서울행정법원 2010. 12. 3. 선고 2010구합8256 판결

중앙노동위원회가 2010. 1. 26. 원고와 피고보조참가인(이하 ‘참가인’) 사이의 C, D 필수유지업무결정 재심신청사건에 관하여 한 재심결정을 취소한다.

서울행정법원

판결

사건

2010구합8256

판결선고

2010. 12. 3.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

필수유지업무제도의 근간을 이루는 노조법 제42조의2, 제89조 제1호(제42조의2 제2항 위반 부분, 이하 위 두 조항을 가리켜 ‘이 사건 조항들’이라 한다)는 다음과 같은 이유로 헌법에 반한다. 따라서 이 사건 재심결정 역시 위헌 법률에 근거한 것으로서 무효이다.

필수유지업무의 정당한 유지·운영을 정지·폐지 또는 방해하는 행위는 쟁의행위로서 이를 행할 수 없고, 이를 위반했을 경우에는 형사처벌을 받도록 규정하고 있는바, 이는 형사처벌의 위협으로 단체행동권의 행사 자체를 사전적으로 봉쇄함으로써 단체행동권의 본질적 내용을 침해한다.

처벌 법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 법률로 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우로 한정되어야 하는바, 노조법상의 필수유지업무제도는 부득이한 사정이 없음에도 필수유지업무의 내용을 법률로 정하지 않고 대통령령에 위임함으로써 기본권 제한에 관한 법률주의 원칙 및 죄형법정주의에 위배된다.

이 사건 조항들의 규정 중 ‘공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무’ 및 ‘정당한 유지·운영’은 그 개념이 지극히 애매하고 불명확하여 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 명확성의 원칙에도 위배된다.

필수유지업무제도는 필수유지업무 종사 근로자의 쟁의행위 전체를 금지하고 위반행위에 대해 형사처벌을 규정하고 있는바, 이는 그 목적에 비추어 과도한 처벌로서 과잉금지의 원칙에 위배된다.

필수유지업무제도가 국민생활에 대한 위해 방지에 그 목적이 있다 하더라도 그러한 목적이 노사간의 실질적 대등성을 확보하는데 불가결한 단체행동권을 사실상 박탈하는 것을 정당화할 정도에 이른다고 볼 수 없는바, 이 사건 조항들은 필수유지업무 종사 근로자들의 단체행동권을 사전적으로 봉쇄함으로써 일반근로자들과 비교하여 정당한 이유 없이 차별하여 평등원칙을 위반하였다.

유지·운영수준을 결정함에 있어서 대체근로의 가능성을 고려하여야 하고, 특히 의사를 간호사 등의 대체 가능인력으로 고려하여야 함에도 고려하지 않아 위법하다. 유지·운영수준은 심야시간 또는 휴일의 근무를 기준으로 하여야 함에도 평상시의 유지·운영수준을 기준으로 하여 100%로 정하는 것은 ‘필요최소한’으로 정하도록 한 법률 규정에 위배된다. 2차 종합병원인 I병원과 3차 종합전문병원인 G 병원의 유지·운영수준을 결정함에 있어 병원 등급이나 지역적 특성을 고려하여야 함에도 이러한 사정을 고려하지 않아 위법하다.

대상인원 및 필요인원을 결정함에 있어서는 해당업무 소속 근로자 전체를 기준으로 하여야 함에도 중앙노동위원회는 직종별로 대상인원과 필요인원을 결정하고, 소수점 이하를 무조건 올렸으므로, 위법하다.

⒧ 중환자치료업무는 중환자실에 국한된 것으로 보아야 함에도 중앙노동위원회는 혈액종양내과병동, 조혈모세포이식센터 등을 중환자치료업무에 포함시켰는바, 이는 위법하다.

⑵ 중앙공급실 업무는 수술업무에서 제외되어야 함에도 피고는 이 사건 초심결정과 달리 중앙공급실 업무를 수술업무에 포함시켰는바, 이는 위법하다.

⑶ 필수유지업무로 인정되는 지원업무는 노조법 시행령 제22조의 2 [별표 1] 제7호 가목, 나목에서 정한 업무를 지원하기 위한 것만을 의미한다고 할 것인데, 중앙노동위원회는 지원대상업무를 위 가목, 나목에 한정하지 아니하고 모든 지원대상업무를 기준으로 한 초심결정을 유지하였는바, 이는 위법하다.

별지 2. 관계 법령 기재와 같다.

필수유지업무제도는 종래의 직권중재제도가 일반적·사전적으로 쟁의행위권을 제한한다는 논란이 있어서 이를 대체하여 필수공익사업의 쟁의행위를 규율하기 위한 제도로서, 사업 전체의 쟁의행위권을 인정하는 바탕 위에서 다만 필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지되거나 폐지되는 경우 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무를 미리 필수유지업무로 지정함으로써 노사 양측의 극단적인 이해대립과 갈등으로 공중의 이익이 현저히 침해되는 것을 막기 위한 제도인바, 공익과 근로자 쟁의권의 조화를 도모한다는 측면에서 그 입법목적의 정당성이 인정된다.

이 사건 각 조항들은 필수공익사업에 종사하는 근로자들의 단체행동권을 원칙적으로 인정하고, 다만 필수공익사업의 업무 중 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무 즉, 필수유지업무에 종사하는 근로자들의 경우에는 이를 제한하되, 그 범위도 필요 최소한에 그치도록 하고 있다. 또한, 그 절차에 있어서도 노사가 자율적으로 필수유지업무의 필요최소한의 유지·운영수준, 대상직무 및 필요인원을 정할 수 있고, 그 협정이 체결되지 아니한 경우 당사자의 신청에 따라 노동위원회가 결정하도록 정하고 있으며, 쟁의기간 동안 쟁의에 참가할 수 없고 근무를 하여야 하는 조합원도 노동조합이 자율적으로 정하여 사용자에게 해당 근로자를 통보할 수 있도록 하였다.

한편, 헌법재판소는 필수공익사업에서 노동쟁의가 발생한 경우에 노동위원회 위원장이 직권으로 중재회부결정을 할 수 있도록 한 구 노동조합 및 노동관계조정법(2006. 12. 30. 법률 제8158호로 개정되기 전의 것) 제62조 제3호 및 제75조가 기본권제한 방법이 부적절함으로써 과잉금지의 원칙에 위배하여 근로자의 단체행동권을 침해한다거나, 공익 목적 달성을 위하여 반드시 필요한 한도 내로 기본권 제한을 최소화하지 못함으로써 과잉금지의 원칙에 위배하여 근로자의 단체행동권을 침해하는 것으로 볼 수 없어서 위헌이 아니라고 판단한 바가 있다(헌법재판소 2003. 5. 15. 선고 2001헌가31 결정 참조).

결국, 필수유지업무제도의 입법 목적, 제한의 방법과 절차, 종래 헌법재판소의 결정 등에 비추어 보면, 비록 필수유지업무제도가 근로자의 쟁의권을 일부 제한하고 그와 같은 제한을 어기는 행위 즉, 필수유지업무의 정당한 유지·운영을 저해하는 행위에 대하여 형사처벌규정을 두고 있다 하더라도 이는 필수유지업무의 유지·운영이 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전 등과 직결됨에 따른 불가피한 조치로서 기본권의 본질적 내용을 침해하였다고 보기 어렵다.

⑴ 노조법 제42조의2 제1항에서는 필수유지업무를 ‘제71조 제2항의 규정에 따른 필수공익사업의 업무 중 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무로서 대통령령이 정하는 업무’로 규정하고, 위 위임법령에 근거하여 노조법 시행령 제22조의2 [별표 1] 각 호에서 필수공익사업별 필수유지 업무를 규정하고 있는바, 각 필수공익사업의 업무가 광범위하여 법률에서 그 중 필수유지업무에 해당하는 업무를 일률적으로 규정하기 어려운 점, 같은 필수유지업무라고 하더라도 각 사업장마다 운영형태가 다양한 측면이 있음을 고려하여 필수유지업무의 유지·운영수준 등에 대하여 우선 노사가 협의를 통하여 정하도록 하고, 협의가 성립되지 못할 경우에는 노동위원회가 정하도록 한 것은 합리적 이유가 있다고 할 것인 점, 위 법령의 수범자가 필수유지업무를 직접 담당하는 근로자 또는 근로자단체, 사용자로 제한되어 있는 점, 이에 더하여 필수유지업무제도의 도입 경위 및 취지 등을 종합하여 보면, 위 법령의 수범자들은 대통령령에서 규정될 구체적인 필수유지업무를 어느 정도 예측할 수 있다고 할 것이어서, 노조법 제42조의2 제1항이 일반적, 포괄적으로 백지위임하고 있다고 보기 어렵다. 따라서 필수유지업무의 내용이 노사간의 협약이나 노동위원회의 결정에 의하여 비로소 정해진다고 하여 이것을 법률주의 원칙 위반이라 볼 수 없다.

⑵ 일반적으로 법규는 그 문언의 표현력에 한계가 있을 뿐 아니라 그 성질상 다소의 추상성을 가지며 일의적이 아니라 보편타당의 측면에서 기술되고 어느 정도의 유형화, 추상화 내지 포괄적인 표현을 피할 수 없는 경우가 있으므로, 명확성 원칙의 위반 여부는 통상의 판단능력을 가진 일반인이 그 구성요건에서 금지 또는 명령하는 행위가 무엇인지를 이해할 수 있는지 여부에 따라 결정되어야 할 것이다.

살피건대, 노조법 제42조의2 제1항에서 필수유지업무라 함은 ‘제71조 제2항의 규정에 따른 필수공익사업의 업무 중 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무로서 대통령령이 정하는 업무’라 하고, 제2항에서 필수유지업무의 정당한 유지·운영을 정지·폐지 또는 방해하는 행위는 쟁의행위로서 이를 행할 수 없다고 규정하고 있으며, 위 위임법령에 근거하여 노조법 시행령 제22조의2 [별표 1] 각 호에서 필수공익사업별 필수유지업무를 규정하고 있는바, 여기서 ‘현저히’라는 개념이 일반적·추상적이기는 하지만, 그 의미는 공익침해의 정도를 가리키는 것으로서 법관의 보충적 법해석에 의하여 충분히 구체화될 수 있다.

또한, 노조법 제42조의3, 제42조의4에서 노동관계 당사자는 쟁의행위 기간 동안 필수유지업무의 정당한 유지·운영을 위하여 필수유지업무의 필요 최소한의 유지·운영 수준 등을 정하는 협정을 체결하여야 하고, 노사가 합의에 이르지 않은 경우에는 노동위원회가 노동관계 당사자 쌍방 또는 일방의 신청을 받아 필수유지업무의 필요 최소한의 유지·운영수준 등을 결정하도록 되어 있는 점을 더하여 보면, 노조법 제42조의2 제2항에서의 ‘정당한 유지·운영수준’은 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하지 않는 유지·운영 수준을 의미한다고 할 것이므로, ‘정당한’이라는 표현이 불명확하고 모호한 개념이라고 볼 수 없다.

앞서 본 바와 같이 필수유지업무제도는 필수공익사업에 종사하는 근로자들의 단체행동권을 원칙적으로 인정하고, 다만 필수공익사업의 업무 중 공중의 생명·건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무 즉, 필수유지업무에 종사하는 근로자들의 경우에는 이를 제한하되, 그 범위도 필요 최소한에 그치도록 하였고, 그 절차에 있어서도 노동조합의 참여를 전제로 하고 있는 점에 비추어 그 입법목적과 기본권의 제한 정도도 정당하고, 필수유지업무는 공중의 생명·건강, 신체의 안전 등 공익을 보호하기 위한 것으로서 이를 방해하는 행위를 처벌한다고 하여 과도한 제재라고 볼 수 없으므로, 과잉금지원칙을 위반하였다고 보기 어렵다.

앞서 본 바와 같이 필수유지업무제도는 공익과 근로자 쟁의권의 조화라는 측면에서 그 목적에 정당성이 있고, 필수유지업무를 유지·운영하기 위하여 일부 필요인원으로 지정되는 근로자들이 비록 쟁의행위에 참여할 수 없기는 하나, 이는 공익의 유지를 위한 필요최소한의 제한이고, 같은 사업장 그리고 같은 업무에 종사하는 나머지 근로자들의 단체행동권이 보장되는 만큼 단체행동권을 사전적으로 그리고 사실상 박탈하였다고 보기도 어려우므로, 일반근로자들에 비하여 정당한 이유 없이 차별하였다고 보기 어렵다.

노조법 제42조의4 제5항에 의하면, 필수유지업무의 유지·운영 수준 등에 관한 노동위원회의 결정에 대한 불복절차에 관하여도 위 중재재정의 불복절차에 관한 노조법 제69조의 규정이 동일하게 적용되므로, 위 결정이 신청권이 없는 자가 결정을 신청하였음에도 필수유지업무결정을 내린 경우, 노동위원회의 필수유지업무결정에서 정한 유지·운영 수준이 단체행동권을 본질적으로 침해하여 헌법의 단체행동권 보장정신을 무가치하게 만들 정도인 경우, 필수유지업무결정 절차 및 특별조정위원회의 구성, 의결과정 등이 노동관계 법령에 위반된 경우 등과 같이 위법이거나 월권에 의한 것임을 이유로 하는 때에 한하여 불복할 수 있고, 단순히 노사 어느 일방에게 불리한 내용이라는 사유만으로는 불복이 허용되지 아니한다고 보아야 한다.

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 한다.

판사 이인형(재판장) 유환우 유상호