서울행정법원 2013구합19769 판결

원고의 주장

진폐병형 의증이 산업재해보상보험법(이하 '산재법'이라 한다) 시행령 [별표 11의2]의 진폐장해등급 기준에 나와 있지 않은 것은 위 시행령 제정과정에서 누락된 것이다, 따라서 원고에게는 산재법 제91조의3이 아니라 일반규정인 산재법 제52조를 적용하여 원고가 요양으로 취업하지 못한 기간에 대한 휴업급여를 지급하여야 한다. 원고에게 산재법 제52조를 적용할 수 없다면 산재법 제91조의3을 적용하되，산제법 시행령 [별표 11의2]의 진폐장해등급 제13급을 준용하여 진폐장해등급 제13급에 해당하는 10:20 진폐장해연금과 기초연금을 합산한 진폐보상연금을 지급하여야 한다 .

산재법 제91조의3은 진폐병형이 의증인 경우 기초연금 지급대상에서 제외한다고 규정하고 있지 않으므로，원고에게 진폐보상연금 중 기초연금은 지급되어야 한다.

산재법이 2010, 5. 20. 개정되기 전에는 원고와 같아 진폐 병형이 의증이면서 활동성 폐결핵이 합병된 근로자에게도 요양급여와 휴업급여가 함께 지급되었는데，피고의 주장과 같이 2010. 5. 20. 산재법 개정으로 원고의 경우 요양급여만 지급되고 휴업급여 또는 진폐보상연금이 지급될 수 없다고 본다면，산재법 시행령 [별표 11의2]는 산재법 제91조의3, 제91조의8에 위반되어 무효이고, 산재법 제91조의3，산재법 시행령 [별표 11의2]는 진폐 병형 제1형 끼상으로 요양 중인 근로자, 진폐 이외의 다른 질병으로 요양 중인 근로자와 원고를 합리적 이유 없이 차별하여 헌법상 평등의 원칙에 위반 되므로 무효이다.

관계 법령 별지 기재와 같다.

판단

원고의 첫 번째 주장에 관하여 (가) 구 산재법의 보험급여

구 산재법(2010. 5. 20. 법률 제103O5호로 개정되기 전의 것，이하 "구 산재 법"이라 한다)에서는 보험급여의 종류를 요양급여，휴업급여，장해급여，간병급여，유족 급여，상병보상연금，장의비3 직업재활급여의 8가지로 구분하고(제36조 제1항)，그 중 ① 요양급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 경우에 그 근로자에게 지급하고(제40조 제1항)，② 휴업급여는 업무상 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 근로자에게 요양으로 취업하지 못한 기간에 대하여 지급하되, 1일당 지급액은 평균임금의 70%에 해당하는 금액으로 하며(제52조)，③ 상병보상연금은 요양급여를 받는 근로자가 요양을 시작한 지 2년이 지난 날 이후에 그 부상이나 질병이 치유되지 아니한 상태이고，그 부상이나 질병에 따른 폐질의 정도가 대통령령으로 정하는 폐질등급 기준에 해당하며，요양으로 인하여 취업하지 못하는 상태가 계속되는 경우 휴업급여를 대신하여 그 근로자에게 지급하고(제66조 제1항), ④ 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하며(제57조 제1항)，이는 진폐와 다른 상병을 구분하지 아니하고 동일 하게 적용되었다. 또한， 구 산재법 제5조 제4호에 의하면 ”치유”란 부상 또는 질병이 완치되거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것을 말하고，같은 조 제5호에 의하면 "장해"란 부상 또는 질병이 치유되었으나 정신적 또는 육체적 훼손으로 인하여 노동능력이 상실되거나 감소된 상태를 말하며, 같은 조 제6호에 의하면 "폐질”이란 업무상의 부상 또는 질병에 따른 정신적 또는 육체적 훼손으로 노동능력이 상실되거나 감소된 상태로서 그 부상 또는 질병이 치유되지 아니한 상태를 말한다. 이를 종합하면，구 산재법에서는 진폐와 다른 상병을 구분하지 아니하고，업무상의 사유에 따른 부상이나 질병이 발생한 경우 그 치유기간 동안의 적극적 손해에 대한 보상으로 요양급여를, 소극적 손해에 대한 보상으로 휴업급여 또는 상병보상연금을 각 지급하고, 치유 종결 후희 소극적 손해에 대한 보상으로 장해급여를 지급하는 것으로 해석된다.

한편 구 산재법 시행령(2010. 11. 15. 대통령령 제22492호로 개정되기 전의것) 제35조 제3항 제1호에 의하면 진폐증의 병형이 의증인 경우에도 그 합병증으로 활동성 폐결핵이 있는 경우에는 요양급여의 지급대상이 되지만，같은 시행령 제53조 제1항， [별표 6]에 의하면 진폐증의 병형이 의증인 경우에는 장해등급에 해당하지 아니하여 장해급여의 지급대상은 되지 않는다(구 산재법 시행령 제53조 제1항， [별표 6]에서는 "진폐증의 병형이 제1형 이상이면서 동시에 심폐기능에 중등도 장해가 남은 사람"을 장해등급 제3급으로，'진폐증의 병형이 제4형이면서 동시에 심폐기능에 경도장해가 남은 사람'을 장해등급 제5급으로, '진폐증의 병형이 제1형·제2형 또는 제3형이면서 동시에 심폐기능에 경도 장해가 남은 사람'을 장해등급 제7급으로，'진폐증의 병형이 제3형 또는 제4형이면서 동시에 심폐기능에 경미한 장해가 남은 사람’을 장해등급 제9급으로，진폐증의 병형이 제1형 또는 제2형이면서 동시에 심폐기능에 경미한 장해가 남는 사람, 진폐증의 병형이 제2형·제3형 또는 제4형인 사람'을 장해등급 제11급으로， "진폐증의 병형이 제1형인 사람'을 장해등급 제13급으로 각 규정하고 있다).

개정 산재법의 보험급여

"업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자 중 일부는 합병증 등의 치료를 이유로 장기간 요양을 하면서 그 기간 동안에 휴업급여와 상병보상연금도 함께 지급받게 되고 사후에는 진폐로 인한 사망으로 쉽게 인정되어 유족급여도 받게 됨으로써，요양을 받지 않으면서 장해급여만을 받고 있는 다른 진폐근로자에 비하여 보상수준이 지나치게 커지는 문제가 있어서，진폐근로자에게 휴업급여와 상병보상연금을 지급하지 않고 요양 여부와 관계없이 기초연금을 포함한 진폐보상연금을 지급하는 것으로 변경하여 진폐근로자 간 보상의 형평성을 높이고 진폐근로자의 생활안정에 기여하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려는 것"이라는 이유로 산재법이 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정(이하 위와 같이 개정된 산재법을 '개정 산재법'이라 한다)되면서 진폐와 다른 상병을 구불하여 진폐에 따른 보험급여의 종류는 요양급여，간 병급여，장의비，직업재활급여，진폐보상연금，진폐유족연금으로 하고(개정 산재법 제36조 제1항)，진폐의 경우 소극적 손해에 대한 보상인 휴업급여, 상병보상연금, 장해급여를 통합하여 진폐보상연금으로 하며，진폐보상연금(= 기초연금 + 진폐장해연금)은 진폐의 치유 또는 요양의 종결 여부를 불문하고 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정되기만 하면 지급하는 것으로 규정(개정 산재법 제91호의3，제91조의8)하였다.

2010. 11. 15. 대통령령 제22492호로 개정된 산재법 시행령(이하 "개정 산재법 시행령’이라 한다) 제83조의2 제1항, [별표 11의2] 제3항 합병증 등에 따른 요양 대상 인정기준" (나)목에서는 "진폐의증(0/1)에 활동성 폐결핵이 합병된 경우’를 요양대상으로 규정하였다. 개정 산재법 시행령 제83조의2 제1항, [별표 11의2] 제2항 폐장 해등급 기준"에서는 구 산재법 시행령 제53조 제1항， [별표 6]의 장해등급 제3，5，7，9, 11，13급의 요건과 동일하게 진폐장해등급 제3, 5, 7, 9, 11，13급을 규정하고, 다만 "진폐의 병형이 제1형 이상이면서 동시에 심폐기능의 고도 장해가 남은 사람'을 진폐장해 등급 제1급에 해당하는 것으로 규정하였다.

개정 산재법와 진폐 관련 규정의 의미 따라서 개정 산재법은 진폐의 경우 소극적 손해에 대한 보상을 단일화하여 진폐보상연금으로 하면서 진폐보상연금은 진폐장해등급에 따라 지급하고，진폐장해등급은 구 산재법의 진폐에 관한 장해등급을 그대로 옮겨오되，"진폐의 병형이 제1형 이상 이면사 동시에 심폐기능의 고도 장해가 남은 사람'을 구 산재법에서는 요양대상에 해당하여(구 산재법 시행령 제35조 제3항 제2호) 장해급여의 지급대상이 아니므로[장해 급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하는 것인바(구 산재법 제57조 제1항), 요양 중에는 치유되었다고 볼 수 없어 장해급여의 지급대상이 되지 않는다. 대신 요양 중에는 소극적 손해에 대한 보상으로 휴업급여 또는 상병보상연금을 지급받게 된다] 장해등급을 부여하지 않았지만，개정 산재법에서는 소극적 손해에 대한 보상인 휴업급여, 상병 보상연금，장해급여를 통합하여 진폐보상연금으로 하였으므로 위와 같이 요양대상에 해당하는 사람에게도 진폐장해등급을 부여하여 진폐 보상연금을 지급하기 위하여 진폐 장해등급 제1급을 신설한 것이다.

원고의 주장에 관한 판단 그러므로 개정 산재법 시행령 제83조의2 제1항，[별표 11의2] 제2항 ’진폐장해 등급 기준'에 진폐의 병형이 의증인 사람이 나와 있지 않은 것을 입법적 불비로 볼 수 없고，개정 산재법 시행령 제83조의2 제1항, [별표 11의2] 제2항 '진폐장해등급 기준'의 진폐장해등급 제13급은 "진폐의 병형이 제1형인 사람지므로 진폐의 병형이 의증인 원고가 진폐장해등급 제13급에 해당한다고 볼 수 없다. 또한，개정 산재법 제36조 제1항에사는 보험급여의 종류는 진폐 이외의 상병의 경우에는 요양급여(제1호)，휴업급여(제2호), 장해급여(제3호)，간병급여(제4호)，유족 급여(제5호)，상병보상연금(제6호)，장의비(제7호)，직업재활급여(제8호)로 하지만，진폐의 경우에는 요양급여(제1호), 간병급여(제4호)，장의비(제7호)，직업재활급여(제8호), 진 폐보상연금(제91조의3)，진폐유족연금(제91조의4)으로 한다고 규정함으로써，진폐의 경우 휴업급여(개정 산재법 제36조 제1항 제2호，제52조)를 명시적으로 배제하고 있으므로，진폐근로자는 개정 산재법 제52조의 휴업급여 지급대상이 되지 않는다. 따라서 원고는 개정 산재법 제52조에 의한 휴업급여의 지급대상에 해당하지. 아니하고，개정 산재법 제91조의3에 의한 진폐보상연금 지급대상에도 해당하지 아니하므로，원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

원고의 두 번째 주장에 관하여 개정 산재법 제91조의3 제1항에 의하면 진폐보상연금은 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자에게 지급하고，같은 조 제2항에 의하면 진폐보상연금은 진폐장해등급별 진폐장해연금과 기초연금을 합산한 금액으로 한다. 따라서 진폐장해등급 중 어디에도 해당하지 않는 원고의 경우 진폐보상연금 중 기초연금의 지급대상은 되는지 문제되나，① 개정 산재법 제91조의3 제2항에서 진폐보상연금은 진폐장해등급별 진폐장해 연금과 기초연금을 합산한 금액으로 하도록 규정한 것은 진폐보상연금액 산정방식에 관한 것에 불과하여 위 규정을 이유로 진폐장해등급 이 없는 경우에도 기초연금의 지급을 주장할 수는 없는 점, ② 개정 산재법 제91조의8 제2항은 공단은 진폐판정 결과에 따라 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부를 결정하도록 규정하여 진폐장해등급 중 어디에도 해당하지 않는 사람에게는 진폐보상연금이 전혀 지급될 수 없는 것으로 보이는 점，③ 특히 개정 산재법 시행령 제83조의2 제1항，[별표 11의2] 제3항 (나)목에서는 진폐의증(0/1)에 활동성 폐결핵이 합병된 경우를 요양대상으로 규정하면서 개정 산재법 제36조의 보험급여 중 저1호의 요양급여 및 제4호의 간병급여만 해당하는 것으로 규정하여 진폐보상연금 지급대상에서 명시적으로 배제하고 있는 점을 종합하면，진폐 의증에 활동성 폐결핵이 합병된 원고는 요양대상에만 해당할 뿐 진폐보상연금(= 진폐장해연금 + 기초연금)의 지급대상에는 해당하지 않는 것으로 보아야 한다. 그러므로 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

원고의 세 번째 주장에 관하여 원고와 같이 업무상 질병인 진폐 의증에 활동성 폐결핵이 합병된 근로자는 구 산재법하에서는 요양급여의 지급대상이면서 요양으로 취업하지 못한 기간에 대하여 휴업급여를 지급받을 수 있었는데(구 산재법 제52조)，개정 산재법하에서는 요양급여의 지급대상이기는 "하나 휴업급여，상병 보상연금，장해 급여를 통합한 진폐보상연금의 지급 대상에 해당하지 않는 것은 원고의 주장과 같다. 그러나 개정 산재법 제91조의8 제2항은 진폐장해등급 기준 및 합병증 등에 따른 요양대상인정기준을 대통령령으로 정하도록 위암하였고, 이에 따라 개정 산재법시 행령 제83조의2 제1항，[별표 11의2] 제2항은 진폐장해등급을 제1，3, 5，7, 9，11, 13 급으로 규정한 것이므로, 위 개정 산재법 시행령 규정이 모법에 반하거나 모법의 위임 범위를 일탈하였다고 볼 수 없어서 무효라고 볼 수 없다. 개정 산재법 제91조의3, 개정 산재법 시행령 제83조의2 제1항，[별표 11의2] 제2항이 진폐의 병형이제1형 이상인 사람과 진폐의 병형이 의증인 사람을 차별하고 있기는 하나, 위 차별은 진폐 병형의 심각성의 정도에 따라 진폐보상연금의 지급 여부를 달리하는 것이므로 합리적 근거가 있는 차별이어서 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 진폐 이외와 다른 업무상 질병으로 요양 중인 근로자는 소극적 손해에 대한 보상으로 휴업급여를 지급받을 수 있으나，업무상 질병인 진폐 의증에 활동성 폐결핵이 합병되어 요양 중인 근로자는 소극적 손해에 대한 보상을 받을 수 없게 되는 것은 원고의 주장과 같다. 그러나 산재보험수급권은 이른바 사회보장수급권적 하나로서 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이지만 국가가 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로 보험급여 지급의 차등에 관하여 평등원칙 위반 여부를 판단함에 있어서 자의금지의 원칙에 따라 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사의 기준으로 삼는 것이 타당하고(헌법재판소 2013. 9. 26. 선고 2012헌가16 전원재판부 결정 참조)，진폐증은 현대의학으로도 완치가 불가능하고 분진이 발생하는 직장을 떠나더라도 그 진행을 계속하는 한편 그 진행 정도도 예측하기 어렵다는 특성(대법원 1999. 6. 22. 선고 98두5149 판결 참조)을 고려하여 진폐 병형이 가장 경미한 진폐의증의 경우 거기에 활동성 폐결핵이 합병된 경우 요양대상으로는 인정하자만 소극적 손해에 대한 보상은 하지 않는다는 입법적 결단이 진폐근로자와 다른 업무상 질병에 걸린 근로자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 또한 모두 이유 없다,

소결론 원고의 주장은 모두 이유 없고，원고는 개정 산재법 시행령 제83조의2 제1항, [별표 11의2] 제2항의 진폐장해등급 중 어디에도 해당하지 않아 진폐보상연금 지급대상이 되지 않으며, ”원고는 장해등급을 받은 사실이 없는 것으로 확인되어 진폐보상연금 대상에 해당되지 않는다”는 이 사건 처분사유는 원고가 진폐장해등급에 해당하지 아니하여 진폐보상연금 지급대상이 되지 않는다는 의미로 보이므로，이 사건 처분은 적법하다.