서울행정법원 2016. 12. 15. 선고 2015구합57031 판결

원고는 양주시 B에서 장기요양기관인 'C요양원'(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)을 운영하고 있다.

피고는 보건복지부와 합동으로 2014. 9. 16.부터 같은 달 19일까지 조사대상기간을 2014년 2월부터 7월까지로 정하여 이 사건 요양원에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시한 결과, 원고가 아래와 같이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 187,680,950원의 장기요양급여비용을 청구하여 수령하였다고 판단하였다.

이 사건 현지조사 결과에 따라 피고는 2015. 1. 8. 원고에게 이 사건 요양원에 지급한 장기요양급여비용 187,680,950의 환수처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

원고가 이에 불복하여 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 2015. 3. 27. 이를 기각하였다.

원고는 2015. 11. 13. 서울북부지방법원으로부터, 직원배치기준과 달리 요양원의결원이 발생한 사실을 숨기거나 요양보호사들의 근무시간을 과다하게 부풀리는 방법으로 2013년 3월부터 2015년 3월까지 피고로부터 합계 6억 2,200만여 원의 급여비용을 부당하게 편취하였다는 범죄사실로 징역 2년에 집행유예 3년을 선고받았고, 위 판결은 그 후 그대로 확정되었다.

원고의 주장

법률이 입법위임을 하는 경우 대통령령, 총리령, 부령과 같은 법규명령에 위임함이 바람직하고, 전문적 · 기술적 사항이나 경미한 사항으로 업무의 성질상 불가피한 경우에 한하여 고시와 같은 형식으로 입법위임을 할 수 있으나, 노인장기요양보험법 제39조는 법규명령에 위임할 수 있는 성질의 것임에도 장기요양급여비용 산정기준을 법규명령이 아닌 피고의 고시에 위임하였는데, 이는 그 자체로 포괄위임금지원칙에 위배될 뿐만 아니라 위 조항은 장기요양급여비용 산정기준에 관한 범위 등을 구체적으로 한정하지 않고, 산정방법과 산정기준 위반에 따른 감산에 관하여 포괄적으로 위임하여 급여비용 산정기준, 감산사유와 감산율 등을 예측할 수도 없다.

피고가 이 사건 처분 사유 중 인력배치기준 위반 부분의 근거로 삼은 '장기요양급여 산정기준 등에 관한 세부사항'(이하 '이 사건 세부사항'이라 한다)은 임산부 보호에 대한 입법적 불비를 해소하기 위해 2014. 6. 27. 개정되었으므로, 위 개정취지에 비추어 인력배치기준 위반에 대한 감산과 관련된 규정의 경우 개정된 규정이 적용되어야 한다. 설령 개정 전 이 사건 세부사항이 적용된다고 보더라도, 피고는 근로기준법 제74조에 따른 출산전후휴가 및 제75조에 따른 수유시간을 고려하지 않은 채 임산부였던 간호조무사 D의 근로시간이 160시간이 되지 않는다고 판단하였다(이하 '제2주장'이라 한다).

이 사건 세부사항은 내부적 사무처리준칙에 불과하여 대외적 구속력이 없으므로 환수의 범위는 노인장기요양보험법 제43조에 따라 판단되어야 한다. 그런데, 이 사건 처분은 월 160시간을 근무하지 않은 요양기관 근무인원의 근무나 장기요양기관의 고의 · 과실 여부를 고려하지 않아 비례원칙에 위배되는 위법한 규정인 이 사건 세부사항에 따라 환수의 범위를 정하였으므로 재량권을 일탈 · 남용한 것이다(이하 '제3주장'이라 한다).

피고는 객관적이고 공정한 자료를 근거로 환수처분을 하여야 하나, 이 사건 현지조사 당시 원고나 이 사건 요양원의 직원이 그 내용도 제대로 이해하지 못하고 작성한 확인서, 피고 직원들이 피고의 입장에서 불공정하게 작성한 방문/유선문답서 등을 근거로 이 사건 처분을 하였다(이하 '제4주장'이라 한다).

관계 규정

판단

제1주장에 관하여

노인장기요양보험법에 의하면 장기요양기관은 수급자에게 재가급여 또는 시설급여를 제공한 후 피고에게 장기요양급여비용을 청구하여야 하는데(제38조 제1항), 장기요양기관이 피고에게 청구하여 지급받을 수 있는 재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 하고 있다(제39조 제1항).

법률의 위임은 반드시 구체적으로 한정된 사항에 대하여 개별적으로 행해져야 한다. 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없더라도 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본 사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하나, 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률의 전반적인 체계와 취지 및 목적, 당해 위임조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법규를 유기적 · 체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적 · 개별적으로 검토하여야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두3473 판결 참조).

먼저 재가 및 시설 급여비용을 정하는 것이 보건복지부장관의 고시에 위임할 수 있는 사항인지에 관하여 보건대, 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강 증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 하고(제1조), 이러한 입법 목적을 달성하기 위해서는 노인 등의 노후 건강 증진과 생활 안정 및 국민의 삶의 질 향상에 영향을 미치는 다양한 요소가 종합적으로 고려되어야 하고, 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 재가급여 또는 시설급여에 대한 급부의 성격을 갖는 것으로 장기요양기관이 수급자에 대한 급여제공을 위해 투입된 인적 · 물적 설비의 정도, 제공된 급여의 수준 등에 따라 그 비용이 평가될 수밖에 없는데다가 장기요양보험료 등을 토대로 마련된 재정의 상황 등도 아울러 고려되어야 하므로 전문적·기술적으로 판단할 수밖에 없다.

다음으로 노인장기요양보험법 제39조 제1항이 개별적 · 구체적으로 한정된 사항에 대하여 위임하였는지에 관하여 본다.

위와 같은 노인장기요양보험법의 입법 목적과 관련 조항의 내용을 종합적으로 고려하면, 단지 장기요양급여비용의 감산 사유나 감산율 등을 구체적으로 법률에서 규정하지 않았다는 이유만으로 노인장기요양보험법 제39조 제1항이 포괄위임금지원칙에 반하는 위헌적인 규정이라고 할 수는 없다

제2주장에 관하여

노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 환수처분은 장기요양기관이 관련 법령에 따라 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 청구하여 수령한 급여비용을 환수하는 것이므로, 장기요양기관이 청구하여 수령할 수 있는 급여비용에 해당하는 것인지는 '수급자에게 급여를 제공하고 피고에게 급여비용을 청구한 때'를 기준으로 봄이 타당하다.

한편 근로기준법 제74조는 사용자는 임신 중의 여성에게 출산 전과 출산후를 통하여 90일의 출산전후휴가를 주어야 한다고 규정하고 있고, 제75조는 생후 1년 미만의 유아를 가진 여성 근로자가 청구하면 사용자는 1일 2회 각각 30분 이상의 유급 수유 시간을 주어야 한다고 규정하고 있는데, 이는 근로관계에 있어 사용자가 임산부 근로자에게 출산전후휴가를 주어야 하고, 생후 1년 미만의 유아를 가진 여성 근로자의 요청이 있는 경우 유급 수유 시간을 주어야 한다는 책무를 부과하는 의미일 뿐이므로, 피고가 반드시 위 규정의 취지에 기속되어 요양기관 근무인원 수를 산정하고 그에 따른 요양급여비용을 지급해야 한다고 볼 수는 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

제3주장에 관하여

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 등 참조).

노인장기요양보험법 제39조에 의하면 재가 및 시설 급여비용은 보건복지부장관이 정하여 고시하고, 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임을 받은 같은 법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 규정해 둔 후 세부적 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 그 위임을 받아 보건복지부장관이 고시한 구「장기요양급여비용 등에 관한 고시」(2013. 10. 16. 보건복지부고시 제2013-160호로 개정되고, 2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호로 제명변경 및 전부개정되기 전의 것)는 제2장에서 급여비용의 세부적 산정기준을 정하는 한편, 급여비용 산정기준, 방법 등에 관한 세부사항은 피고 이사장이 정하도록 규정하였고, 그 위임을 받아 피고 이사장은 이 사건 세부사항을 공고하여 급여비용 산정기준, 인력배치기준에 따른 특례 규정 등을 규정하고 있다.

노인장기요양보험법 및 그 시행규칙에서 장기요양기관을 설치하려는 경우 노인복지법에 따른 시설 및 인력 기준을 갖추도록 정하고, 그 기준을 갖추지 못한 경우 장기요양기관 지정취소나 업무정지를 할 수 있도록 규정한 취지는 장기요양기관이 일정한 수준 이상의 급여를 제공하도록 담보하여 수급자에게 양질의 요양급여를 제공하게 하는 데 있다고 할 것이고, 그에 따라 「장기요양급여비용 등에 관한 고시」와 그 위임을 받아 제정된 이 사건 세부사항이 정원 초과비율, 인력배치기준 위반에 따른 급여 감액 등을 규정한 것은 장기요양기관이 제공하는 장기요양급여의 질적 저하를 막기 위한 것으로 노인장기요양보험법과 그 시행규칙의 위임 취지에 부합하는 것이다.

한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법 취지와 "장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다"라고 규정하고 있는 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 문언 및 위 조항에 따른 징수는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적으로 이루어지는 처분이 아니라(그에 대한 제재는 노인장기요양보험법 제37조 등에서 따로 정하고 있다) 잘못 지급된 돈을 원상회복시키기 위한 처분인 점 등을 종합하면, 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 징수 처분은 재량행위가 아니라 기속행위라고 보아야 한다.

그렇다면 원고는 이 사건 세부사항에 따른 인력배치기준 등을 위반하여 급여비용을 청구하여 지급받았으므로, 피고는 원고가 부정한 방법으로 지급받은 급여비용을 환수함이 상당하다.

제4주장에 관하여