서울행정법원 2015. 12. 24. 선고 2015구합56366 판결

원고는 2013. 11. 14. 피고 양천구청장에게 「노인복지법」제31조 제2호, 제34조 제1항 제2호에서 정한 노인의료복지시설(노인요양공동생활가정)인 'B노인요양센터'와 'C노인요양센터'(이하 각각 'B센터', 'C센터'라 한다) 및「노인복지법」제31조 제4호, 제38조 제1항 제3호에서 정한 재가노인복지시설인 'D센터'(이하 'D센터'라 하고, B센터, C센터와 통틀어 '이 사건 각 센터'라 한다)의 설치 신고를 하였다. 원고는 같은 날 구 「노인 장기요양보험법」(2013. 8. 13. 법률 제12067호로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항에 근거하여 피고 양천구청장으로부터 B센터와 C센터에 관하여 '노인요양공동생활가정'으로서 시설급여를 제공하는 장기요양기관의 지정을 받았고, D센터에 관하여 '재가노인복지시설'로서 '단기보호'의 재가급여를 제공하는 장기요양기관의 지정을 받았다.

피고 국민건강보험공단은 2014. 12. 8. 원고에게 위 '나'항에서 본 바와 같이 원고가 장기요양급여비용을 과다하게 청구하여 이를 지급받았다는 이유로 「노인장기요양보험법」제43조 제1항 제3호와 제4항에 근거하여 과다하게 지급받은 장기요양급여비용을 징수(피고 국민건강보험공단은 '환수'라는 표현을 사용하고 있다)한다는 결정을 통보하였다. 구체적으로 피고 국민건강보험공단은 B센터에 관하여 2,181,130원을, C센터에 관하여 4,128,010원을, D센터에 관하여 11,063,590원을 각각 징수한다고 통보하였다(이하 '이 사건 각 징수 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 4, 5, 7호증(가지번호가 있는 것은 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을가 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

「노인장기요양보험법」부칙(2013. 8. 13.) 제1조에 따르면 법률 제12067호「노인장기요양보험법」개정 법률은 2014. 2. 14.부터 시행되었고, 같은 부칙 제5조에 따르면 위 개정 법률이 시행되기 전에 발생한 「노인장기요양보험법」제37조 위반 행위에 대하여 행정처분을 할 때에는 위 개정 법률이 아닌 종전 법률, 즉 구「노인장기요양보험법」(2013. 8. 13. 법률 제12067호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인장기요양보험법'이라 한다) 제37조가 적용된다. 그런데 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항에 따르면 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 '청구'한 경우(제4호) 구청장 등은 해당 장기요양기관에 장기요양기관 지정을 취소하는 처분을 할 수 있을 뿐이다. 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항은 구청장 등에게 장기요양기관에 대하여 업무정지를 명할 수 있는 권한을 부여하고 있지 않으며, 위와 같은 업무정지를 명할구청장 등의 권한은 2013. 8. 13. 법률 제12067호로 개정되어 2014. 2. 14.부터 시행된 현재의 「노인장기요양보험법」제37조 제1항에서 비로소 규정된 것이다. 따라서 2014. 2. 13. 이전에 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 '청구'한 경우 구청장 등은 해당 장기요양기관에 업무정지를 명하는 처분을 할 수 없다.

앞서 살펴본 바에 따르면 피고 양천구청장은 원고가 'B센터'에 관하여 2014년 1월분과 2월분 장기요양급여비용(시설급여비용)을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구하였다는 이유로 원고에게 이 사건 업무정지 30일 처분을 하였음을 알 수 있다. 그런데 원고가 B센터에 관하여 2014년 1월분 장기요양급여비용을 청구한 시점이 2014. 2. 13.임은 원고와 피고 양천구청장 사이에서 다툼이 없다. 그렇다면 피고 양천구청장은 적어도 장기요양급여비용을 '청구'한 시점이 2014. 2. 13. 이전인 위 2014년 1월분 장기요양급여비용 청구 행위에 대해서는 위에서 본 법리에 따라서 업무정지를 명하는 처분을 할 수 없다고 보아야 한다. 그런데도 피고 양천구청장은 B센터에 관한 원고의 2014년 1월분 장기요양급여비용 청구 행위와 2014년 2월분 장기요양급여비용 청구 행위를 모두 처분 사유로 삼아 원고에게 30일간 B센터의 업무정지를 명하는 처분을 하였다. 그러므로 이 사건 업무정지 30일 처분에는 처분 사유가 될 수 없는 원고의 행위를 처분 사유로 삼은 잘못이 있다. 나아가 설령 원고의 B센터에 관한 2014년 2월분 장기요양급여비용 청구 행위가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구한 경우에 해당하여 어차피 현재의 「노인장기요양보험법」제37조 제1항에 따라 원고에게 업무정지를 명할 수 있는 경우에 해당한다고 하더라도, 피고 양천구청장의 위에서 본 잘못으로 말미암아 위 조항에 따라 업무정지를 명할 것인지, 명한다면 어느 범위에서 명할 것인지를 결정하는 재량을 행사할 기초가 달라진 이상, 이 사건 업무정지 30일 처분에는 재량의 행사를 그르친 위법이 있다고 보아야 한다. 즉 「노인장기요양보험법 시행규칙」제29조와 [별표 2]에 따를 때 업무정지 처분을 할 것인지 여부와 그 범위는 조사 대상 기간의 '월평균 부당금액'과 '부당청구액의 비율'에 따라 달라지게 되는데, 위에서 본 바와 같이 피고 양천구청장이 'B센터'에 관한 원고의 2014년 2월분 장기요양급여비용 청구액 가운데 부당한다고 판단한 금액뿐만 아니라 2014년 1월분 장기요양급여비용 청구액 가운데 부당하다고 판단한 금액까지 포함하여 '월평균 부당금액'과 '부당청구액의 비율'을 산정하고 이를 바탕으로 업무정지 처분의 여부와 일수를 정한 이상, 피고 양천구청장은 재량을 잘못 행사하여 위법하게 이 사건 업무정지 30일처분을 하였다고 볼 수밖에 없다.

피고 양천구청장은, 「노인장기요양보험법」부칙(2013. 8. 13.) 제5조를 적용할 때 개정법률 시행 전의 위반 행위인지는 위반 행위의 종료일을 기준으로 판단하여야 하는데, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구한 경우 위반 행위의 종료일은 마지막으로 부당하게 청구하는 행위를 한 날로 보아야 하므로, 이 사건 업무정지 30일처분과 관련하여서는 원고의 마지막 부당 청구 행위에 해당하는 'B센터'에 관한 2014년 2월분 장기요양급여비용 청구 행위가 있었던 날을 기준으로 하여 적용 법률을 결정하여야 하고, 따라서 2014년 1월분 장기요양급여비용 청구 행위를 포함하여 전체 부당청구 행위에 대하여 개정된 「노인장기요양보험법」제37조가 적용되어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 매달 이루어지는 장기요양급여비용 청구 행위는 각각의 행위가 다른 달에 이루어지는 청구 행위와 사실적 차원에서 명확하게 구별될 수 있고, 앞에서 살펴본 것처럼 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항과「노인장기요양보험법」제37조 제1항이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 '청구'한 경우라고 처분의 요건을 명시하고 있는 이상, 위와 같이 구별되는 각각의 청구 행위별로 처분 사유가 성립한다고 봄이 문언의 해석상 타당한 점, ② 피고 양천구청장이 주장하는 바와 같이 해석을 하게 되면 구청장 등이 조사 대상 기간을 어떻게 설정하느냐에 따라 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항을 들어 장기요양기관의 지정을 취소하는 처분을 할 것인지 아니면 「노인장기요양보험법」제37조 제1항을 들어 업무의 정지를 명하는 처분을 할 것인지를 마음대로 결정할 수 있다는 결론에 이르게 되어 타당하지 못한 점 등에 비추어 보면, 피고 양천구청장의 위 주장은 이유 없다.

따라서 이 사건 업무정지 30일 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

F는 2014년 1월, 2월에 B센터에서 조리원으로 각각 160시간 이상 근무하였고, G는 2014년 2월, 3월, 4월에 C센터에서 사회복지사로 각각 160시간 이상 근무하였으며, E는 2014년 3월에 D센터에서 간호조무사로 160시간 이상 근무하였다. 따라서 원고가 위 각 기간 동안 이 사건 각 센터에 관하여 장기요양급여비용을 청구하면서 조리원 F, 사회복지사 G, 간호조무사 E를 근무 인력에 포함하여 장기요양급여비용을 산정한 행위는 정당하다. 그렇다면 원고는 '인력 배치 기준'이나 '인력 추가 배치 가산 기준'을 위반하여 과다하게 장기요양급여비용을 청구한 사실이 없으므로 위와 같은 점을 처분사유로 하는 이 사건 나머지 업무정지 처분과 이 사건 각 징수 처분은 위법하다.

피고 양천구청장은 이 사건 나머지 업무정지 처분을 하면서 그로 인해 원고가 입는 불이익과 달성되는 공익 간에 형량을 하지 아니한 채 피고 국민건강보험공단의 의견에 의존하여 처분을 하였다. 그러므로 이 사건 나머지 업무정지 처분에는 재량권 행사를 해태하거나 재량권을 남용한 잘못이 있다.

별지에 기재된 바와 같다.

원고가 B센터의 2014년 1월분, 2월분 장기요양급여비용과 관련하여 F를 조리원으로 포함하여 근무 인력을 신고하였고 이에 따라 장기요양급여비용을 청구하여 '인력 추가 배치 가산 기준'을 충족하였다는 이유로 급여비용 가산을 적용받아 그렇지 않았을 때에 비하여 피고 국민건강보험공단으로부터 합계 2,181,130원의 장기요양급여비용을 더 지급받은 사실, 원고가 C센터의 2014년 2월분, 3월분, 4월분 장기요양급여비용과 관련하여 G를 사회복지사로 포함하여 근무 인력을 신고하였고 이에 따라 장기요양급여비용을 청구하여 '인력 추가 배치 가산 기준'을 충족하였다는 이유로 급여비용 가산을 적용받아 그렇지 않았을 때에 비하여 피고 국민건강보험공단으로부터 합계 4,128,010원의 장기요양급여비용을 더 지급받은 사실, 원고가 D센터의 2014년 3월분 장기요양급여비용과 관련하여 E를 간호조무사로 포함하여 근무 인력을 신고하였고 이에 따라 장기요양급여비용을 청구하여 '인력 배치 기준'을 충족하였다는 이유로 급여비용 감산을 적용받지 않고 '인력 추가 배치 가산 기준'을 충족하였다는 이유로 급여비용 가산을 적용받아 그렇지 않았을 때에 비하여 피고 국민건강보험공단으로부터 합계 11,063,590원의 장기요양급여비용을 더 지급받은 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 갑 제4, 5호증, 을가 제2, 5, 14호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장에서 쟁점은 원고가 F, G, E를 각각 조리원, 사회복지사, 간호조무사로 이 사건 각 센터의 근무 인력에 포함하여 장기요양급여비용을 청구하고 지급받은 것이 정당한지 여부에 있다. 그것이 정당하다면 피고들이 주장하는 처분 사유가 존재하지 아니하므로 이 사건 나머지 업무정지 처분과 이 사건 각 징수 처분은 위법하다고 보아야 하고, 만약 정당하지 않다면 원고는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하고 이를 지급받은 경우'에 해당하므로 이 사건 나머지 업무정지 처분과 이 사건 각 징수 처분은 「노인장기요양보험법」제37조 제1항 제4호 및 같은 법 제43조 제1항 제3호와 제4항 등에 근거하여 이루어진 것으로 적법하다고 보아야 한다.

그런데「노인장기요양보험법」제39조 제3항, 같은 법 시행규칙 제32조 제2문, 구 「장기요양급여비용 등에 관한 고시」(2013. 10. 16. 보건복지부 고시 제2013-160호로 개정된 후의 전문을 말한다) 제2장 Ⅷ. 5.와 제3장 Ⅶ. 등의 위임에 근거하여 제정된 구 「장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항」(2013. 12. 17. 국민건강보험공단공고 제2013-271호로 개정된 후의 전문을 말한다)에 따르면, 특정한 달에 발생한 장기요양급여비용을 산정하기 위한 전제로서 해당 장기요양기관이 '인력 배치 기준' 또는 '인력 추가 배치 가산 기준'을 충족하였는지 여부를 판단할 때 그 장기요양기관의 근무인력에 포함되는 직원은 그 달에 그 장기요양기관에서 근무한 시간이 160시간 이상인 직원에 한한다(제1장 제2절 '4.'의 '나.'항, 제3장 제1절 '1.'항 등 참조). 따라서 원고가 주장하는 바와 같이 F, G, E를 이 사건 각 센터의 근무 인력에 포함하여 장기요양급여비용을 청구하고 지급받은 것이 정당하다고 인정되기 위해서는 F가 2014년 1월, 2월에 B센터에서 조리원으로, G가 2014년 2월, 3월, 4월에 C센터에서 사회복지사로, E가 2014년 3월에 D센터에서 간호조무사로 각각 160시간 이상씩 근무를 하였어야 한다. 그러므로 이하에서는 각 사람별로 항목을 나누어 160시간 이상씩 근무를 하였는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.

원고의 주장과 원고가 제출한 갑 제9, 10호증의 각 기재, 증인 F의 증언에 따르더라도, F는 B센터에서 조리원으로 2014년 1월에 14일(1월 17일~20일, 22일~31일) 동안 매일 오전 7시부터 오후 7시까지 근무하였고, 2014년 2월에 13일(2월 6일~8일, 13일~15일, 20일~22일, 25일~28일) 동안 매일 오전 6시부터 오후 7시까지 근무하였다는 것이 된다. 그런데 ① 「근로기준법」제54조 제1항에 따르면 사용자는 근로자의 근로시간이 8시간인 경우 근로자에게 1시간 이상의 휴게 시간을 근로 시간 도중에 주어야 할 의무를 부담하는 점, ② 통상적으로 12시간 또는 13시간 동안 근무하면서 아무런 휴게 시간을 갖지 않는다는 것은 납득하기 힘든 점, ③ 특히 위에서 본 F의 근무 시간은 '오전 7시~오후 7시' 또는 '오전 6시~오후 7시'인데, 이처럼 근로 시간이 점심 또는 저녁 식사 시간에 걸쳐 있을 경우 일반적으로 식사 시간은 근무를 하지 않아 근로 시간에서 제외되는 것이 보통이며 식사 시간까지도 쉬지 않고 일을 한다는 것은 이례적인 일인 점 등에 비추어 보면, 위에서 본 F의 근무 시간 중 적어도「근로기준법」에 따른 의무적 휴게 시간인 매일 1시간씩의 시간은 F의 실제 근로 시간에서 제외되어야 함이 마땅하다. 따라서 이를 제외하고 F의 근로 시간을 산정하여 보면, F는 2014년 1월에 154시간(11시간 × 14일)을, 2014년 2월에 156시간(12시간 × 13일)을 각각 근무한 것이 된다. 여기에다가 증인 F의 증언에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 F 스스로도 2014년 1월과 2월에 B센터에서 근무하는 동안 매일 1~2시간 정도는 조리원 업무가 아닌 다른 업무를 하였다고 진술하고 있는 점 등을 종합하여 보면, F는 2014년 1월과 2월에 B센터에서 각각 160시간 이상씩 조리원으로서 근무하지 못하였다고 봄이 타당하다.

을가 제6, 10, 11, 12호증의 각 기재, 증인 G의 일부 증언과 변론 전체의 취지를 종합하면, G는 2014년 1월경부터 6월경까지 인천에 있는 'H요양병원'에서 원무부 행정부장으로 근무하였던 사실, G는 위와 같이 'H요양병원'에서 근무를 하면서 C센터에서도 2014년 1월경부터 사회복지사로 근무하기 시작하였던 사실, G는 위와 같이 겸직을 함에 따라 2014년 1월경부터 6월경까지 매주 2~3번, 매월 9~10번 정도 C센터에 출근하여 근무를 하였고 한 번 출근할 때마다 약 6~7시간 정도씩 일을 하였던 사실을 인정할 수 있다. 이에 어긋나는 증인 G의 일부 증언은 믿기 어려우며, 갑 제13호증의 각 기재와 이 법원의 H요양병원에 대한 사실조회 결과만으로는 위와 같은 인정을 뒤집기에 부족하다. 위 인정 사실에 따르면, G는 2014년 2월부터 4월까지 C센터에서 매월 많아야 70~80시간 정도 사회복지사로 근무하였다고 봄이 타당하므로, G는 2014년 2월, 3월, 4월에 C센터에서 각각 160시간 이상씩 사회복지사로서 근무하지 못하였다고 보아야 한다.

원고의 주장과 원고가 제출한 갑 제14, 15호증의 각 기재, 증인 E의 증언에 따르더라도, E는 D센터에서 2014년 3월에 간호조무사로 15일간 근무를 하였고, 구체적으로 오전 7시부터 오후 7시까지 12일(3월 1일, 3일~5일, 7일, 8일, 10일, 11일, 13일~15일, 17일)을, 오후 11시부터 다음 날 오전 8시까지 2일(3월 19일, 21일)을, 오전 8시부터 오후 5시까지 1일(3월 27일)을 근무하였다는 것이 된다. 그런데 앞서 '나)'항에서 살펴본 바와 같은 이유에서 E의 위와 같은 근무 시간 중 적어도「근로기준법」에 따른 의무적 휴게 시간인 매일 1시간씩의 시간은 E의 실제 근로 시간에서 제외되어야 한다. 따라서 이를 제외하고 E의 근로 시간을 산정하여 보면, E는 2014년 3월에 156시간(11시간 × 12일 + 8시간 × 3일)을 근무한 것이 된다. 여기에다가 을가 제7, 13호증의 각 기재와 증인 E의 증언에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 E는 2014. 3. 19.부터 일산에 있는 '메디안의료재단 재활병원'에서 근무를 시작하였는데, E 스스로 위 재활병원에서 근무를 시작한 이후에는 D센터에 출근한 적이 없다고 진술한 적이 있을 뿐만 아니라, 2013. 3. 19. 오후 11시부터 다음 날 오전 8시까지 D센터에서 근무하였다는 E의 증언은 E가 2013. 3. 20. 오전 7시부터 오후 3시까지 근무를 한 것으로 기록되어 있는 위 재활병원의 '병동 근무표'에 비추어 믿기 어려우므로, 2013. 3. 19. 이후에도 D센터에서 일을 하였다는 E의 증언을 그대로 받아들이기는 어려운 점 등을 종합하여 보면, E 역시 2014년 3월에 D센터에서 160시간 이상 간호조무사로서 근무하지 못하였다고 봄이 타당하다.

그렇다면 F가 2014년 1월, 2월에 B센터에서 조리원으로, G가 2014년 2월, 3월, 4월에 C센터에서 사회복지사로, E가 2014년 3월에 D센터에서 간호조무사로 각각 160시간 이상씩 근무를 하지 못하였음이 인정되므로, 피고들은 이러한 점을 사유로 들어 원고에게 이 사건 나머지 업무정지 처분과 이 사건 각 징수 처분을 할 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고가 제출한 증거들만으로는 피고 양천구청장이 이 사건 나머지 업무정지 처분을 하면서 그 처분으로 원고가 입는 불이익과 달성되는 공익 간에 형량을 하지 않고 피고 국민건강보험공단의 의견에 의존하여 처분을 하였다는 점을 인정하기에 부족하다. 그 밖에 달리 피고 양천구청장이 이 사건 나머지 업무정지 처분을 하면서 재량권 행사를 해태하였다거나 재량권을 남용하였다고 인정할 만한 자료가 없다. 그러므로 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

그렇다면 원고의 피고 양천구청장에 대한 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 인용하고 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하며, 원고의 피고 국민건강보험공단에 대한 청구는 이유 없으므로 기각하기로 한다. 나아가 이 사건 기록에 나타난 자료에 따르면 이 사건 업무정지 30일 처분으로 원고에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 위 처분의 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다고 인정되고, 달리 위 처분의 효력 정지로 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정할 만한 자료가 없으므로 이 사건 업무정지 30일 처분의 효력을 이 사건의 항소심 판결 선고 시까지 직권으로 정지하기로 한다. 이에 따라 주문과 같이 판결한다.

판사 반정우(재판장) 김용찬 서범욱