 이를 심의·의결할 수 있는 것으로 볼 여지가 있다.

그러나 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정하고, 교육기본법은 교육의 자주성과 전문성, 특히 교원의 전문성을 존중하도록 규정하고 있고(교육기본법 제5조, 제14조 제1항), 사립학교법은 교원의 자격을 국·공립학교 교원 자격과 같이 규정하고(구 사립학교법 제52조), 학교장의 경우 교육 분야에 있어 일정기간 이상의 경력과 자격을 요구함으로써 교육의 전문성을 갖추도록 하고 있으므로(초·중등교육법 별표 1) 사립학교법이 표면적으로 이사회의 심의·의결 사항으로 정하고 있는 사항이라도 그러한 사항의 의결이 헌법 제31조 제4항과 관련 법령이 규정한 교육의 전문성과 자주성, 특히 교장과 교원의 교육에 대한 전문성과 자주성의 영역을 침해하게 되는 경우 이는 학교장의 학사행정 중 교육에 관한 권한을 침해하는 것으로 보아야 한다.

이를 구체적으로 본다. 교육기본법 제12조 제2항은 교육내용·교육방법·교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중시하여 학습자의 능력이 최대한으로 발휘될 수 있도록 마련되어야 한다고 규정하고 있고, 교무를 총괄할 권한을 가진 학교의 장은 교육과정을 편성하기 위하여 학칙을 제정하고 수업운영 방법을 결정할 권한을 가지며[초·중등교육법 제8조, 구 초·중등교육법 시행령(2020. 2. 25. 대통령령 제30439호로 개정되기 전의 것) 제9조, 제48조] 학교에서 사용할 교과용 도서를 선정할 권한을 가짐으로써[구 교과용도서에 관한 규정(2020. 1. 7. 대통령령 제30319호로 개정되기 전의 것) 제3조] 교육의 자주성과 전문성을 발휘하도록 하고 있다. 이를 종합하여 보면, 교원은 구체적인 교육내용과 방법, 그를 위한 교재의 선택에 관한 영역에 있어 전문성과 자주성을 가지고, 교장은 이를 위하여 교육과정 편성에 관한 학칙, 교육목표, 교과편제 및 교육내용, 교육방법, 학습매체 등에 관하여 결정할 권한을 가지는 것이라고 보아야 한다. 따라서 구 사립학교법 제16조가 정한 사항에 대한 이사회의 심의·의결이 교장과 교원의 교육내용 및 교육방법과 교재의 선택과 관련한 부분에 대하여 교육환경이나 조건의 조성 혹은 교원에 대한 의견제시와 조언 등의 수준을 넘어 위와 같은 교장의 권한 영역에 구체적인 개입을 하는 것으로 평가되는 경우 이는 구 사립학교법 제20조의2 제1항 제3호가 정하는 학사행정에 관하여 당해 학교의 장의 권한을 침해하였을 때에 해당한다고 보아야 한다.

판단

갑 제7호증의 1, 2, 갑 제9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 제140회 이사회와 제146회 이사회에서 아래 표 1, 2 기재와 같이 심의·의결한 사실, 제151회 이사회 (재제출)회의록에는 앞서 본 추가 안건에 관하여 아래 표 3과 같은 내용이 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 이 사건 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하면 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 원고의 위 제140회, 제146회, 제151회 각 이사회의 심의·의결사항[제151회 이사회의 심의·의결사항은 (재제출)회의록의 내용을 토대로 본다]은 교원의 교육내용 및 방법과 교재의 선택권한 행사에 있어서 교육환경이나 조건의 조성 혹은 교원에 대한 의견제시와 조언 등의 영역을 넘어 구체적인 교육내용과 방법을 요구하거나 그와 관련된 교재를 사용하도록 요구하는 것이어서 학사행정에 관한 교장의 권한을 침해한 것이라고 평가함이 타당하다. 1 원고의 제140회 이사회 안건과 제151회 이사회 (재제출)회의록에 표시된 안건인 '영어교육과 음악교육을 접목한 특화교육 도입의 건'과 '뮤지컬 관련 영어 자습 교재 제작 및 배포의 건'에 관하여 본다. 위 각 안건의 내용은 B초등학교 학생들에게 영어 뮤지컬 교육을 받도록 하고 이를 기반으로 하는 학습교재 등을 배포하자는 내용으로서 B초등학교의 영어 교육내용 및 방법과 교재와 관련된 내용이다. 해당 안건의 제안자인 F 이사는 영어교육과 음악교육 접목 방법에 관한 단순한 의견제시 혹은 조언의 범위를 넘어 뮤지컬을 특정하여 B초등학교의 정규커리큘럼에 반영하는 것을 최선책으로, 정규커리큘럼 외 현장학습을 차선책으로 도입하는 의견을 제시하여 B초등학교의 교원이 교육에 관한 전문적 판단으로 영어교육과 음악교육 접목 방법에 관한 여러 가지 방안을 선택할 여지를 '뮤지컬 교육'으로 단일화시키고 이를 수업일수와 수업시수, 그에 따른 교육의 진도와 범위 등과 직결되는 학사일정에 포함시키도록 하고 있다. 또한 의장 D은 영어뮤지컬 교육의 도입을 전제로 뮤지컬 교재 등을 마련하여 배포하자는 의견과 함께 교재제작에 필요한 비용까지 제시하면서 해당 안건에 대한 동의를 구하였다. 즉, 위와 같은 안건은 단순히 학생들에게 뮤지컬 교육을 받을 수 있는 추상적인 교육 방안이나 환경을 조성하는 것에 그치지 아니하고 이를 학교의 정규교육 과정에 포함하는 것을 최선책으로 요구함으로써 교장 또는 교원이 영어교육의 방법을 결정함에 있어 뮤지컬에 의한 영어교육의 방식을 도입하도록 한 것이다(위 이사회 이전에 해당 안건에 관하여 원고의 임원들이 교장이나 교원들과 의견형성 과정을 거쳤다는 사정을 인정할 만한 자료도 없다). 또한 제151회 이사회 (재제출)회의록 중 '영어교육과 고전철학 접목 교재 도입의 건'도 이와 유사하게 B초등학교의 영어교육에 활용되는 구체적인 영어교재의 내용과 이를 활용한 교육시간의 배정 및 교재개발에 필요한 예산 등을 정하여 의결된 것으로 기재되어 있다. 2 원고의 제146회 이사회 안건인 '『K』용역건(안)'에 관하여 본다. 위 이사회에서 안건을 설명한 원고 법인실 L의 발언 내용과 을 제1호증의 기재에 의하면, 교사 S이 2018. 4. 20.경 리소스팩 개발 및 컨설팅 관련 과업지시서 작성 요청을 받아 이를 작성하였고 또한 견본 형식의 제안서를 작성하여 과업 수행자인 R에게 전달하였으며, 이후 원고의 제146회 이사회에서 리소스팩 개발 및 컨설팅과 관련하여 이언어전문가의 자문을 받는 안건을 심의·의결한 것으로서, 해당 안건은 교원과 사이에 교육내용과 방식에 관한 의견교환 과정을 거치고 해당 부분에 대하여 교육환경을 조성하는 데에 그친 것으로 볼 수도 있다. 하지만 위 을 제1호증의 기재에 의하면, 교사 S은 리소스팩 개발 및 컨설팅과 관련하여 R이 B초등학교의 교육과정을 이해할 수 있도록 B초등학교의 기존 영어 수업자료인 리소스팩을 이메일로 전달하였고 B초등학교 영어과에서는 견본 형식의 제안서를 작성하여 R에게 전달하였는데, 이후 R 측이 학부모들에게 제공한 제안서가 B초등학교 영어과가 작성한 위 제안서와 완전히 동일한 것이었음을 알 수 있다. 위와 같은 사정에 비추어 보면, B초등학교의 교원은 B초등학교의 기존 리소스팩 자료를 자신들의 의견 등을 반영하되 해당 분야 전문가의 자문을 통하여 이를 더욱 발전적으로 조정·변경하여 영어교육의 자료로 사용하고자 하였던 것으로 것임에도, 원고의 이사회는 학부모들이나 교원들의 부정적 의견과 염려에도 불구하고 기존 교원이 작성한 제안서와 동일한 내용을 이언어전문가의 자문으로 받은 안으로 그대로 심의·의결한 것이어서 이로 인하여 B초등학교에서 직접 영어교육을 위하여 사용하는 구체적인 교재개발 과정에 있어 교원의 교육교재에 대한 의견이 왜곡되어 반영되는 결과가 발생하게 되었다. 이는 정당한 이유 없이 교원의 교재에 관한 의견을 반영하지 아니하고 원고 이사회가 이를 왜곡하는 내용으로 심의·의결한 것이어서 실질적으로 교육방법과 교재에 관한 교장과 교원의 권한을 침해한 것으로 보아야 한다(위와 같은 안건이 이사회에서 심의·의결된 이상, 그와 같은 내용이 실제 추진되지 아니하였다 하더라도 달리 볼 것이 아니다). 3 제151회 이사회 안건 중 스마트스쿨 도입에 관한 안건은 갑 제31호증의 1의 기재에 의하면 대체로 학교의 시설과 시스템에 관한 것으로 보이지만 세부 구성내용 중에는 체육교육과 관련한 '스마트 체육 프로그램 도입'도 그 내용 중의 하나로 포함되어 있고, 또한 을 제34호의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 제151회 이사회 결의 이후 그에 따라 체결한 스마트스쿨 환경구축 사업 계약 내용에는 용역개발 내 영어학습교재 개발, 영어고전 스토리북 교재 개발, 영어고전 스토리북 이북콘텐츠 제안이 포함되어 있는바, 위 스마트스쿨 사업 역시 학교 시설뿐만 아니라 영어교육과 관련된 내용을 포함하고 있는 것으로 보인다. 4 제151회 이사회 (재제출)회의록에는 위 회의록에 추가된 안건인 스마트스쿨 도입의 건, 리소스팩 교재 보강의 건, 영어교육과 고전철학 역사교육을 접목한 교재 도입의 건, 영어교육과 음악교육을 접목한 특화교육 도입의 건, 뮤지컬 관련 영어자습교재 제작 및 배포의 건의 심의·의결 이후 "오늘 심의한 안건들에 대해서 학교에서는 해당 안건들과 관련된 예산편성을 한 후 보고해 주시길 바랍니다. 본 안건들의 구체적인 진행에 관하여 학교로부터 보고 및 구체적인 지시를 하는 것은 본 이사장이 진행하는 것에 동의하십니까."라는 의장 D의 발언이 기재되어 있고, 이후 출석이사 전원이 이에 찬성한 것으로 기재되어 있다. 위와 같은 내용에 비추어 보면, B초등학교는 위 각 해당 안건의 내용을 영어교육 방식과 교재에 도입해야 하고, 그 도입과정에서 이사장의 구체적인 개입이 이루어지도록 하고 있다. 5 을 제1, 3호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 이사회의 위와 같은 각 안건의 심의·의결은 학교장 T의 요청이나 협의가 있기 이전에 선제적으로 이루어 진 것으로 보이고, 이 사건 증거들만으로 교장 T이 스마트스쿨 사업 등을 주도하여 위 각 안건을 반대하지 아니하였다고 보기는 어렵다. 나아가 학교의 장과 학교장이 아닌 교원은 모두 학교법인 또는 사립학교경영자가 임용할 권한을 가지고 있고, 원고 이사회가 학교장에 대한 해임결의의 방법으로 학교장을 압박하거나 통제할 수 있다는 인식을 가지고 있었던 것으로도 보이는 점(을 제84호증)을 고려할 때, 교육과 그 예산편성 및 사업시행에 관한 원고 이사회의 의결은 학교장에 대하여 상당한 영향력을 가졌을 것으로 봄이 타당하다. 6 원고는 스마트스쿨을 위한 시설과 교재 마련 등은 구 사립학교법 제5조 제1항에 의하여 원고가 설치할 의무를 부담하는 시설과 설비에 해당하므로 원고의 위 각 이사회는 그 권한에 속하는 사항에 관하여 심의·의결한 것이라고 주장하나, 구 사립학교법 제5조 제2항에 따라 각급 사립학교에 필요한 시설, 설비와 재산에 관한 기준을 정한 '고등학교 이하 각급 학교 설립·운영 규정' 등의 내용에 비추어 볼 때, 구 사립학교법 제5조 제1항에서 정하는 시설과 설비는 학교가 기본적으로 갖추어야 할 시설과 설비를 의미하는 것으로 보아야 하고, 따라서 위 사립학교법의 규정을 근거로 하여 원고 이사회의 앞서 본 바와 같은 심의·의결이 원고의 고유한 의무에 해당한다거나 학교장의 권한을 침해한 것이 아니라고 볼 수는 없다. 원고의 주장은 이유 없다. 7 사립학교법은 학교법인의 회계를 학교에 속하는 회계와 법인의 업무에 속하는 회계로 구분하고, 학교에 속하는 회계의 예산은 학교의 장이 편성하고 학교운영위원회에 자문을 거친 이후 이사회의 심사·의결로 확정하도록 규정하여(구 사립학교법 제29조 제1항, 제4항), 학교에 속하는 회계의 예산편성 권한을 학교장에게 부여하고 있다. 학교 회계에 속하는 예산은 학교교육 관련 비용으로 사용할 것으로 예정된 것으로서 교육과 관련한 계획을 수립하면서 그 수행에 필요한 예산을 편성할지 여부 및 예산의 범위를 결정할 권한은 학교장에게 속하므로, 이사회가 교육계획을 수립하면서 그에 필요한 예산편성을 선제적으로 주도하는 경우 이는 학교장의 예산편성에 관한 권한을 침해하는 것이 될 여지도 있는데, 앞서 본 바와 같이 원고의 이사회는 스마트스쿨 도입, 영어뮤지컬 교육 도입 및 영어 교육 관련 교재의 제작 혹은 보강에 관하여 심의·의결하면서 학교에서 그에 따른 예산편성을 하도록 요구함으로써 예산편성 여부 및 그 범위를 주도적으로 결정하였고, 더 나아가 B초등학교의 장이 예산을 편성하고 집행하는 과정에 이사장이 구체적인 지시를 할 수 있도록 하였다. 이는 원고의 이사회가 위 각 이사회 심의·의결의 방식으로 B초등학교의 교육과정 운영에 개입하기 위하여 B초등학교의 장으로 하여금 해당 예산을 편성하도록 강제하는 것과 같은 결과를 초래하여 학교장의 예산편성 권한까지 침해한 것으로 봄이 타당하다(B초등학교장이 그 후 스마트스쿨사업 등과 관련하여 예산을 편성하여 학교운영위원회 자문을 거친 후 제153회 이사회 심의·의결을 거쳐 예산안을 확정시키는 절차를 거쳤다 하더라도, 이를 이유로 위와 같은 학교장 권한 침해의 위법이 해소된다고 볼 수는 없다).

제151회 이사회 (재제출)회의록의 허위작성 여부 위 인정사실과 갑 제11호증의 1, 을 제1호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실과 사정에 의하면, 원고의 제151회 이사회 (재제출)회의록은 허위로 작성된 것으로 보인다. 1 제151회 이사회 (재제출)의사록을 작성한 L(이사회 당시 원고의 법인부장이었고 2019. 5. 1.부터는 B초등학교 행정실장으로 근무하였다)는 당시 기획홍보실장으로서 L의 업무를 대행하였던 O이 업무수행 경험의 미숙으로 의결 사안을 누락한 것이고, L가 녹취 내용을 청취 후 이를 다시 작성한 것이라고 하였다(을 제1호증). 그런데 감사 과정에서 작성된 O의 사실확인서(갑 제11호증의 2) 자체에 의하더라도 O은 당시 작성한 이사회 회의록이 미완성된 것임을 알았다는 취지로 보이는데, 그럼에도 O이 작성한 이사회 회의록 말미에는 폐회선언과 그 폐회선언의 (대략적인) 시각까지 기재되어 있어 L, O의 위와 같은 해명은 믿기 어렵다. 2 원고는 갑 제31호증 등 스마트스쿨 사업에 관한 자료가 위 이사회 이전에 안건자료로 제출되었다는 취지로 주장하지만, 해당 이사회 (최초)의사록을 작성한 O이 그 안건란에 (재제출)의사록에는 추가되어 있는 5개의 안건을 표시하지 아니하고 회의 내용란에도 그와 같은 안건의 의결에 관한 자료를 표시하지 아니하고 누락한 안건의 대략적인 내용조차 전혀 기재하지 아니하였다는 점은 위와 같이 누락하였다는 안건이 이사회에서 심의·의결되었다는 전체 8건의 안건 중 절반이 넘는 5건에 이른다는 점에 비추어 볼 때 납득하기 어렵다. 3 L는 제151회 이사회의 녹취 내용을 청취하여 회의록을 다시 기재하였다고 해명하였음에도 원고는 당심에 이르기까지 그 녹취 내용을 전혀 제출하지 아니하고 있다[O이 작성한 이사회 (최초)회의록이 교육청에 제출된 이후에 L가 다시 (재제출)회의록을 작성한 것이라면, 추후 이사회 심의·의결의 내용을 재확인해야 할 경우가 생길 수 있음을 알 수 있었다고 봄이 상당함에도 회의록을 재작성한 뒤에 그 녹취 내용을 보존하지 않은 채 삭제하였다는 것은 수긍하기 어렵다). 4 제151회 이사회 (재제출)회의록 중 '영어중점교육과 음악교육을 접목한 특화교육 도입의 건'과 '뮤지컬 관련 영어 자습교재 제작 및 배포의 건'에 관한 F 이사와 D 이사장의 발언(갑 제9호증 중 5, 6면 부분)은 제140회 이사회 회의록의 해당 부분(갑 제7호증의 1 중 3, 4면 부분)과 매우 유사하여(일부는 그대로 작성되었고 일부만 추가되거나 변경되었음을 알 수 있다), 사후에 제140회 이사회 회의록의 내용을 그대로 이기하면서 필요에 따라 이를 일부 변경하였던 것이라는 강한 의심이 든다. 5 제151회 이사회 (재제출)회의록 중 감사 Q의 서명은 제151회 이사회 (최초)회의록의 Q의 서명과 그 필체가 판이하게 달라서 양 회의록의 서명이 동일인에 의하여 이루어진 것인지에 관하여도 강한 의심을 갖게 한다[원고는, 양 회의록에 표시된 Q 서명의 필체가 다르다는 피고의 지적에 대하여, (재제출)회의록 말미의 Q 서명은 정자체로 서명한 것일 뿐이라고 주장하면서 Q이 작성한 사실확인서(갑 제33호증)를 제출하였으나, 위 (최초)회의록의 서명은 원고의 제153회 이사회 회의록(갑 제27호증) 말미의 Q 서명과 필체가 동일하고 위 사실확인서 말미의 Q 서명도 위 각 회의록과 필체가 동일한 점에 비추어 볼 때, 위 사실확인서의 기재만으로 제151회 이사회의 (최초)회의록과(재제출)회의록 말미의 서명이 동일인에 의한 것이라고 인정하기 어렵다(원고의 주장 내용에 비추어 보면, 제151회 이사회 (재제출)회의록 작성 당시 Q이 서명대리를 하게 하는 등의 방법으로 정당한 권한이 있는 타인에 의하여 서명이 이루어진 것으로 보이지도 않는다)].

소결론 따라서 원고의 제140회와 제146회 이사회 심의·의결이나 제151회 이사회 (재제출) 회의록에 기재된 심의·의결 사항은 학사행정에 관한 학교장의 권한을 침해하는 것이고, 제151회 이사회 (재제출)회의록은 일부가 허위로 작성되었다고 봄이 타당하다. 이는 원고의 위법·부당한 행위로 원고 등 관계자에게 제재가 필요한 경우로서 그 비위사실 정도가 심한 경우에 해당한다고 볼 것이나 직접 원고 소속 직원 등에게 개별적인 책임을 묻기가 부적당하다고 판단한 피고의 판단은 적절하다. 피고의 제1 기관경고 처분은 적법하다고 할 것이므로 이 부분 원고의 청구는 이유 없다.