서울행정법원 2013. 4. 9. 선고 2012구합21536 판결

원고는 인천 중구 B에서 C병원(이하 '이 사건 병원'이라고 한다)을 개설·운영하는 의사이다.

피고는 2011. 5 27.경 대상기간을 2010. 1.부터 같은 해 6월(2010년 1/4분기 및 2/4분기)까지와 2011. 1.부터 같은 해 3월(2011년 1/4분기)까지로 정하여 이 사건 병원의 진료내역을 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라고 한다)한 결과, 이 사건 병원이 아래와 같이 요양병원의 의사와 간호사의 인력확보수준에 따른 입원료 차등제 산정기준을 위반하여 요양급여비용과 의료급여비용을 부당청구하였다는 이유(이하 '이 사건 처분사유'라고 한다)로 ① 2012. 4. 4. 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것, 이하 '국민건강보험법'이라고만 한다) 제85조 제1항 제1호, 제85조의2 제1항, 구 국민건강보험법 시행령(2012. 8. 31. 대통령령 제24077호로 개정되기 전의 것) 제61조 제1항 [별표5]에 따라 업무정지 60일에 갈음하여 총 부당금액 54,040,820원의 5배에 해당하는 270,204,100원의 과징금 부과처분을 한 데 이어, ② 같은 달 10일 의료급여법 제28조 제1항 제1호, 제29호 제1항, 의료급여법 시행규칙 제33조 [별표 3]에 따라 업무정지 140일에 갈음하여 총 부당금액 28,851,710원의 5배에 해당하는 144,258,550원의 과징금 부과처분을 하였는바(갑 제1호증의 1, 2 참조, 이하 이 사건 각 처분이라고 한다), 구체적인 산출 내역은 아래와 같다.

원고의 주장

처분사유의 부존재

의사 등급과 관련하여, 의사 D가 주당 4~5일, 평균 42 ~ 50시간을 근무하였고 야간 근무의 업무량과 업무강도가 결코 주간 근무의 그것보다 가볍지 아니하므로, D는 의사 등급 산정에 있어서 '상근' 의사에 포함되어야 한다.

간호사 등급과 관련하여, 피고는 이 사건 현지조사 당시 이 사건 병원에서 근무한 간호사 E 등을 별다른 근거 없이 간호사 등급 산정에서 제외하였다.

재량권의 일탈·남용

관계 법령

인정 사실

의사 등급 관련

의사 D는 2007. 11. 16. 이 사건 병원에 입사하여 그때부터 2010. 12. 12.까지 이 사건 병원에서 봉직의로 근무하였다.

원고는 D가 상근한 것으로 신고하여 2010년 1/4분기 의사등급을 1등급으로 산정하였고 피고로부터 그에 따른 요양급여비용과 의료급여비용을 지급받았다.

그런데 2010. 1. 1.부터 같은 해 12. 12.까지 D의 실제 근무형태와 근무시간은 아래와 같은바, 매주 수요일 18:00 이후부터 목요일 09:00까지는 야간 당직 업무를 수행하였고, 같은 기간 D의 급여는 월 380만 원 정도인데, 이는 토요일을 포함하여 매일 출근하는 다른 상근 의사의 절반 수준이었다.

한편 원고는 이 사건 현지조사 당시 이 사건 처분사유 중 의사 등급과 관련된 부당청구 사실을 인정한다는 취지의 확인서(을 제1호증의 1)를 작성하여 피고에게 제출하였다.

간호사 등급 관련

원고는 2010년 2/4분기에 적용될 간호사 등급의 산정을 위해 같은 해 1월부터 3월까지(이하 '이 사건 쟁점 기간'이라고 한다) 사이의 간호인력으로 아래 [표](이하 '표'라고만 한다)의 '원고 신청'란 기재와 같이 신고하였는바(이하 '이하 이 사건 등급 신고'라고 한다), 구체적으로 이 사건 쟁점 기간 동안 29명의 간호사와 간호조무사(이하 '간호사 등'이라고 한다)가 총 63개월을 근무하여 평균 간호인력은 21명(= 63개월/3개월)이고, 평균 입원환자 수가 114.11명이므로, 입원환자 수 대 간호인력 수의 비율은 5.43(= 114.11명/21명)으로 간호사 등급을 3등급으로 산정하였다.

이 사건 등급 신고 당시 원고는, 2010. 3. 1.부터 근무한 간호조무사 AG(표 순번 29)에 대하여 간호사 등급 산정에 포함하지 않는다는 취지로 적용구분란에 'N'으로 입력하였고, 같은 달 15일부터 근무한 간호조무사 AH(표 순번 30)과 같은 달 3일부터 근무한 간호조무사 AH(표 순번 31)에 대하여는 신고 기간(같은 달 20일까지) 내에 미처 신고하지 못하였다.

반면에 피고는 이 사건 현지조사 과정에서 원고로부터 간호사 등의 근무표(을 제10호증, 이하 '이 사건 근무표'라고 한다) 등을 제출받아 이를 토대로 간호사 등이 이 사건 간호사 등급 신고 내용과 같이 실제로 간호업무를 수행하였는지 여부를 조사한 결과, 이 사건 쟁점 기간 중 매월 15일의 근무 여부를 기준으로 32명의 간호사 등이 총 53개월을 근무하여 평균 간호인력은 17.67명(= 53개월/3개월)이고, 입원환자수 대 간호인력 수의 비율이 6.46(= 114.11명/17.61명)으로 간호등급을 5등급으로 산정하였다(이하 '이 사건 등급 산정 결과'라고 한다).

구체적으로 이 사건 근무표 등에 의하면 간호사 F(표 순번 4)은 2010. 2. 16.부터, 간호조무사 J(표 순번 21)는 같은 해 3. 17.부터 근무한 것으로 기재되어 있고, 간호사 G(표 순번 15), H(표 순번 7)은 같은 해 2월과 3월에 약제 보조 업무를 수행하였으며, 간호사 I(표 순번 11)는 같은 해 2. 28. 퇴사하였고, 간호조무사 K(표 순번 24)는 실제로 근무하지 아니한 것으로 밝혀져, 피고는 이 사건 간호사 등급 신고에서 F의 같은 해 2월 근무(이하 '같은 해'는 생략한다), J의 3월 근무, G, H의 각 2월 및 3월 근무, I의 3월 근무 및 K의 3월 근무를 간호사 등급 산정에서 제외하였다.

원고는 이 사건 현지조사 과정에서 이 사건 처분 사유 중 간호사 등급과 관련하여 부분적으로 인정할 수 없다는 취지의 확인서를 작성하여 피고에게 제출하였다.

한편 원고는 2011. 9.경 J와 AJ의 연차수당, 퇴직금 등을 기간 내에 지급하지 아니하여 근로기준법을 위반하였다는 범죄사실로 인천지방법원 2011고약22780호로 벌금 70만 원의 약식명령을 고지받았는데, 위 범죄사실에 의하면 J는 2010. 3. 15.부터 2011. 3. 16.까지 이 사건 병원에서 근로한 것으로 기재되어 있다.

판단

처분사유의 존부

의사 등급 위반 여부

간호사 등급 위반 여부

간호사 E의 경우, 원고는 2010. 3. 15.부터는 입원 병동에서 간호 업무를 수행하였으므로 3월 근무가 인정되어야 한다는 취지로 주장하고, 이에 대하여 피고는 행정지원실 근무를 수행하였을 뿐 간호 업무를 수행하지 아니하였고 다만 이 사건 등급 산정 결과에서 3월 근무를 인정한 것은 착오에 기인한 것일 뿐이라는 취지로 다툰다. 살피건대, E이 행정지원실에 근무하여 간호 업무를 수행하지 아니하였다는 점에 관하여 이에 부합하는 듯한 증거로는 이 사건 현지조사 과정에서 원고가 작성한 확인서(을 제1호증의 1)가 있으나, 위 확인서의 기재만으로는 이를 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 오히려 원고가 위 확인서에서 간호등급 관련하여 부분적으로 인정할 수 없다는 취지로 기재한 점, 이 사건 근무표에 의하면 E이 2010. 3. 15.부터 근무한 것으로 기재되어 있는 점, 비록 착오에 기인한 것이라고 주장하지만 피고가 이 사건 등급 산정 결과에서 E의 3월 근무를 인정한 점 등에 비추어 볼 때, E은 2010. 3. 15.부터 간호 업무를 수행한 것으로 보이므로 E의 3월 근무는 간호사 등급산정에 포함되어야 한다.

간호사 F의 경우, 원고는 근무표상에는 F이 2010. 2. 16.부터 근무한 것으로 기재되어 있으나 실제로는 같은 달 12일 입사하여 인수인계를 받은 뒤 곧바로 업무를 수행하였으므로 F의 2월 근무가 인정되어야 한다고 주장한다. 그러나 위 근무표와 달리 F이 같은 달 15일 이전부터 근무하였다고 인정할 만한 아무런 증거가 없을뿐더러 이 사건 현지조사 과정에서 원고가 작성한 간호인력현황표(을 제9호증의 2, 이하 '이 사건 현황표'라고 한다)에 의하면, 당초 2010. 2. 12.로 기재되어 있던 F의 입사 일자를 같은 달 16일로 수정한 뒤 날인한 점 등에 비추어 보면, 간호사 F의 2월 근무는 간호사 등급 산정에서 제외되어야 한다.

간호사 U과 간호조무사 X의 경우, 원고는 이 사건 간호사 등급 신고대로 실제 근무하였으므로 3월 근무가 인정되어야 한다는 취지로 주장하고, 이에 대하여 피고는 이 사건 근무표의 기재가 없으므로 이를 인정할 수 없다는 취지로 다툰다. 살피건대, 이 사건 현황표에 의하면 U은 2010. 2. 9.부터 같은 해 4. 26.까지, X는 같은 해 3. 5.부터 같은 해 4. 26.까지 근무한 것으로 기재되어 있는 점, 피고는 이 사건 처분 사유에서 위 간호사 등의 위반 여부는 구체적으로 특정하지 아니한 점 등에 비추어 볼 때, U과 X의 3월 근무는 간호사 등급 산정에 포함되어야 한다.

간호조무사 J의 경우, 원고는 2010. 3. 15.부터 실제 근무하였으므로 3월 근무가 인정되어야 한다는 취지로 주장하고, 이에 대하여 피고는 이 사건 근무표상 같은 달 17일부터 근무한 것으로 기재되어 있고 다만 표 순번 32는 착오에 기인한 것일 뿐이라는 취지로 다툰다. 살피건대, 원고가 근로기준법 위반으로 약식기소된 범죄사실에 의하면 J가 같은 달 15일부터 근무한 것으로 기재되어 있는 점, 비록 착오에 기인한 것이라고 주장하지만 피고가 이 사건 등급 산정 결과에서 J의 3월 근무를 인정한 점 등에 비추어 볼 때, J의 3월 근무는 간호사 등급 산정에 포함되어야 한다.

간호조무사 AB의 경우, 피고는 이 사건 근무표상 기재가 없다는 이유로 이 사건 등급 산정 결과에서 AB의 3월 근무를 제외하였다. 그러나 이 사건 현황표에 의하면 AB이 2010. 3. 15.부터 같은 해 4. 26.까지 근무한 것으로 기재되어 있는 점, 피고가 이 사건 처분 당시 제외 여부를 구체적으로 특정하지 아니한 점 등에 비추어 볼 때, AB의 3월 근무는 간호사 등급 산에 포함되어야 한다.

간호조무사 AC의 경우, 원고는 이 사건 근무표와는 달리 실제로 2010. 3. 15. 이후까지 근무하였으므로 AC의 3월 근무가 인정되어야 한다는 취지로 주장하나, 이 사건 근무표와 현황표에 의하면 AC은 같은 해 1. 14.부터 같은 해 3. 12.까지 이 사건 병원에서 근무하고 퇴사한 사실을 인정할 수 있을 뿐이므로 AC의 3월 근무는 간호사 등급산정에서 제외되어야 한다.

간호조무사 AH, AI의 경우, 원고는 정해진 기간 내에 신고를 하지 못하였을 뿐 실제 2010. 3. 3. 또는 같은 달 15일부터 근무하였으므로 AH, AI의 3월 근무가 포함되어야 한다는 취지로 주장하고, 이에 대하여 피고는 위 간호조무사들이 위와 같이 근무한 것은 사실이지만 정해진 기간 내에 신고하지 아니한 이상 간호사 등급 산정에 포함시킬 수 없다는 취지로 다툰다. 살피건대, 실제 위 간호조무사들이 같은 달 15일 이전부터 실제 간호 업무를 수행한 점, 원고의 신고가 없었음에도 피고가 이 사건 등급산정 결과에서 위 간호조무사들의 3월 근무를 인정한 점 등에 비추어 보면, 위 간호조무사들의 3월 근무는 간호사 등급 산정에 포함되어야 한다.

간호조무사 AG의 경우, 원고가 이 사건 등급 신고 당시 착오로 적용구분란에 'N'으로 입력하였으나 실제 2010. 3. 1.부터 근무하였으므로 AG의 3월 근무가 인정되어야 한다는 취지로 주장하고, 이에 대하여 피고는 AG이 위와 같이 근무한 사실에는 다툼이 없으나 원고가 이 사건 등급 신고 당시 적용하지 않겠다는 의사를 밝힌 이상 간호사 등급 산정에 포함시킬 수 없다는 취지로 다툰다. 살피건대, AG이 실제로 이 사건 병원에서 위와 같이 근무하였고, AG에 대한 원고의 이 사건 등급 신고는 단순히 착오에 불과한 것으로 보이므로, AG의 3월 근무는 간호사 등급 산정에 포함되어야 한다.

재량권의 일탈·남용 여부

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권을 일탈·남용하였는지 여부는 처분사유가 된 위반행위의 내용과 그 처분으로 달성하려는 공익상 목적 및 이에 따르는 제반 사정을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입을 불이익을 비교하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3854 판결 등 참조). 또한, 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

위와 같은 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 건강보험 재정의 건실화를 도모하고 그 운영의 투명성을 확보하기 위해서는 요양급여비용 등에 관하여는 엄격하게 통제·관리하여야 할 공익적 필요성이 큰 점, ② 또한 의사 등급과 간호사 등급은 적정 수준의 의료인력을 확보하지 못한 요양병원에서 입원환자에 대한 의료서비스의 질이 저하되는 현상을 방지하기 위한 것인 점, ③ 원고가 요양급여비용와 의료급여비용 등을 부당청구한 기간과 지급 받은 액수 등에 비추어 그 위법성의 정도가 결코 가볍지 아니한 점, ④ 이 사건 각 처분은 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호, 제85조의2 제1항, 국민건강보험법 시행령 제61조 제1항 [별표5], 의료급여법 제28조 제1항 제1호, 제29호 제1항, 의료급여법 시행규칙 제33조 [별표 3] 등에서 정한 행정처분의 기준에 맞게 이루어진 점, ⑤ 피고는 원고에 대하여 업무정지처분에 갈음하여 그보다 가벼운 과징금 부과처분을 한 점 등을 종합하면, 이 사건 각 처분이 피고의 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.