서울행정법원 2019. 9. 19. 선고 2019구합51659 판결

원고는 B공사 C광업소로부터 선탄작업 등의 용역업무를 도급받아 수행하는 사람이고, D(E생), F(G생, 이하 위 두 사람을 '이 사건 근로자들'이라 한다)은 위 C광업소에서 원고를 위하여 근로를 제공하던 사람들이다.

원고는 2015. 5. 29. 이 사건 근로자들에게 '2015. 6. 30. 정년에 도달하므로 같은 날 해고하겠다.'라고 통보하였다(이하 '이 사건 해고'라 한다).

이 사건 근로자들은 2015. 6. 8. 강원지방노동위원회에 H, I/J(병합)호로 이 사건 해고가 부당해고라고 주장하면서 구제를 신청하였는데, 강원지방노동위원회는 2015. 8. 7. 위 구제신청을 기각하기로 판정하고, 2015. 9. 4. 위 근로자들에게 이를 통지하였다.

이 사건 근로자들은 이에 불복하여 중앙노동위원회에 K/L(병합)호로 재심을 신청하였다. 중앙노동위원회는 2015. 11. 25. 이 사건 해고를 부당해고라고 인정하여 '원고는 이 판정서를 송달받은 날로부터 30일 이내에 이 사건 근로자들을 원직에 복직시키고, 위 근로자들에게 해고기간 동안 정상적으로 근무하였다면 받을 수 있었을 임금 상당액을 지급하라.'라는 구제명령(이하 '이 사건 구제명령'이라 한다)을 내용으로 하는 재심판정을 내렸다(이하 '이 사건 재심판정'이라 한다).

원고는 피고를 상대로 서울행정법원 2015구합83580호로 이 사건 구제명령의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 이 사건 근로자들은 위 소송에 피고보조참가인으로 참가하였다. 위 사건에서는 이 사건 근로자들의 정년에 관하여 그 사업장의 종전 사업체와 노동조합 사이에서 체결한 단체협약이 원고 취업규칙보다 유리한 내용을 정하고 있어 그중 어느 것에 따라야 하는지가 쟁점이 되었다. 서울행정법원은 2016. 8. 12. 위 단체협약이 원고에게 효력이 미치지 아니하여 원고 취업규칙에 따라 이 사건 근로자들이 2015. 6. 30. 정년에 도달하므로 이 사건 해고가 부당해고가 아니라고 보아 원고의 청구를 인용하는 판결을 선고하였다(이하 '제1심 판결'이라 한다).

피고와 이 사건 근로자들은 이에 불복하여 서울고등법원 2016누62223호로 항소하였다. 서울고등법원은 2017. 6. 14. 원고 취업규칙은 위 단체협약에 어긋나 효력이 없고, 위 단체협약에 따라 이 사건 근로자들이 2015. 12. 31. 비로소 정년에 도달하므로 그보다 앞서 정년 도달을 이유로 이루어진 이 사건 해고는 부당해고에 해당한다고 보아 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다(이하 '항소심 판결'이라 한다). 원고는 이에 불복하여 대법원 2017두51303호로 상고하였으나, 상고는 기각되었다.

한편, 중앙노동위원회는 제1심 판결이 선고되기 전인 2016. 3. 14. 원고에게 이 사건 구제명령을 이행하지 아니하였다는 이유로 이행강제금 11,200,000원을 부과하고, 제1심 판결이 선고된 후 항소심 판결이 선고되기 전인 2016. 10. 14. 이행강제금 11,200,000원을, 2017. 6. 13. 이행강제금 9,100,000원을 각 부과하였다(이하 위 각 이행강제금 부과처분을 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다).

중앙노동위원회는 항소심 판결이 선고된 후인 2017. 9. 11. 원고에게 이 사건 구제명령을 전부 이행하지 아니하였다는 이유로 이행강제금 14,200,000원을 추가로 부과하였다. 원고는 이에 불복하여 2017. 11. 21. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였는데, 중앙행정심판위원회는 2018. 4. 26. 이 사건 근로자들이 2015. 12. 31. 정년에 도달함에 따라 원고가 그들을 원직에 복직시킬 의무가 없었으므로 이 사건 구제명령 중 원직복직 부분을 이행하지 아니하였다고 평가할 수 없음에도 위 구제명령을 전부 이행하지 아니하였다고 본 위 이행강제금 부과처분은 재량권의 한계를 넘어선 것으로서 위법하다고 보아 이를 취소하는 재결을 내렸다.

원고의 주장

이 사건 처분이 내려졌을 당시 이 사건 근로자들은 이미 정년에 도달하였으므로 원고가 이 사건 구제명령 중 원직복직 부분을 이행할 수 없었다. 이를 간과하고 내려진 이 사건 처분은 그 하자가 중대하고 명백하므로 무효이다.

이 사건 구제명령 중 임금 상당액 지급 부분은 비대체적 작위의무가 아니므로 이를 이행하지 아니하였더라도 이행강제금을 부과할 수 있는 근거가 되지 못한다. 이러한 법원칙에 어긋나게 이루어진 이 사건 처분은 그 하자가 중대하고 명백하므로 무효이다.

관련 법령

원직복직 의무 불이행에 관한 부분

갑 제9호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

이 사건 근로자들이 근무하던 B공사 C광업소는 당초 M이 운영하는 N(제1의 마.항에서 말한 종전 사업체이다)이 선탄작업 등의 용역업무를 도급받아 수행하는 사업장이었다.

위 C광업소는 2015. 3. 11. 위 용역업무에 관하여 전자입찰공고를 하였고, M, 원고 등이 입찰에 참여한 결과 원고가 2015. 3. 26. 낙찰자로 선정되어 2015. 4. 1.부터 용역업무를 개시하였다.

위 C광업소에는 위와 같이 용역업체가 변경되는 경우 새로 선정된 용역업체가 종전 용역업체에 고용되었던 근로자들 중 자진퇴사자, 정년퇴직자 등을 제외하고 그대로 고용하는 관행이 있었고, 이에 따라 이 사건 근로자들을 포함한 근로자들이 새로 선정된 원고를 위하여 용역업무를 그대로 수행하였다.

이 사건 근로자들은 위 N에 고용되었을 무렵 O조합 B공사 C광업소지부에 소속된 조합원이었고, 위 C광업소지부는 2013. 7. 22. 위 C광업소의 용역업체들인 위 N 등과 단체교섭을 거쳐 유효기간을 체결일로부터 2년으로 하는 2013년도 단체협약을 체결하였다. 이 단체협약에서는 이 사건 근로자들과 같은 이른바 간접부의 정년을 63세로 정하고, 근로자는 정년에 도달하는 해의 연말에 퇴직한다고 정하였다.

원고는 근로자가 63세가 되는 날이 속한 반기 말에 퇴직한다고 정한 취업규칙을 작성하여 2015. 6. 8. 중부지방고용노동청 태백지청에 신고하였다.

이러한 사실을 종합하여 보건대 위 C광업소에서 용역을 수행하는 업체는 특별한 물적 시설 없이 선탄작업 등의 용역업무를 수행할 인력을 공급하는 역할을 담당하므로 인적 조직이 제일 중요한 영업요소를 이루는 점, 위 C광업소의 용역업체가 변경되는 경우 새로 선정된 용역업체가 종전에 근무하던 근로자들을 그대로 고용하는 관행이 있었던 점, 원고 역시 이 사건 근로자들을 그대로 고용하여 같은 용역업무를 수행하게 한 점 등을 고려하면 원고는 M이 운영하던 N으로부터 그 인적·물적 조직의 동일성을 유지하면서 일체로서 이전받기로 하는 영업양도·양수의 묵시적 합의에 이르렀다고 보인다. 따라서 위 1) ④항의 단체협약은 원고와 이 사건 근로자들 사이의 근로관계에도 적용되므로 이 사건 근로자들은 63세에 이른 해의 연말인 2015. 12. 31. 정년에 이르러 퇴직하게 되었다.

행정처분이 무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결 등 참조).

앞서 본 대로 이 사건 처분은 이 사건 근로자들의 정년퇴직일인 2015. 12. 31. 이후에 내려졌는데, 당시 원고가 이미 정년퇴직한 이 사건 근로자들을 복직시킬 수 없었음에도 이를 간과하고 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.

따라서 이 사건 재심판정에 따른 원고의 원직복직 의무가 이행불능에 이르렀음을 간과하고 이루어진 이 사건 처분의 하자는 중대한 것으로서 객관적으로 명백하다.

임금 상당액 지급 의무 불이행에 관한 부분

근로기준법에 따르면 부당해고를 당한 근로자가 노동위원회에 구제를 신청하면, 노동위원회가 이를 심문하여 필요한 구제명령을 내리되, 근로자가 원직복직을 바라지 아니하면 사용자로 하여금 근로자에게 원직복직을 대신하여 근로자가 해고기간 동안 근로를 제공하였더라면 받을 수 있었던 임금 상당액 이상의 금품을 지급하도록 명할 수 있다(제28조부터 제30조까지). 노동위원회는 명시한 이행기한까지 사용자가 구제명령을 이행하지 아니하면 2천만 원 이하의 이행강제금을 부과할 수 있는데, 근로기준법은 이행강제금 부과의 전제가 되는 구제명령의 범위에서 앞서 본 대로 원직복직을 대신하여 임금 상당액 이상의 금품을 지급하도록 명한 경우를 제외하지 아니하고 있다(제33조). 사용자가 구제명령이 부당하다고 생각하여 이를 다투더라도 구제명령의 효력은 정지되지 않을 뿐만 아니라(근로기준법 제32조), 일단 징수한 이행강제금이라도 구제명령이 위법하여 취소된다면 이는 반환된다(근로기준법 시행령 제15조).

이러한 근로기준법의 문언, 내용 및 체계를 고려하건대 임금 상당액 지급 의무를 이행하지 않은 데 대하여도 원직복직 의무를 이행하지 않은 경우와 마찬가지로 이행강제금을 부과할 수 있다고 봄이 타당하다. 구제명령은 근로자의 희망에 따라 원직복직에 갈음하여 임금 상당액을 넘어서는 금원의 지급만을 명할 수도 있는데, 근로기준법은 순전히 금전지급의무로 이루어진 이러한 구제명령을 이행하지 아니한 경우도 이행강제금의 부과 대상에서 명시적으로 제외하고 있지 아니하다. 오히려 원직복직에 갈음하여 임금 상당액을 넘어서는 금원의 지급만을 명할 수 있다는 근로기준법의 내용은 구제명령의 내용으로서 명하는 금원의 지급이 단순한 지급의무에 그치는 것이 아니라 원직복직 의무와 긴밀하게 연결된 의무임을 보여준다.

따라서 원고의 임금 상당액 지급 의무 불이행을 원인으로 이행강제금을 부과할 수 있으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 처분의 무효 여부

행정처분의 처분사유 중 일부에만 무효에 해당하는 하자가 있는 경우, 처분이 가분적인 성질의 것이고, 하자가 있는 부분이 그 처분의 본질적인 내용에 해당하지 않는다면 하자가 있는 부분만을 무효로 볼 일이다. 그러나 만일 행정처분이 불가분적인 성질의 것인 경우, 또는 가분적인 성질의 것이라도 무효 부분이 그 처분의 본질적인 내용에 해당하여 그러한 처분사유가 없었더라면 처분이 내려지지 않았을 경우에는 그 처분 전부를 무효라고 보아야 한다.

근로기준법에 따르면 부당해고를 당한 근로자가 노동위원회에 구제를 신청하면, 노동위원회가 이를 심문하여 필요한 구제명령을 내린다(제28조부터 제30조까지). 노동위원회는 명시한 이행기한까지 사용자가 구제명령을 이행하지 아니하면 2천만 원 이하의 이행강제금을 부과할 수 있다(제33조). 근로기준법 시행령은 그로부터 위임받아 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 부과할 이행강제금의 기준을 정하였는데, 이행강제금을 결정하는 기준이 되는 위반행위의 내용은 정당한 이유 없는 해고, 정직, 감봉 등에 대한 구제명령을 이행하지 아니한 경우로 구분하고 있다(제13조, 별표 3).

을 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면 중앙노동위원회는 이행강제금의 액수를 결정하기 위하여 '이행강제금 세부 부과요령'이라는 내부적인 기준을 마련한 사실, 위 부과요령은 근로기준법 시행령과 마찬가지로 해고, 정직, 감봉 등에 대한 구제명령을 이행하지 아니한 경우로 우선 이행강제금 부과 대상을 구분하고, 그 아래에 세부적인 고려항목으로 '위반행위 귀책정도', '구제명령 이행노력', '불이행기간' 등을 두면서 그 내용에 대하여는 다음과 같이 정하고, 이를 이행강제금 액수를 결정할 때에 고려하도록 정한 사실을 인정할 수 있다.

이러한 근로기준법의 내용 및 체계 등을 살펴보면, ① 근로기준법 시행령에 이르기까지 이행강제금의 부과에 관한 법령은 이행강제금 액수의 결정 기준을 해고, 정직, 감봉 등 근로자의 신분과 관련된 사용자의 처분 내용에 따라 구분하고 있는 점, ② 중앙노동위원회의 '이행강제금 세부 부과요령'을 보면 근로자의 신분과 관련된 사용자의 처분 내용을 먼저 고려한 다음, 임금 상당액 지급 여부를 세부적인 고려사항인 '구제명령 이행노력'의 내용으로 고려하여 구체적인 이행강제금 액수를 결정하도록 정한 점, ③ 근로자의 신분과 관련된 사용자의 처분 내용이나, 사용자의 '구제명령 이행노력' 중 어느 한 쪽만 달라지더라도 노동위원회가 부과하는 이행강제금 액수는 크게 달라지게 되는 점 등을 알 수 있다. 이러한 사정을 고려하면 노동위원회가 정당한 이유 없이 해고당한 근로자로부터 구제신청을 받아 당사자들을 심문한 다음, 근로자의 신청이 이유 있다고 보아 원직복직과 임금 상당액 지급을 내용으로 하는 구제명령을 내린 경우, 그 구제명령 전부를 이행하지 아니하였음을 원인으로 이행강제금을 부과하는 처분은 불가분적인 성질의 것이라고 봄이 타당하다.

앞서 본 대로 이 사건 처분은 그 전제가 된 이 사건 구제명령 중 원직복직 부분이 이미 이 사건 근로자들의 정년퇴직 일이 지나 이행할 수 없었던 사정을 소홀히 보아 넘기고 이루어진 것으로서 위법하고, 그 하자는 중대하고도 객관적으로 명백한 경우에 해당한다. 나아가 위와 같이 이행강제금의 내용이 결정되는 경위 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 불가분적인 성질의 것이므로 그중 원고의 원직복직 의무 불이행을 이유로 한 부분과 관련된 하자는 이 사건 처분 전부의 효력에 영향을 미친다. 따라서 이 사건 처분은 무효라고 보아야 한다.