서울행정법원 2019. 1. 17. 선고 2018구합62683 판결

원고는 충주시 B에 있는 'A신경외과의원'(이하 '이 사건 의원')을 운영하고 있는 의사이다.

피고 보건복지부장관(이하 '피고 장관')은 2015. 12.경 이 사건 의원에 대하여 급여비용의 적정 청구 여부에 관한 현지조사를 실시하였다(조사대상기간: 2013. 9.부터 2014. 10.까지 및 2015. 7.부터 2015. 9.까지, 이하 '이 사건 현지조사').

피고 장관은 아래와 같은 처분사유로, 2018. 1. 25. 원고에 대하여 '국민건강보험법 제98조 제1항 제1호'에 근거하여 이 사건 의원에 관한 60일(2018. 5. 21.부터 2018. 7. 19.까지)의 요양기관 업무정지처분을 하였다(이하 '이 사건 요양기관 업무정지처분').

또한, 피고 장관은 아래와 같은 처분사유로, 2018. 2. 28. 원고에 대하여 '의료급여법 제28조 제1항 제1호'에 근거하여 이 사건 의원에 관한 40일(2018. 9. 10.부터 2018. 10. 19.까지)의 의료급여기관 업무정지처분을 하였다(이하 '이 사건 의료급여기관 업무정지처분'이라 하고, 이 사건 요양기관 업무정지처분과 통틀어 '이 사건 각 업무정지처분').

이 사건 요양기관 업무정지처분의 구체적인 업무정지기간 산정내역은 아래와 같다.

이 사건 의료급여기관 업무정지처분의 구체적인 업무정지기간 산정내역은 아래와 같다.

피고 국민건강보험공단(이하 '피고 공단')은 위 다.에서와 같은 처분사유로, 2018. 3. 15. 원고에 대하여 '국민건강보험법 제57조'에 근거하여 159,134,060원의 요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 '이 사건 요양급여비용 환수처분').

피고 충주시장('피고 시장')은 위 라.에서와 같은 처분사유로, 2018. 5. 8. 원고에 대하여 6,548,870원의 의료급여비용 환수처분을 하였다(이하 '이 사건 의료급여비용 환수처분'이라 하고, 이 사건 요양급여비용 환수처분과 통틀어 '이 사건 각 환수처분').

피고 시장의 본안 전 항변

판단

이 사건 소장의 청구취지에는 "6,548,870원의 의료급여비용 부당이득금 환수처분"을 다툰다는 취지가 분명히 기재되어 있으므로, 원고가 이 사건 의료급여비용 환수처분이 아닌 그 사전통지를 다투려는 의사였다고 볼 수 없는 점, ② 이 사건 제소 당시 이 사건 의료급여비용 환수처분과 처분사유가 동일한 이 사건 의료급여기관 업무정지처분이 이미 내려진 상태였으므로, 원고가 이 사건 의료급여기관 업무정지처분의 위법성과 함께 이 사건 의료급여비용 환수처분의 위법성을 이 사건 소송의 소송물로 삼으려는 의사였음이 명백한 점, ③ 원고는 이 사건 제1회 변론기일에서, 소장의 청구취지에 기재된 이 사건 의료급여비용 환수처분의 일자를 '2018. 3. 14.'에서 '2018. 5. 8.'로 정정함으로써, 청구취지를 보다 정확하게 특정한 것으로 볼 수 있는 점 등에 비추어, 원고는 당초부터 적법하게 이 사건 의료급여비용 환수처분의 취소를 구한 것이라고 볼 수 있다. 따라서 피고 시장의 본안 전 항변은 받아들일 수 없다.

이 사건 각 처분사유의 인정 여부

원고의 주장

인정사실

피고 공단은 이 사건 현지조사에 앞서 이 사건 의원의 급여비용 적정 청구 여부에 관한 현지확인을 실시하였는데, 그 당시인 2014. 10. 29. 이 사건 의원의 영상의학과 실장인 D은 아래와 같은 내용이 포함된 사실확인서를 자필로 작성하였다.

이 사건 의원의 영상의학과 전문의(과장) C은 이 사건 현지조사 당시인 2015. 12. 11. 아래와 같은 내용이 포함된 사실확인서를 자필로 작성하였다.

원고는 이 사건 현지조사 당시인 2015. 12. 11. 아래와 같은 내용이 포함된 사실확인서를 자필로 작성하였다.

원고는 이 사건 현지조사 당시인 2015. 12. 12. 아래와 같은 내용이 포함된 확인서에 서명날인하였다.

C이 서명한 2011. 3. 1.자 근로계약서에는 C의 월급이 '1,700만 원'으로, 근로시간은 '평일 08:30~19:00(주 40시간)'로, 휴게시간은 '13:00~14:00'로 각 기재되어 있다. 또한, C이 서명한 2014. 11. 1.자 근로계약서에는 C의 월급이 12,000만 원'으로, 근로시간은 '평일 08:30~19:00(토 16시까지), 40시간'으로, 휴게시간은 '13:00~14:00'로 각 기재되어 있다.

원고는 2013. 9.까지 매월 1,800만 원 정도의 금원을 C의 계좌로 이체하다가 2013. 10.부터 2015. 1.까지에는 매월 1,000만 원 정도의 금원을 이체하였고, 2015. 2. 이후에는 매월 2,000만 원 정도의 금원을 이체하고 있다.

판단

관계 규정 및 법리

구 건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치점수(2011. 12. 1. 시행 보건복지부고시 제2011-147호) 제1편 제2부 제3장 제1절 주1.은 "당해 요양기관에 상근하는 영상의학과 전문의가 판독을 하고 판독소견서를 작성한 경우에는 소정점수의 10%를 가산한다."고 규정한다. 또한, 구 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항(2008. 1. 1. 시행 보건복지부고시 제2007-139호)은 'Full PACS 요양급여비용 산정기준'과 관련하여 "영상저장 및 전송시스템을 이용하여 필름을 사용하지 않는 경우(Full PACS)에 대한 요양급여비용 산정은 영상의학과 전문의가 상근하는 요양기관으로서, 건강검진 환자 및 초음파 검사 등 비급여 대상을 포함한 모든 환자에게 필름 없이 운영되는 것을 원칙으로 함"이라고 규정한다.

위 관계 규정에서 정한 '상근 영상의학과 전문의'는 사용자와 사이에 상시 근로관계를 유지하면서 사회통념상 시간제 또는 격일제, 기간제 의사와 구별될 정도의 근무를 수행하는 영상의학과 전문의라고 보는 것이 타당하고, 상근 영상의학과 전문의 여부는 근무조건(근무시간, 근무일수 등), 근무형태, 업무의 내용 및 그 강도, 다른 의료기관에서 동종 업무에 종사하는 의사와의 형평성, 당해 병원의 특수성 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.

구체적 판단

이 사건 의원의 영상의학과 실장(방사선사)인 D은 피고 공단의 현지확인 당시 C의 근무시간이 '월, 목요일 08:30부터 19:00까지 및 화, 금요일 08:30부터 15:30까지'로 고정되어 있었다는 취지의 사실확인서를 작성하였으나, ① 영상의학과 전문의의 독립적인 업무형태에 비추어 보면 D이 C의 근무시간을 제대로 알고 있다고 보기 어려운 점, ② 이 사건 의원이 소재한 건물은 본관과 별관으로 구성되어 있는데, D이 근무하는 영상의학과 촬영실은 이 사건 의원의 본관 2층에 있는 반면, C이 근무하는 공간은 별관 1층에 있는 점, ③ 이 사건 의원의 진료 개시시간에 맞추어 출근하는 D에 비해 C이 더 일찍 출근하고 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어, 위 사실확인서의 기재 내용에 따라 C의 근무시간을 확정할 수는 없다.

C은 이 법원에 증인으로 출석하여, '이 사건에서 문제 된 시기에는 본인의 집이 서울 서초구에 있었다. 서울에서 충주로 내려오는 날인 월요일과 목요일의 경우, 자가운전으로는 이 사건 의원에 오전 7시 전후에 도착하였고, 고속버스를 이용하면 오전 7시 30분 정도에 도착하였다. 충주에서 바로 출근하는 화요일과 금요일의 경우, 오전 8시 정도에 도착하였다. 이 사건 의원에 도착한 직후 업무를 시작하였다.'라는 취지로 증언하였다. ① 위와 같은 C의 증언은 그 내용이 구체적이고 상세한 점, ② 이 사건 의원에서 사용하는 'E 프로그램'(이하 '이 사건 프로그램')에 기록된 C의 영상 판독 시각(갑 제8호증)에 따르면, 하루의 영상 판독을 시작한 시각이 오전 8시 이전인 경우도 다수 존재하는 점 등에 비추어, C이 근무를 시작한 시각은 대체로 오전 8시 30분에 비해 상당히 앞선 시각이었을 것으로 보인다.

이 사건 프로그램에 기록된 C의 영상 판독 시각 및 C의 증언 내용에 따르면, C은 판독해야 할 필름들이 남아 있을 경우 월요일과 목요일의 오후 7시 이후에도 영상자료를 판독하는 경우가 적지 않았던 것으로 보인다.

또한, 이 사건 프로그램에 기록된 C의 영상 판독 시각에 따르면, C이 오전에 영상을 판독한 시각 중 마지막으로 입력된 것과 오후에 영상을 판독한 시각 중 최초로 입력된 것의 시차가 1시간 내외인 경우가 다수 존재하고 있다.

위와 같은 사정들에 더하여, ① C이 직접 영상판독 업무를 수행한 시간뿐만 아니라 영상판독 업무 수행을 위하여 근무장소에서 대기하고 있었던 시간도 근무시간에 포함된다고 볼 수 있는 점, ② 이 사건 의원에서 영상의학과 전문의로 근무하고 있는 의료인은 C 1인뿐이고, 이는 2013. 10.부터 2014. 10까지의 기간 중에도 동일하였던 점, ③위 기간 중 이 사건 의원에 근무한 의사들의 월 급여 수준 등에 비추어, 이 사건 의원에서는 상당히 큰 규모의 영상판독 업무를 처리하고 있었을 것으로 보이는 점, ④ C은 이 사건 의원에서 근무한 이래 1,700만 원 이상의 월급을 지급받아 왔고, 위 기간 중에도 원고로부터 1,800만 원 상당의 월급을 받았던 것으로 보이는 점(피고들은 위 기간 중 원고의 C에 대한 월 계좌이체액이 1,000만 원 정도에 불과한 점을 지적하고 있으나, C의 근무시간 및 업무량에 비추어 위 1,000만 원을 제외한 나미지금액은 현금으로 지급하였다는 원고의 주장이 타당하다), ⑤ C은 위 기간 중 다른 의원에 출근하지는 않은 것으로 보이는 점 등까지 아울러 고려하여 보면, C은 위 기간 중 이 사건 의원에서 다소 탄력적으로 근무하기는 하였으나, 상시 주중 40시간에 가까운 시간을 근무하였다고 볼 수 있다.

근로기준법이 탄력적 근로시간제(제51조)와 선택적 근로시간제(제52조)를 규정하면서 변형된 근로시간제를 명시적으로 인정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 위 관계 규정에서 정한 '상근'이라는 용어를 '날마다 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무함 또는 그런 근무'라는 사전적 의미로만 한정하여 볼 수는 없다(만일 그와 같이 본다면 탄력적 근로시간제와 선택적 근로시간제에 따라 근무하는 근로자를 상근자로 볼 수 없게 되어 불합리하다). 따라서 위 기간 중 C이 주중 4일간 근무하였다는 이유만으로 상근성을 부정할 수는 없다.

소결

이 사건 각 처분사유 중 '이학요법료 거짓청구'와 '이학요법료 산정기준 위반 청구'는 인정되나, '영상진단 및 방사선치료료 부당청구'는 인정되지 않는다.

이 사건 각 환수처분의 경우 아래 나.에서 살펴보는 것처럼 행정청의 재량의 여지가 없는 기속행위에 해당하고, 동시에 가분성이 있는 행정처분이기도 하다. 따라서 ① 이 사건 요양급여비용 환수처분 중 19,885,626원 부분(= 이학요법료 거짓청구 부분 19,572,759원 + 이학요법료 산정기준 위반청구 부분 312,867원)은 적법하고, 이를 초과하는 부분은 위법하다. ② 이 사건 의료급여비용 환수처분 중 1,014,589원 부분(= 이학요법료 거짓청구 부분 1,002,513원 + 이학요법료 산정기준 위반청구 부분 12,076원)은 적법하고, 이를 초과하는 부분은 위법하다.

재량권 일탈·남용 여부

이 사건 각 업무정지처분

이 사건 각 환수처분

소결론

이 사건 각 업무정지처분은 위법하다.

이 사건 요양급여비용 환수처분 중 19,885,626원 부분은 적법하고, 이를 초과하는 부분은 위법하다. 또한, 이 사건 의료급여비용 환수처분 중 1,014,589원 부분은 적법하고, 이를 초과하는 부분은 위법하다.