서울행정법원 2013. 11. 29. 선고 2013구합2754 판결

원고의 주장

배상책임보험 미가입 감산

배상책임보험 가입(주위적 주장)

배상책임보험 미가입 감산규정의 시행일(주위적 주장)

신뢰보호원칙 위반(주위적 주장)

피고는 2010. 2. 25.자 '배상책임보험 미가입 감산규정의 구체적 적용에관한 건', 이후의 '수가가삼산 관련 배상책임보험 신고안내' 및 이에 근거한 급여비용 입력 전산프로그램의 배상책임보험 입력항목 등을 통하여 노인장기요양기관의 배상책임보험 가입의 구체적 기준과 적용대상에 관한 공적인 견해를 표명한 점, ② 원고는 이를 신뢰하여 적용기준일인 2010. 7. 1.에 맞추어 전문인보장 특별약관부 배상책임보험에 가입하였으며, 이와 같이 신뢰한 데 과실이 없는 점 등을 고려할 때, 피고의 공적인 견해에 반하는 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

감산율 산정의 위법(예비적 주장)

인력배치기준 위반 감산

인력배치기준 규정형식의 위법성(주위적 주장)

감산율 산정의 위법(예비적 주장)

단기보호, 공동생활시설 별로 1명의 간호조무사가 주 6일, 1일 10시간 이상(출근 08:20, 퇴근 18:30) 각 근무하면서 연장근무도 많이 하였는데, 층별로 2인의 간호조무사가 근무하지 않았다는 이유로 감산한 점, ② 피고는 간호조무사의 실제 근무시간을 계산하지 아니한 채 간호조무사의 단기보호, 공동생활시설에서 근무한 비중이 어느 정도 되느냐?"는 질문에 대한 답변을 토대로 감산율을 산정한 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분에는 인력배치기준 위반의 감산율 산정에 관한 위법이 있다.

신뢰보호 원칙 위반(예비적 주장)

관계법령

인정사실

피고의 안내 등

피고는 2010. 2. 25. 2010년도 제1차 장기요양급여심사위원회에서 세부사항 중 '입소시설 및 주·야간보호'의 배상책임보험 가입기준(제4장Ⅲ 3.

2)}에 관하여 아래와 같은 '배상책임보험 미가입 감산규정의 구체적 적용에 관한 건'을 심의·의결하였다(이하 '이 사건 의결'이라 한다).

이후 피고는 아래와 같은 '수가가감산 관련 배상보험 신고 안내'에 '홈페이지 입력화면'을 첨부하여 배상책임보험 수정 팝업창을 통하여 보험회사명, 보험상품명, 보험증권번호 및 특약사항 등을 입력하는 방법을 안내하였다(이하 '이 사건 안내'라 한다).

피고는 이 사건 고시 시행 전후로 장기요양기관 운영자들을 상대로 여러 차례 인력배치기준 위반에 따른 감산규정 등 장기요양급여비용 청구 관련 교육을 실시 하였다. 피고는 2010. 5. 25. 원고를 비롯한 장기요양기관 시설담당자들을 상대로 인력배치기준 위반에 따른 감산규정 등 장기요양급여비용 청구·심사, 허위·부당청구 사례 교육을 실시하였다.

보험 가입 등

원고는 2010. 4.경 이 사건 보험에 가입하였는데, 기본사항 등은 아래와 같다.

원고는 2010. 6. 30. 현대보험에 아래와 같은 영업배상책임보험을 가입하였다.

장기요양기관 변경신고

원고는 2010. 7. 8. 서울특별시 도봉구청(이하 '도봉구청'이라 한다)에 B요양원(공동생활시설)의 간호사 H, I의 근무형태를 겸임으로 기재한 장기요양기관 변경신고를 하였다.

원고는 2010. 8. 19. 도봉구청에 B요양원(단기보호)의 간호조무사 J의 근무형태를 겸임으로 기재한 장기요양기관 변경신고를 하였다.

원고는 2010. 8. 23. 도봉구청에 B요양원(단기보호)의 간호사 K의 근무형태를 겸임으로 기재한 장기요양기관 변경신고를 하였다.

원고는 2011. 3. 3. 도봉구청에 2호점(단기보호)의 간호조무사 L의 근무형태를 겸임으로 기재한 재가장기요양기관 설치신고를 하였다.

원고는 2011. 11. 10. 도봉구청에 2호점(단기보호)의 간호조무사 L의 근무 형태를 겸임으로 기재한 장기요양기관 변경신고를 하였다.

위 설치신고와 변경신고는 그 무렵 피고에게 통보되었다.

원고의 확인서 등

원고의 2012. 5. 21.자 확인서

유선문답서와 사실확인서

P에 대한 2012. 5. 15.자 유선문답서

L에 대한 2012. 5. 15.자 유선문답서

W 작성의 2012. 5. 15.자 사실확인서

R에 대한 2012. 5. 17.자 유선문답서

AF 작성의 2012. 5. 17.자 사실확인서

K에 대한 2012. 5. 18.자 유선문답서

AA에 대한 2012. 5. 18.자 유선문답서

X에 대한 2012. 5. 20.자 유선문답서

원고 작성의 2012. 5. 21.자 사실확인서

판단

장기요양급여비용의 환수에 관한 법리

배상책임보험 미가입 감산에 관하여

배상책임보험 가입 여부에 관하여

이 사건 고시는 배상책임보험을 '장기요양기관 종사자가 급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 수급자의 상해 등에 대비하여 법률상 배상하여야 하는 손해를 보상하는 보험'이라고 규정하는 점, ② 이 사건 보험의 시설소유(관리)자 특별약관에 의하면 간호사 등 전문직업인의 직업상 과실로 생긴 손해에 대한 배상책임은 보상하는 손해의 범위에서 제외되는 점, ③ 피고로부터 배상책임보험으로 인정받은 현대보험의 영업배상책임보험에는 노인복지시설 추가별약관(전문인보장)이 포함되어 있고, 보험가입목적물이 'B요양원'으로, '입소정원'이 보험료 산출 기초단위로 명시되어 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 보험은 이 사건 고시에 규정된 배상책임보험에 해당하지 아니하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

배상책임보험 미가입 감산규정의 시행일에 관하여

신뢰보호 원칙 위반에 관하여

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조).

위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 의결과 이 사건 안내에서 일부 수급자와 일부 장기요양기관 종사자에 대하여만 배상책임보험에 가입한 경우 배상책임보험 미가입 감산규정의 구체적 적용기준과 그 적용시기(2010. 7. 1.)를 공지하거나 안내하였을 뿐, 이를 두고 배상책임보험 미가입 감산규정의 시행시기에 관한 공적 견해를 표명한 것이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 반하지 아니한다.

감산율 산정의 위법에 관하여

법령이 변경된 경우 신 법령이 피적용자에게 유리하여 이를 적용하도록 하는 경과규정을 두는 등의 특별한 조치가 없는 한 법치주의의 원리와 헌법 제13조 등의 규정에 비추어 볼 때, 그 변경 전에 발생한 사항에 대하여는 변경 후의 신 법령이 아니라 변경 전의 구 법령이 적용되어야 한다(대법원 2012. 9. 27. 선고 2011두11068 판결 참조).

배상책임보험 미가입의 감산율에 관하여 이 사건 고시는 "수급자 전원에 대하여 해당 급여비용의 10%를 감산한다."고 규정하고 있었으나, 2011. 11. 10. 개정된 '장기요양급여비용 등에 관한 고시'(보건복지가족부 고시 제2011-137호)는 "수급자 전원에 대하여 미가입 기간에 따라 감산비율(사유발생월 3%, 사유발생 다음달 5%, 사유발생 다음 다음달 10%)을 산정한다."고 규정하고 있고, 달리 개정된 고시에서 장기요양기관의 운영자에게 유리하게 개정된 배상책임보험 미가입의 감산규정을 적용하도록 하는 경과규정을 찾을 수 없다.

인력배치기준 위반에 관하여

인력배치기준 규정형식의 위법성에 관하여

위임명령은 법률이나 상위명령에서 구체적으로 범위를 정한 개별적인 위임이 있을 때에 가능하고, 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률이나 상위명령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하나, 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률이나 상위명령의 전반적인 체계와 취지 목적, 당해 위임조항의 규정형식과 내용 및 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하고, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2005두2322 판결 참조).

돌이켜 이 사건을 보건대, ① 위임규정: 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 "재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."고, 동 시행규칙 제32조는 "재가 및 시설 급여비용의 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다."고 각 규정하고 있고, 이러한 위임에 따라 보건복지부장관은 장기요양급여비용의 감산의 종류와 감산비율 등 기본적인 사항을 이 사건 고시에 규정하면서 감산기간, 절차 및 방법 등 세부사항을 급여심사위원회의 심의를 거쳐 피고의 이사장이 정하도록 위임하였으며, 세부사항에서는 이 사건 고시의 위임에 따라 근무인원의 계산, 근무시간의 산정 등을 구체화한 점, ② 장기요양급여비용의 성격: 보험재정에 대한 사실관계가 매우 다양하고 수시로 변화될 것이 예상되는 점, 보험재정의 상황과 매년 변동되는 요양급여비용의 총량에 비추어 적정한 장기요양급여비용을 산정하여야 할 필요가 큰 점, 수급자에게 양질의 장기요양급여가 제공되도록 장기요양기관이 제공하는 서비스 향상 등을 유도하기 위해 정원초과, 인력배치 등에 따라 장기요양급여를 차등지급할 필요가 있는 점, ③ 예측가능성: 노인장기요양보험법 제32조 제1항, 동 시행규칙 제24조 제1항 [별표1]은 재가장기요양기관의 인력기준을 재가급여의 종류별(단기보호, 주·야간보호 등), 직종별(간호조무사 등)로정하고 있고, 노인복지법 제35조 제3항, 동 시행규칙 제22조 [별표4]는 노인의료복지시설의 직원 배치기준을 시설별(노인요양시설, 공동생활시설), 직종별(간호조무사 등)로 정하고 있으므로, 원고와 같은 장기요양기관의 운영자들은 위 각 법령에 규정된 직원배치기준에 따라 채용할 직원의 수, 직종을 결정할 수 있는 점, 세부사항의 월 근무시간 160시간은 근로기준법 제50조 제1항의 표준근로시간인 주당 40시간을 기준으로 정하여진 것으로 충분히 예측할 수 있는 점 등을 고려할 때, 세부사항은 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없고, 이 사건 처분의 근거규정이 될 수 있으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

감산율 산정의 위법에 관하여

세부사항(제4장 Ⅲ. 2. 가. 나.)은 "직원의 근무형태(전임, 겸임, 시간제 등)에 관계없이 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이상인 경우 1인으로 계산한다. 공동생활시설에는 물리(작업)치료사 또는 간호(조무)사 중 1명을, 단기보호의 입소자가 10명 이상인 경우에 '입소자 : 25명'의 간호(조무)사를 각 배치하여야 한다."고 규정하고 있다. 그리고 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조).

돌이켜 이 사건을 보건대, ① 확인서의 작성: 원고는 현지조사에서 피고에게 간호조무사의 인력배치기준에 위반한 사실을 자인하는 확인서를 작성한 점, ② 간호(조무)사의 근무내역 : 노인장기요양보험법 시행규칙 제24조 제1항 [별표1]에 의하면 주·야간보호사업과 단기보호사업을 함께 운영하는 경우와 주·야간보호를 제공하는 기관을 사회복지시설과 병설하여 운영하는 경우에만 간호(조무)사의 겸직이 허용되므로, 공동생활시설과 단기보호사업 사이에는 간호(조무)사의 겸직이 허용되지 아니하는 점, 이에 따라 공동생활시설과 단기보호사업에 1명씩의 간호(조무)사가 배치되어야 하는데, K, L, W 등 간호(조무)사가 근무한 기간 동안 월 160시간 이상 근무한 사실은 인정되나, 각 층마다 1명의 간호(조무)사가 공동생활시설과 단기보호사업에서 각 근무하였으므로, 간호(조무)사의 근무시간을 공동생활시설과 단기보호사업으로 배분하면 간호(조무)사의 월 근무시간이 160시간 이상이라고 볼 수 없는 점, 간호사 Q은 B요양원, 2호점에서 근무한 적이 없으나, 근무시간이 등록된 점, 간호사 R은 2010. 4.에 15일간 근무하지 아니하였으나, 근무시간이 등록된 점, 간호조무사 AA은 2011. 12.에 월 160시간 미만 근무한 점, 물리치료사 X은 2010. 9.부터 2011. 2.까지 2호점(공동생활시설)에서 파트타임으로 월 160시간 미만 근무하였으므로, 2호점(공동생활시설)의 배치인원으로 산정할 수 없는 점, ③ 간호(조무)사의 실제 근무시간을 산정하기 위해서는 단기보호시설과 공동생활사업에서 근무한 비중에 관한 조사가 필요한 점 등을 고려할 때, 간호(조무)사 배치기준 위반을 이유로 한 피고의 감산율 산정은 적법하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

신뢰보호 원칙 위반에 관하여

"공동생활시설과 단기보호사업 사이에 간호조무사의 겸직이 가능하다."는 법률해석은 법령상 근거가 없는 점, ② 도봉구청의 노인복지담당공무원으로부터 이러한 법률적 견해 표명을 받았다는 증거가 없는 점, ③ 피고는 이 사건 고시의 시행 전후로 여러 차례 원고 등 장기요양기관 운영자들을 상대로 인력배치기준 위반에 따른 감산규정 등 장기요양급여비용 청구 관련 교육을 실시하였으므로, 원고의 신뢰에 귀책사유가 있다고 보이는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위반되지 아니하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.