서울행정법원 2009. 11. 12. 선고 2008구합48565 판결

원고의 주장

이 사건 승무정지의 적법성 관련

이 사건 처분 사유 관련

이 사건 구제명령에서 정한 ‘임금상당액’ 관련

이행강제금 부과처분의 전제가 되는 구제명령은 그 내용이 구체적으로 특정되어 구제명령의 상대방인 사용자가 이행가능한 것이어야 하는데, 이 사건 구제명령은 임금상당액의 액수를 구체적으로 특정하지 않은 위법이 있으므로, 이 사건 구제명령의 적법성을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

설령, 이 사건 구제명령이 적법하다고 하더라도, 원고의 경우 급여체계상 이 사건 근로자들이 정상적으로 근무하지 않은 기간 동안의 누진율을 산정할 수 없으므로 그 기간 동안의 임금상당액을 산정하는 것은 불가능하다. 따라서, 원고가 이 사건 구제명령에서 정한 임금상당액 지급의무를 이행하지 않은 데는 정당한 사유가 인정되므로, 원고의 이 사건 구제명령 불이행을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

이 사건 처분의 이행강제금 액수 관련

관계규정

판 단

이 사건 승무정지의 적법성 관련

이 사건 구제명령은 행정행위로서 처분성 또는 법원 등 권한 있는 기관에 의하여 취소되기 전까지는 누구든지 그 구속력을 부인하지 못하는 공정력을 가지므로, 설령 이 사건 구제명령에 하자가 있어 위법하다고 하더라도 그것이 중대·명백하여 당연무효에 해당하지 않는 한, 이 사건 구제명령을 이행하지 않음에 따라 이루어진 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아니다.

그런데, ① 원고가 주장하는 대법원 2007.9.20. 선고 2007도2679 판결의 판시내용이 원고의 노사관계에도 곧바로 적용될 수 있는 것으로 보이지 않을 뿐만 아니라, 설령 적용된다 할지라도 그동안 노사합의에 의해 지급되던 부가가치세 경감분을 노사협의 없이 일방적으로 지급보류하기로 결정한 것은 그 정당성을 인정하기 어려운 점, 이 사건 조합원들이 수입이 상당 정도 감소됨을 감수하고도 준법투쟁을 장기간 지속할 것인지 의심이 드는 점, 원고로서는 업무방해행위를 하거나 근무시간을 채우지 않는 근로자에 대하여 개별적으로 승무정지를 하는 등의 조치를 취할 수 있었던 점 등에 비추어 볼 때, 부가가치세 경감분 지급보류결정에 항의하면서 준법투쟁 등을 시작한 지 4일 만에 모든 근로자들에 대하여 이루어진 이 사건 승무정지는 지나치게 가혹하여 부당하므로 이 사건 구제명령이 위법하다고 보기 어려울 뿐 아니라, ② 설령 이 사건 구제명령이 위법하다고 하더라도 앞서 본 바와 같이 이 사건 구제명령이 적법하다는 취지의 재심판정 및 제1심 판결이 있었던 이상 그 하자가 중대·명백하여 당연무효인 정도에 이른다고 보이지는 않는다. 따라서, 원고의 이 부분에 관한 주장은 받아들이지 아니한다.

이 사건 처분 사유 관련

이 사건 구제명령에서 정한 ‘임금상당액’ 관련

근로기준법 제33조제1항은 노동위원회에 대하여 사용자가 구제명령을 받은 후 이행기한까지 구제명령을 이행하지 아니한 경우 사용자에게 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 이와 같은 이행강제금 부과처분은 근로자를 신속하게 구제하고 노동위원회의 구제명령의 실효성을 보장하기 위하여 구제명령을 이행하지 않은 사용자로 하여금 구제명령을 이행하도록 하는 행정법상 간접강제의 일종으로서, 일정한 금원을 납부하게 하는 침익적 행정행위에 해당하므로, 이행강제금 부과처분의 전제가 되는 구제명령은 그 내용을 구체적으로 특정하는 것이 바람직하다. 그러나, 아래와 같은 사정을 종합하면, 노동위원회로 하여금 장차 발령할 구제명령에서 그 내용을 구체적으로 특정하도록 유도할 필요성이 있음은 별론으로 하고, 지급의무의 대상이 되는 임금상당액의 액수를 구체적으로 특정하는 대신 ‘이 사건 근로자들에게 승무정지기간 동안 정상적으로 근로를 제공하였다면 받을 수 있었던 임금상당액’으로 규정하였다는 사정만으로 이 사건 구제명령의 내용에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효라고 보기 어렵다{원고는 이 사건 구제명령이 위법하다는 취지로만 주장하나, 위(1)의 (가)항에서 본 바와 같은 이유로, 이를 무효를 주장하는 취지로 선해하였다}. 따라서 이 부분에 관한 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

이 사건 구제명령에 그 자체로 자력집행력 또는 형성력이 발생하는 것은 아니고 그 수범자인 사용자의 행위에 의하여 실현되는 것이므로, 이 사건 구제명령의 내용이 특정되었는지에 관하여 지나치게 엄격하게 해석할 필요는 없다.

근로기준법에서는 평균임금을 ‘이를 산정하여야 할 사유가 발생한 날 이전 3개월 동안에 그 근로자에게 지급된 임금의 총액을 그 기간의 총일수로 나눈 금액’으로서 근로자가 취업한 후 3개월 미만인 경우도 그에 준하도록 규정하는 한편(제2조제6호), 이를 실제로 근로가 이루어지지 않은 기간의 휴업수당, 휴업보상, 장해보상 등의 액수를 정하는 기준으로 사용하고 있다(제46조, 제79조, 제80조). 또한, 부당해고의 경우 근로자가 지급을 청구할 수 있는 해고기간 동안의 임금은, 근로기준법 제2조제5호에서 규정하는 임금을 의미하므로 같은 조 제6호에서 말하는 평균임금산정의 기초가 되는 임금의 총액에 포섭될 임금이 전부 포함된다고 하여야 할 것이고 통상임금으로 반드시 국한되는 것은 아니며(대법원 1993.12.21. 선고 93다11463 판결 참조), 사용자가 근로의 대가로 근로자에게 지급하는 일체의 금원으로서 근로자에게 계속적·정기적으로 지급되고 그 지급에 관하여 단체협약, 취업규칙, 급여규정, 근로계약, 노동관행 등에 의하여 사용자에게 지급의무가 지워져 있다면 그 명칭 여하를 불문하고 모두 그에 포함된다(대법원 2006.12.8. 선고 2006다48229 판결 참조). 따라서, 이 사건 구제명령에서 지급하여야 할 임금상당액을 구체적으로 특정하지 않았다고 하더라도 사용자로서는 평균임금을 기초로 하여 이 사건 승무정지기간 동안 정상적으로 근로를 제공하였다면 받을 수 있었던 임금상당액을 용이하게 산정할 수 있었을 것으로 보인다.

노동위원회 규칙 제79조에서는 임금상당액 지급의무가 이행되었는지 여부를 구제명령의 이행기한까지 그 금액을 ‘전액’ 지급하였는지 여부를 기준으로 판단하도록 규정하고 있으나. 객관적으로 타당한 임금상당액의 구체적인 액수는 결국 당사자 사이의 의사의 합치 또는 민사소송을 통하여서만 확정이 가능할 것이므로, 수범자인 사용자가 평균임금 등 합리적인 기준에 따라 성실하게 산정한 임금상당액을 지급한 이상, 그 액수가 객관적으로 타당한 임금상당액에 미치지 못한다고 하더라도 노동위원회가 이행강제금을 부과하여 사용자의 이익을 침해할 것으로 보이지는 않는다.

통상 임금상당액의 지급을 명하는 구제명령의 경우 원직복직을 명하는 구제명령을 전제로 그와 동시에 이루어지는데, 노동위원회 단계에서 반드시 임금상당액을 특정하여야 하고 이를 특정하지 않은 임금상당액 지급의 구제명령은 일률적으로 무효라고 해석한다면, 임금상당액을 특정하는 과정에서 당사자 사이의 다툼이 있어 시간이 지연되는 경우 별다른 특정 절차가 필요하지 않은 원직복직의 구제명령도 함께 지연될 우려도 없지 않다.

노동위원회가 원직복직 외에 임금상당액의 지급을 명하는 구제명령을 하고 이를 불이행하는 경우 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정한 취지는 부당해고 등으로 일정 기간 근로를 제공하지 못하여 임금을 받지 못한 근로자들의 생활고를 잠정적으로나마 신속·간이하게 해결하기 위한 것이다. 그런데, 임금상당액의 지급을 명하는 구제명령을 하면서 그 액수를 구체적으로 특정하지 않았다는 사유만으로 이미 발령된 구제명령을 무효로 보아 그 구제명령을 위반하여 임금상당액 지급 노력을 하지 않은 사용자에 대하여 이행강제금 부과처분을 할 수 없다고 하는 것은 그 입법취지에 정면으로 반한다.

원고는 이 사건 구제명령이 발령된 후 이 사건 근로자들과 임금상당액의 액수를 특정하기 위한 협의 등을 거치거나 스스로 정당하다고 산정한 임금상당액을 지급하는 등 임금상당액의 지급을 명한 이 사건 구제명령을 이행하기 위하여 어떠한 노력도 한 바 없다. 또한, 이 사건 처분이 있기 전 피고에 대하여 의견을 제출할 때나 그 후 이 사건 소를 제기할 때까지도 임금상당액이 특정되니 않아 그 이행이 곤란하다는 취지의 주장을 전혀 한 바 없다가, 뒤늦게야 위 주장을 추가하였다.

또한, 아래와 같은 사정을 종합할 때, 원고의 급여체계로 인하여 원고가 이 사건 구제명령을 불이행한 행위가 정당화된다고도 볼 수 없다. 따라서 이 부분에 관한 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

원고의 임금협정서에서는 정액급여와 누진성과수당제를 병행한 월급제를 실시하되, 그 중 누진성과수당은 각 근로자들이 납부한 월 운송수입금에 누진율을 적용하여 산출하도록 되어 있다.

그러나, 원고의 주장대로라면 노동위원회 단계에서 정당하게 심리를 한 경우에도 그 임금상당액을 특정하는 것이 불가능하게 되어 임금상당액의 지급을 명하는 구제명령 및 그 불이행을 이유로 한 이행가제금 부과처분을 할 수 없게 된다.

또한, 민사소송에서도 그 임금상당액을 특정하는 것이 불가능하게 되어 이 사건 근로자들은 이 사건 승무정지기간 동안의 임금을 청구할 수 없게 된다.

근로기준법에서는 근무하지 않은 기간 동안의 임금상당액의 산정이 곤란함을 전제로 하여 평균임금 등의 개념을 도입하였는데, 원고의 경우에도 평균임금을 기초로 한 임금상당액은 용이하게 산정할 수 있었을 것으로 보인다.

이 사건 처분의 이행강제금 액수 관련

구제명령은 사용자로부터 받은 부당한 불이익한 처분을 회복시키기 위한 것이므로, 불이익한 처분으로 인하여 침해된 법익의 수에 따라 별개의 구제명령으로 보아야 한다.

이행강제금의 부과기준에는 위반행위의 태양에 따른 금약 기준 및 그 부과 당시 위반행위의 동기, 사용자의 귀책 정도, 구제명령 이행을 위한 노력의 정도, 구제명령을 이행하지 아니한 기간 등을 고려할 것이 규정되어 있을 뿐, 형법상의 경합범 처벌례 또는 식품위생법 시행규칙상의 기준과 같이 구제명령을 신청한 근로자들이 수인이거나 불이익취급행위가 수개인 경우 그 액수를 가중하거나 중한 처분만 적용한다는 취지는 규정된 바 없다.

이행강제금 부과처분의 취지상, 수인의 신청인들이 별개의 사건으로 구제명령을 신청하여 구제명령을 받은 경우와, 수인의 신청인이 함께 구제명령을 신청하거나 병합되어 하나의 사건으로 구제명령을 받은 경우를 달리 취급하기 어렵다.

원고가 이 사건 구제명령을 이행하지 않은 기간 및 그 이행을 위한 노력의 정도, 피고가 이 사건 처분의 기준으로 정한 액수인 250만 원은 이행강제금 부과기준에서 이 사건 승무정지에 대하여 정한 최소한의 금액인 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분이 지나치게 과다하다고 보이지도 않는다.

원고(2009.2.10. 그 상호를 주식회사 ○○운수에서 현재와 같이 변경하였다)는 상시근로자 140여 명을 고용하여 택시운송업 등을 영위하는 회사로서, 원고 소속 근로자들인 강○○ 외 114명 (이하 ‘이 사건 근로자들’이라고 한다)이 원고의 부가가치세 경감분 지급보류결정에 반발하여 업무방해행위를 하였다는 이유로, 2007.11.15. 위 근로자들에 대하여 무기한 승무정치처분(이하 ‘이 사건 승무정지’라고 한다)을 하였다.

이 사건 근로자들은 이 사건 승무정지가 부당승무정지에 해당한다고 주장하면서 2008.2.14. 피고에 대하여 구제신청(2008부해257호)을 하였고, 피고는 2008.4.7 이 사건 승무정지가 부당승무정지에 해당한다고 보아 원고에 대하여 “판정서를 송달받은 날로부터 30일 이내에 이 사건 근로자들을 원직에 복직시키고, 이 사건 근로자들에게 승무정지기간 동안 정상적으로 근로를 제공하였다면 받을 수 있었던 임금상당액을 지급하라”는 내용의 구제명령(이하 ‘이 사건 구제명령’이라고 한다)을 하였다.

원고는 이 사건 구제명령을 송달받은 후, 2008.5.16. 이 사건 근로자들을 원직에 복직시키기는 하였으나. 이 사건 구제명령에서 정한 이행기한인 2008.5.26.까지 이 사건 근로자들에게 위 구제명령에서 정한 임금상당액을 지급하지 않았다.

이에 피고는 2008.9.9. 원고가 이 사건 구제명령을 이행하지 않았다는 이유로 2억 8,250만 원{250만 원×113명(이 사건 근로자들 중 노조전임자 김○○ 및 퇴직자 임○○ 제외)}의 이행강제금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).

한편, 원고는 2008.4.30. 이 사건 구제명령에 불복하여 중앙노동위원회에 재심신청을 하였으나(2008부해316호) 같은 해 8.29. 재심신청 기각판정을 받았고, 위 재심판정에 불복하여 재심판정취소를 구하는 소(서울행정법원 2008구합37176호)를 제기하였으나 2009.6.25. 이 사건 승무정지는 정당한 직무명령에 해당하지 않는다는 내용의 패소판결을 선고받았다. 원고는 위 판결에 불복하고 항소를 제기하여 현재 위 사건은 항소심 계속 중이다.