서울행정법원 2011구합1009 판결

잘못된 산재보험료율 적용 주장에 대하여 앞에서 인정한 사실관계와 앞에서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 다음과 같이 판단한다.

구 건설기계관리법 시행령 제2조 [별표 1]의 건설기계의 범위에 타워크레인이 새롭게 편입되면서 위 시행령 부칙 제1조에서는 그 적용시기에 대하여 '이 영은 2008. 1. 1.부터 시행한다'고 명시하고 있고, 구 보험료징수법 제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조에 따라 노동부장관이 노동부고시 제2007-52호로 고시한 2008년도 산재보험료율표에 의하면 건설기계관리사업은 '건설기계관리법에 의한 건설기계의 관리, 유지, 보수, 대여 등의 사업'이라고 명시하고 있다. 이에 따르면 당시 원고가 행하던 주된 사업인 타워크레인 임대업은 2008. 1. 1.부터 위 고시에서 규정된 건설기계관리사업(사업 세목 번호 90301)에 해당된다(한편, 노동부고시 제2008-93호로 고시한 2009년도 산재보험료율표에 의하더라도 건설기계관리사업의 정의는 위와 동일하되, 2008년에는 건설기계관리사업이 사업종류 '기타의 사업'에 속한 사업으로 사업 세목 번호 90301이었으나, 2009년부터는 사업종류 '건설업'에 속한 사업으로 사업 세목 번호 40010으로 분류되었다).

위 시행령 부칙 제2조 및 제4조에서는 '이 영 시행 당시 타워크레인을 소유하고 그 대여업을 영위하는 사업자는 이 영 시행일로부터 2년 이내에 건설기계의 등록과 건설기계대여업의 등록을 하여야 한다'고 등록유예의 경과규정을 두고 있다. 그런데 규정의 문언과 취지를 볼 때 이는 등록 과정에서의 사업자의 혼란방지나 행정절차적인 편의를 위하여 건설기계 및 건설기계대여업으로의 등록절차만을 2년간 유예하는 규정으로 해석될 뿐 그 등록 시점까지 관련 법령의 적용을 배제하는 규정이라 볼 수 없다.

산재보험가입자의 사업종류가 노동부장관이 정한 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 어느 사업에 해당하는지의 여부를 결정함에 있어서는 그 가입자의 사업목적과 사업장의 등록업종뿐만 아니라 실제의 사업내용과 근로자의 작업형태 등 사업의 실질에 따라 판단하여야 하는데(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두10582 판결 참조), 원고가 실제 타워크레인을 소유하면서 그 임대업 등을 영위한 이상 타워크레인을 건설기계로 등록하였는지 여부와 관계없이 원고의 사업종류는 건설기계관리법 시행령 개정으로 인하여 2008. 1. 1.부터 건설기계관리사업에 해당한다고 봄이 상당하다. 결국, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

타워크레인 임대업의 산재보험료율을 별도로 정하지 않았다는 주장에 대하여 앞에서 인정한 사실관계와 앞에서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 다음과 같이 판단한다.

구 보험료징수법 제14조 제3항에는 '산재보험료율은 과거 3년동안의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 하여 산재보험급여에 드는 금액, 재해예방 및 재해근로자의 복지증진에 드는 비용 등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 노동부령으로 정한다'고 규정하면서, 같은 조 제4항에서는 '산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 아니한 사업에 대한 산재보험료율은 제3항의 규정에 불구하고 산재보험심의위원회의 심의를 거쳐 노동부장관이 사업의 종류별로 따로 정한다'고 규정하고 있다. 위 각 규정내용을 종합하여 보면 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지난 기존사업에 대해서는 과거 3년동안의 산재발생비율이나 산재보험급여지급액 등 과거 실증자료를 기초로 그 사업에 대한 산재보험료율을 산정하는 것이 적절하다고 보아 이를 토대로 노동부장관이 산재보험료율을 결정하도록 하되, 다만 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 아니한 신규사업에 대해서는 과거 실증자료가 부족하여 이를 토대로 그 사업에 대한 산재보험료율을 산정하기에는 적절치 않다고 보아 산재보험심의위원회의 심의를 추가적으로 거친 후 노동부장관이 산재보험료율을 결정하도록 하는 별도의 규정을 둔 것으로 해석된다.

그렇다면, 이 사건 타워크레인 임대업과 같이 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지난 기존 사업으로서 사업종류 및 사업 세목이 변경되었을 뿐인 경우에는 위 제3항의 규정이 적용될 수 있을 뿐 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 않은 신규사업에 적용되는 위 제4항의 규정이 적용될 여지는 없다. 결국, 이와 관련한 원고의 주장 또한 이유 없다.

신뢰보호원칙 위반 주장에 대하여 앞에서 인정한 사실관계와 앞에서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 다음과 같이 판단한다.

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 보건대, 피고와 원고 사이에 1997년경 산재보험관계가 성립된 이후 약 10년간 피고가 원고의 사업종류를 건설용 금속제품제조업으로 분류하였다거나, 피고가 2008. 2. 20. 각 지사에 건설기계로 등록된 타워크레인 임대의 경우에 건설기계관리사업으로 분류 적용한다는 공문을 시달했고, 구 건설기계관리법 시행령 개정 이후에도 종전의 건설용 금속제품제조업에 해당하는 산재보험료율을 적용한 산재보험료를 부과하였다는 사정만으로 피고가 원고에 대하여 신뢰의 대상이 되는 어떠한 공적인 견해표명을 하였다고 보기 어렵다. 또한, 원고가 건설용 금속제품제조업에 해당하는 산재보험료를 납부한 행위가 이에 대한 피고의 견해표명을 신뢰하여 적극적으로 어떠한 행위를 하였다거나 원고의 이익이 침해된 것으로 보기도 어렵다(단지 원고는 피고의 적정한 사업분류 및 산재보험료율 결정 지연으로 인하여 반사적으로 이득을 얻었을 뿐이라 할 것이다). 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

임금총액산정의 위법성 주장에 대하여 앞에서 인정한 사실관계와 앞에서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 다음과 같이 판단한다.

산재보험료 산정의 기초가 되는 임금총액을 정함에 있어 원고의 타워크레인 임대업은 2007년까지는 건설공사의 하도급으로 보아 구 보험료징수법 제9조 제1항에 의하여 원수급인인 건설사가 사업주로서 산재보험료를 납부하였다. 하지만 건설기계관리법 시행령이 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되면서 2008. 1. 1.부터는 타워 크레인 임대업이 건설기계관리사업이라는 별도의 업종으로 분류됨으로써 구 보험료징수법 제9조 제1항의 적용을 받지 아니하고 그 사업주인 원고가 소속 근로자 임금 총액을 기준으로 산재보험료를 납부할 보험가입자로서의 의무를 부담하게 되었다(설령 원고와 건설공사의 원수급인과의 약정에 따라 원수급인이 타워크레인 임차와 관련하여 산재보험료를 이미 납부하였더라도 이는 사후적으로 원수급인과 피고 등 사이에서 정산할 문제일 뿐 건설기계관리사업을 영위함으로 인하여 산재보험료 납부의무자가 원고라는 점에는 변동이 없고 이중부과처분이라 볼 수도 없다).

원고 사업장의 업무가 본부 사무직 업무와 타워크레인 임대업무 등으로 나뉘어 있긴 하나 원고 소속 근로자 총원 중 건설용 금속제품제조업 분류의 적용을 받는 근로자 수가 타워크레인 임대에 따라 현장에 근무하는 근로자보다 적었던 것은 앞에서 살펴본 바와 같은바, 구 보험료징수법 시행령 제14조 제1항에서는 '하나의 장소(동일사업주인 경우에 한한다)에서법 제14조 제3항의 규정에 의한 사업의 종류가 다른 사업이 2 이상 행하여지는 경우에는 그 중 근로자수 및 임금총액 등의 비중이 큰 주된 사업에 적용되는 산재보험료율을 당해 장소 안의 모든 사업에 적용한다'고 규정하고 있고, '근로자의 수가 많은 사업'(위 시행령 제14조 제2항 제1호)이 주된 사업으로 결정되는 이상 원고의 본부 사무직 근로자에 대해서 타워크레인 임대업이 속하는 건설기계관리사업의 산재보험료율을 적용하였다고 하여 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다.

원고는 산재보험료율에 관한 노동부 고시가 무효인 이상 임금총액 산정도 위법하다는 취지의 주장도 하는 듯하나, 사업주가 부담하여야 하는 산재보험료는 그 사업주가 경영하는 사업의 임금총액에 같은 종류의 사업에 적용되는 보험료율을 곱한 금액으로 정하도록 되어 있어(구 보험료징수법 제13조 제5항) 산재보험료율 결정과 임금총액의 산정은 산재보험료를 정하는 별개의 요소라 할 것이다. 결국, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

고시(이 사건 2008년도분 산재보험료 관련) 무효 주장에 대하여

앞에서 인정한 사실관계와 앞에서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 노동부장관이 노동부고시 제2007-52호로 고시한 2008년도 산재보험료율표 중 원고가 영위하는 타워크레인 임대업의 산재보험료율을 기타의 사업 중 건설기계관리사업의 산재보험료율인 119/1000로 그대로 적용하여 고시한 부분은 아래에서 보는 바와 같이 구 보험료징수법 제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조에서 정한 위임범위의 한계를 일탈한 것으로서 각 무효라고 봄이 상당하다.

구 보험료징수법 제14조 제3항에는 '산재보험료율은 과거 3년동안의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율 등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 노동부령으로 정한다'고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제12조에는 '법 제14조 제3항 및 제4항의 규정에 따른 산재보험료율은 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 노동부장관이 정하여 고시한다'고 규정하고 있으며, 위 관계법령의 위임에 따라 노동부장관이 정한 각 산재보험료율표에도 '사업의 종류는 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등에 의하여 결정된다'고 규정하고 있는바, 이에 따르면 노동부장관이 사업의 종류를 분류하거나 그에 따른 산재보험료율을 결정 고시함에 있어서는 과거 3년동안의 실증자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액 비율 등을 종합적으로 고려해야 하는 위임 범위의 내재적 한계가 있다고 봄이 상당하다.

그런데 원고에 대하여는 사업종류를 제조업 중 건설용 금속제품제조업으로 분류하여 산재보험료율을 적용하여 오다가 2008년도부터 원고의 사업을 타워크레인 임대사업을 포함하는 본사부분과 타워크레인 제작을 하는 제조부분으로 구분한 후 본사 부분 업무를 건설기계관리사업으로 분류하고 일반 건설기계와 마찬가지로 건설기계관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용함에 따라 원고가 영위하던 사업인 타워크레인 임대업의 경우 산재보험료율은 종전보다 2배 넘게 급등하였다(2008년도 산재보험료율표에 따르면 건설용 금속제품제조업의 경우 요율이 54/1000임에 비하여 건설기계관리사업의 경우 요율이 119/1000이다). 한편, 그 다음 해인 2009년도 산재보험료율을 결정 고시하면서는 건설기계관리사업이 사업종류 기타의 사업으로부터 건설업으로 이동하여 분류 편성됨으로써 산재보험료율이 34/1000로 저감되었다.

위와 같이 2008년도에 산재보험료율이 급등하게 된 경위에 대하여 피고측에서 '각종 건설기계는 재해발생의 위험성이 유사하고 경제활동의 동질성이 있다고 보아 모두 건설기계관리사업이라는 사업종류로 분류하여 산재보험료율을 산정 적용하였고, 개정된 구 건설기계관리법 시행령에 따라 타워크레인이 2008. 1. 1.부터 건설기계에 편입됨으로써 타워크레인 임대업의 경우에도 건설기계관리사업의 산재보험료율을 적용하였으며, 재해발생 위험도는 사업의 종류별로 산정하고 있을 뿐 타워크레인 등 각 건설기계별로 파악하지는 않고 있어 타위크레인의 재해율을 별도로 산정할 수는 없다는 취지의 답변자료(을 제6호증)를 제출하고 있는바, 이에 따르면 노동부장관은 타워크레인 임대업에 대한 과거 실증자료를 고려하지 아니한 채 건설기계의 범위에 타워크레인이 새롭게 편입되는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정되었다는 사정만으로 타워크레인 임대업의 경우에도 건설기계관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용한 것으로 판단된다. 더욱이 고용노동부에서 재해율 등 과거의 실증자료를 개별 사업별로 관리하는 것이 사실상 불가능하여 사업의 종류로 통합 관리하고 있다고 하더라도 적어도 이 사건과 같이 개별 사업의 사업종류 자체가 변경됨으로 인하여 산재보험료율이 급등할 우려가 있는 예외적인 경우에는 구 보험료징수법 등 관계법령의 위임 취지에 비추어 개별 사업의 재해율 등 과거의 실증자료를 분석하여 변경된 사업종류의 산재보험료율을 그대로 적용하는 것이 타당한지 여부에 대한 최소한의 검토과정을 거쳤어야 할 것으로 보임에도, 이러한 조치를 취하였다는 자료도 전혀 없다.

또한, 타워크레인을 건설기계관리법 적용대상이 되는 건설기계로 편입하는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정된 취지는 정부가 공증한 타워크레인 소유자에 한하여 대여사업을 가능하게 함으로써 그동안 다단계 하도급 및 덤핑계약 등으로 시장 질서를 교란해 온 타워크레인 미보유 대여업자를 자연 퇴출시키고, 이를 통해 타워크레인 시장의 거래질서를 확립하며, 타워크레인 관리책임의 주체를 소유자로 명확히 하고 타워크레인에 관한 정보를 일반에 정확히 제공함으로써 타워크레인의 안전도를 높이고, 이를 통해 타워크레인 관련 근로자뿐 아니라 국민의 생명과 재산을 보호할 수 있다는 점에 있고(헌법재판소 2011. 5. 26. 선고 2009헌마285 결정 참조), 반면에 산재보험료율은 과거의 실증자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등을 종합적으로 고려해서 결정되는 것임에 비추어 보면, 타워크레인이 건설기계관리법 적용대상이 되는 건설기계로 편입되었다고 하더라도 타워크레인의 산재보험료율 역시 그에 따라 기타의 사업 중 건설기계관리사업의 산재보험료율을 반드시 적용해야 하는 논리필연적 관계에 있다고도 보이지 않는다.

뿐만 아니라, 건설기계관리법 시행령 개정에 따라 건설기계에 해당하게 된 타워크레인을 2008년도분 산재보험료 부과시에는 노동부고시 제2007-52호로 사업종류 기타의 사업 중 건설기계관리사업(사업 세목 번호 90301)에 분류하여 고율의 산재보험료율(119/1000)을 적용하다가, 2009년도분 산재보험료 부과시에는 건설기계관리사업의 자체의 정의는 동일하게 두면서도 노동부고시 제2008-93호로 사업종류 건설업의 하위 사업 세목으로 건설기계관리사업(사업 세목 번호 40010)을 편입시킴으로써 1년만에 산재보험료율이 34/1000로 60% 이상 저감되기에 이르렀던바, 이러한 사업 세목 및 산재 보험료율 급작스런 변동 경위를 보더라도 2008년도 산업재해보험료율은 피고가 위임 입법의 범위 내에서 합리적으로 변경하였다고 보기 어렵다.

이상 살펴본 바에 따르면, 노동부고시 제2007-52호 중 원고에 대한 건설기계관리사업 부분은 건설기계관리법 시행령 개정에 따라 건설기계관리사업에 속하게 된 타워크레인 임대업의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율 및 재해발생의 위험성 등에 관하여 최소한의 검토도 거치지 아니한 채 위 시행령이 개정되었다는 이유로만 건설기계관리사업의 산재보험료율을 적용하였고 적용된 산재보험료율 자체의 증가 정도도 상당히 커서 합리적 범위를 벗어났다고 보이므로 위 고시 부분은 구 보험료징수법 제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조에서 정한 위임범위의 한계를 일탈한 것으로서 각 무효라 봄이 상당하고, 무효인 위 고시 부분에 기초하여 이루어진 이 사건 처분 중 2008년도분 산재보험료 부분은 위법하다{한편, 원고는 이 사건 2008년도분 산재보험료에 적용된 위 노동부고시의 효력만 다물 뿐 이 사건 2009년도분 산재보험료에 적용된 산재보험료율을 정한 노동부고시 제2008-93호 중 원고에 대한 건설기계관리사업 부분은 명백히 다투지 아니하고 있는 것으로 보이나, 이를 주장하는 취지라 하더라도 ① 종래 타워크레인 임대업은 건설업의 하도급으로 보아 구 보험료징수법 제9조 제1항에 의하여 줄곧 건설업에서 정한 산재보험료율이 산정되어 옴으로써 건설업 산재보험료율 결정에 타워크레인 이용 관련 임금이나 재해율 등이 반영되어 온 것으로 볼 수 있는 점(2000년 이후 건설업에 속하는 각 사업 세목간 산재보험료율은 차이가 없다), ② 위 노동부고시 제2008-93호에 따라 원고에게 적용되는 건설기계관리사업의 산재보험료율(34/1000)은 원고가 기존에 적용받던 건설용 금속제품제조업의 세목에 해당하는 산재보험료율(49/1000)보다 오히려 낮아 원고에게 유리한 요율 변경인 점 등을 볼 때 이 사건 2009년도분 산재보험료의 기초가 된 위 노동부고시가 무효라고 볼 수 없을 뿐 아니라 이를 다툴 실익도 없는 것으로 보인다}. 결국, 이 사건 처분 중 2008년도분 산재보험료 부분에 관한 위법을 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.