서울행정법원 2016. 5. 26. 선고 2015구합71327 판결

원고 A은 2010. 12. 30.부터 2014. 4. 29.까지 고양시 일산동구 C, 401호에서 'D 노인요양시설'(이하 'D 요양원'이라 한다)이라는 상호로, 원고 B은 2014. 4. 30.부터 2014. 12. 30.까지 위 장소에서 'E 노인요양시설'(이하 'E 요양원'이라 한다)이라는 상호로 각 시설급여를 제공하는 장기요양기관을 운영하였다.

피고 직원들은 2015. 2. 9.부터 2015. 2. 12.까지 D 요양원의 2012. 5. 31.부터 2014. 4. 30.까지 장기요양급여 내역에 대하여, E 요양원의 2014. 5. 1.부터 2014. 12. 31.까지의 장기요양급여 내역에 대하여 각 현지조사를 실시하고(이하 '이 사건 조사'라고 한다), 다음과 같은 사실을 적발하였다.

피고는 2015. 6. 4. 원고들에게 "노인장기요양보험법 제43조에 근거하여 원고 A에게 319,907,240원을, 원고 B에게 43,048,730원을 부당·착오 청구로 인하여 과다하게 지급된 장기요양급여비용으로서 환수한다"는 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

이 사건 처분의 근거 법령에 관한 주장

이 사건 처분은 이미 지급되었던 장기요양급여비용을 환수하는 것이어서 제재적 행정처분에 해당한다. 그런데 이 사건 처분의 근거가 되는 노인장기요양보험법 38조 제3항, 제4항은 장기요양급여비용의 가감 지급 기준에 관한 사항을 보건복지부령이 정하도록 하여, 권한 행사의 절차나 방식으로 '보건복지부령'을 명시하고 있다. 그럼에도 이 사건 처분은 대외적 구속력이 없는 행정규칙인 구 「장기요양급여비용 등에 관한 고시」, 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2015. 11. 25. 보건복지부 고시 제2015-202호로 개정되기 전의 것, 이하 위 고시들을 '이 사건 고시'라고 한다), 구 「장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항」(이하 '이 사건 공고'라고 한다)을 근거로 하였는데, 이는 상위 법령의 위임규정에서 특정하여 정한 권한 행사의 '절차'나 '방식'에 위배되어 위법하다.

수권 규정인 상위 법령은 행정입법의 규율 대상이나 범위, 기준을 명확히 규정하여야 하고 일반적·포괄적 위임을 허용되지 않는다. 그런데 '재가 및 시설 급여비용의 심사 기준, 장기요양급여비용의 가감 지급 기준, 청구 절차 및 지급 방법 등에 관한 사항, 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정 방법 및 항목' 등에 관하여 상위 법령인 노인장기요양보험법 제38조 제3항, 제4항, 제39조 제3항에서는 전혀 정함이 없다. 따라서 이 사건 고시와 공고는 포괄위임금지 원칙에 위배되어 위법하다. 또한 법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않고 그대로 재위임하는 것은 허용되지 않는바, 이 사건 고시와 공고는 재위임 법리의 한계를 일탈하여 위법하다.

노인장기요양보험법 제38조 제3항은 "장기요양기관의 장기요양급여 평가 결과에 따라 장기요양급여비용을 가산 또는 감액 조정하여 지급할 수 있다"고 규정하고 있음에도, 이 사건 공고는 월 근무시간이 160시간 이상인 경우에만 근무 인원을 1인으로 계산하도록 하여 실제 근무시간이 160시간에 약간만 미달하여도 근무 인원이 아예 없는 것으로 하고 있다. 이 사건 공고는 모법의 위임보다 제재 수준을 근거 없이 강화하는 경우에 해당하여 위임입법 원칙 또는 평등 원칙을 위반하여 위법하다. 이 사건 공고에 따라 이루어진 이 사건 처분 또한 위법하다.

이 사건 처분 사유가 존재하지 않는다는 주장

재량권 일탈·남용 주장

관련 법령

관련 법리

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아서 수임 행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 등 참조).

법률의 위임은 반드시 구체적으로 한정된 사항에 대하여 개별적으로 행해져야 한다. 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없더라도, 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본 사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 그러나 이 경우 그 예측 가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라, 그 위임조항이 속한 법률의 전반적인 체계와 취지 및 목적, 당해 위임조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두3473 판결 참조). 법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않고 재위임하는 것은 재위임금지의 법리에 반할 뿐 아니라 수권법의 내용 변경을 초래하는 것이 되므로 허용되지 않지만, 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정 사항을 범위를 정하여 하위 법령에 다시 위임하는 경우에는 재위임이 허용된다(대법원 2015. 1. 15. 선고 2013두14238 판결 등 참조).

행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사 상대방으로부터 구체적인 위반사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 확인서의 증거 가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 등 참조).

이 사건 처분의 적법 여부

이 사건 고시, 공고가 적법·유효한지 여부

노인장기요양보험법 39조 제1항, 제3항은 "재가 및 시설 급여비용은 급여 종류, 장기요양 등급 등에 따라 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다", "제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정 방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다"고 규정하고, 그 위임에 따라 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조 제2호는 "시설 급여비용은 장기요양 등급, 급여 제공 일수를 기준으로 산정하되, 세부적인 산정 기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다"고 규정하고 있다. 이러한 법령의 위임에 따라 제정된 이 사건 고시는 '급여비용의 감산' 부분에서 급여비용의 세부적인 산정 기준을 정하면서 입소시설이 요양보호사 등의 인력배치기준을 위반하여 운영한 기간 동안 결원 비율에 따라 공단 부담금 또는 월 급여비용을 감산하되, 감산 기간, 절차 및 방법 등 세부 사항은 급여심사위원회의 심의를 거쳐 피고의 이사장이 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따라 이 사건 공고는 급여비용의 가산 및 감산은 월 단위로 적용하고, 직원의 근무 형태에 관계없이 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이상인 경우 1인으로 계산하도록 하는 등의 세부 사항을 규정하고 있다(장기요양급여의 평가 결과에 따른 장기요양급여비용의 가산 또는 감산에 관하여도 노인장기요양보험법 제38조 제3, 4항, 같은 법 시행규칙 제31조의2에서 보건복지부장관이 고시로 정하도록 위임하고 있다).

노인장기요양보험법 제39조 제1항은, 제39조 제3항과 종합적으로 고찰할 때, 위임의 대상을 '재가 및 시설 급여비용'으로 특정하고 위임의 범위를 '산정 방법 및 항목 등'으로 한정하며 위임입법의 기준으로 '급여 종류 및 장기요양 등급 등'을 제시함으로써 위임의 대상·범위·기준을 구체적으로 정하고 있다. 그리고 같은 법 시행규칙 제32조는 시설급여는 장기요양 등급, 급여 제공 일수를 기준으로 산정하되 세부적인 산정 기준은 보건복지부장관이 정한 고시로 위임하였다. 이에 따라 행정입법인 보건복지부 고시에 규정될 내용이 '감산·가산을 포함하여 급여 종류, 장기요양 등급 등에 따른 재가 및 시설급여비용의 산정 방법과 항목 등'이 될 것임을 능히 예측할 수 있다.

노인장기요양보험법, 같은 법 시행규칙의 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 해당 기관의 요양보호사 등 직원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 하는 한편, 한정된 재원으로 집행되는 장기요양급여비용의 유효·적절한 지급을 확보하는 데 있다. 장기요양기관에 법령이 정한 요양보호사의 결원이 있거나 해당 기관의 요양보호사 등 직원이 일정 수준의 월 근무시간에 미달하는 경우 공단 부담금 또는 월 급여비용을 감산하도록 규정한 이 사건 고시, 공고는 이러한 법령의 취지에 부합한다고 본다. 또한 장기요양급여비용의 가감을 포함한 세부적인 산정 기준은 행정청이 사회·경제적 여건 등에 따라 탄력적으로 대처할 수 있는 형식으로 규정할 필요가 있다.

요양보호사, 간호조무사 결원에 따라 공단 부담금 또는 월 급여비용을 감액하도록 규정한 것은 이를 통하여 요양보호사, 간호조무사 배치기준을 준수하도록 간접적으로 강제함을 목적으로 한다. 그런데 요양보호사, 간호조무사의 숫자만 배치기준을 충족하고 실제 근무시간은 단시간에 그친다면 이는 수급자에게 양질의 장기요양급여가 제공되도록 하고자 하는 요양보호사, 간호조무사 배치기준의 목적을 잠탈하는 결과가 되므로, 일정한 근무시간에 도달한 경우에만 배치기준의 인원수를 충족하는 것으로 볼 필요가 있다.

위와 같은 사정을 고려할 때, 이 사건 고시와 공고는 상위 법령인 노인장기요양보험법, 같은 법 시행규칙의 위임에 따라 그 위임 한계를 벗어나지 않는 범위에서 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서, 상위 법령의 내용과 결합하여 대외적으로 구속력 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 본다. 그리고 노인장기요양보험법 제38조 제3항, 제4항, 제39조 제3항이 포괄위임금지 원칙을 위반하였다거나 같은 법 시행규칙 제32조가 재위임의 한계를 벗어났다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 고시, 공고가 객관적으로 합리성 없이 자의적으로 규정되어 평등 원칙에 위배되었다고 볼 만한 사정도 없다.

이 사건 처분의 사유가 인정되는지 여부

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 1~13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다(반면 원고들이 제출한 자료만으로는 아래 각 사실확인서 등이 착오나 강제로 작성되었다는 사실을 인정하기에 부족하고, 또한 증인 I, L의 증언을 그대로 믿기 어렵다).

L(원고 A의 어머니)는 원고 A의 위임을 받아, 이 사건 조사 중인 2015. 2. 12. D 요양원에 관하여 아래와 같은 내용의 확인서에 서명하였다.

원고 B(E 요양원의 운영자)은 이 사건 조사 중인 2015. 2.경 E 요양원에 관하여 아래와 같은 내용의 확인서에 서명하였다.

L는 이 사건 조사 중인 2015. 2. 9. D 요양원과 E 요양원에 관하여 아래와 같은 내용의 사실확인서를 작성한 후 서명하였다.

M(D 요양원에서 요양보호사로 근무하였던 사람)은 이 사건 조사 중인 2015. 2. 9. "원고 A, H은 요양보호사로 근무한 적이 없고, J는 요양보호사 일은 안 하고 주방 업무만 하였다"고 진술하였다.

J는 이 사건 조사 중인 2015. 2. 10. "2010. 12. 25.부터 2014. 12. 31.까지 조리 업무만 전담하였고, 한 달에 4~5번 야간에 요양보호사 대직으로 근무하였으며, K이 E 요양원에서 요양보호사로 근무하지 않았다"라고 진술하였다.

I은 이 사건 조사 중인 2015. 2. 10. 아래와 같은 내용의 사실확인서를 작성하였다.

N(E 요양원에서 시설장으로 근무하였던 사람)은 이 사건 조사 중인 2015. 2. 11. E 요양원에 관하여 아래와 같은 내용의 사실확인서를 작성하였다.

O(D 요양원, E 요양원에서 요양보호사로 근무하였던 사람)는 이 사건 조사 중인 2015. 2. 11. "원고 A, H은 D 요양원에서 실제로 요양보호사처럼 일하지 않았고, 원고 A, H, K은 E 요양원에서도 근무하진 않고 가끔 들러서 사무실에 있다가 가기도 하고 그랬다"라고 진술하였다.

P(D 요양원, E 요양원에서 요양보호사로 근무하였던 사람)은 이 사건 조사 중인 2015. 2. 10. 아래와 같은 내용의 사실확인서를 작성하였다.

R(D, E 요양원에서 요양보호사로 근무하였던 사람)는 이 사건 조사 중인 2015. 2. 10. "원고 A은 야간 근무할 때 가끔 자기 시간 나는 대로 나왔는데, 한 달에 5번 정도는 되는 것 같다. J는 아침에 식사 배식할 때 바쁘니깐 도와줬다"라고 진술하였다.

S(D 요양원에서 요양보호사로 근무하였던 사람)는 이 사건 조사 중인 2015. 2. 10. 아래와 같은 내용의 사실확인서를 작성하였다.

위 인정 사실에 의하면, ① 'D 요양원'에서 원고 A과 F, G, H은 요양보호사로 근무하지 않았고, I은 간호조무사로서, J는 요양보호사로서 월 160시간 이상 근무하지 않았으며, ② 'E 요양원'에서 원고 A과 H, K은 요양보호사로 근무하지 않았고, J는 요양보호사로 월 160시간 이상 근무하지 않은 점을 알 수 있다. 그럼에도 원고들은 이들을 월 160시간 이상 근무하는 근무 인원으로 산정함으로써 피고로부터 요양급여비용을 지급받았는데, 이는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 요양급여비용을 지급받은 경우에 해당한다고 본다.

이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부

노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호가 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 지급받은 경우 그 비용에 상당한 금액을 징수한다"고 규정하고 있는 점, ② 이는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 것이 아니라(그에 대한 제재는 노인장기요양보험법 제37조 등에서 따로 정하고 있다), 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득 반환의 성격을 지닌 처분이고, ③ 그럼으로써 한정된 재원으로 효율적이고 적정한 장기요양급여를 하여 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모하려는 취지인 점 등에 비추어 볼 때, 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 징수 처분은 재량행위가 아니라 '기속행위'라고 본다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 하는 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.