서울행정법원 2020. 9. 24. 선고 2019구합74102 판결

원고는 국가기관 등에 종사하는 근로자를 대상으로 조직된 전국단위의 산업별 노동조합으로서, 2014. 7. 1. 국가보훈처 산하 C기관에 근무하는 환경관리직 근로자 일부로 구성된 지회(이하 '이 사건 지회')를 설치하였다. 피고보조참가인(이하 '참가인')은 '국가유공자 및 그 유족에 대한 보훈, 제대군인의 보상·보호 및 보훈선양에 관한 사무'를 관장하는 중앙행정기관인 국가보훈처를 설치·운영하고 있고(정부조직법 제22조의2), C기관은 국가보훈처의 소속기관이다.

원고는 2019. 3. 8. 충남지방노동위원회에 '국가보훈처의 교섭단위에서 C기관을 별도의 교섭단위로 분리해달라'를 취지로 교섭단위 분리를 신청하였다. 충남지방노동위원회는 2019. 4. 5. '교섭단위 분리 대상 근로자인 청소직 근로자는 보훈 복지인력 근로자와 비교할 때 현격한 근로조건의 차이가 없고, 고용형태도 유사하며, 인정할만한 교섭 관행이 존재하지 않기 때문에 교섭단위를 분리할 필요가 없다'는 이유로 원고의 신청을 기각하였다.

원고는 이에 불복하여 2019. 5. 9. 중앙노동위원회에 재심을 신청하였으나, 중앙노동위원회는 위 초심결정과 같은 이유로 2019. 6. 10. 원고의 재심신청을 기각하였다(이하 '이 사건 재심판정').

원고의 주장 요지

C기관은 국가보훈처 내에서 인적·장소적·물적으로 독립되어 있기 때문에 경영상의 일체를 이루는 독립된 사업으로 볼 수 있고, 독립된 사업이 아니더라도 독립된 사업장으로 볼 수 있다. 따라서 원고의 신청을 각하하지 아니하고 기각한 초심판정을 유지한 이 사건 재심판정은 위법하다.

위와 같이 C기관이 독립된 사업 또는 사업장으로서의 특성을 가지고 있는 점, 이 사건 지회에 소속되어 있는 환경관리직 근로자와 국가보훈처 내의 다른 노동조합에 소속되어 있는 보훈섬김이, 보훈복지사 등의 보훈복지인력은 근로조건에 있어 현격한 차이가 있는 점, C기관은 2018. 1. 1. 이 사건 지회와 개별 교섭을 한 점 등에 비추어 C기관을 국가보훈처 산하 다른 사업장과 별도의 교섭단위로 인정할 필요성이 있으므로 이와 다른 전제에 선 이 사건 재심판정은 위법하다.

관련 규정 및 법리

노동조합 및 노동관계조정법(이하 '노동조합법')은 제29조의2에서 하나의 사업 또는 사업장에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동조합이 2개 이상인 경우 교섭대표노동조합을 정하여 교섭을 요구하도록 하는 교섭창구 단일화 절차를 규정하고, 제29조의3 제1항에서 "제29조의2에 따라 교섭대표노동조합을 결정하여야 하는 단위(이하 '교섭단위')는 하나의 사업 또는 사업장으로 한다"라고 규정하면서, 같은 조 제2항에서 "제1항에도 불구하고 하나의 사업 또는 사업장에서 현격한 근로조건의 차이, 고용형태, 교섭 관행 등을 고려하여 교섭단위를 분리할 필요가 있다고 인정되는 경우에 노동위원회는 노동관계 당사자의 양쪽 또는 어느 한쪽의 신청을 받아 교섭단위를 분리하는 결정을 할 수 있다"라고 규정하고 있다.

구 국가보훈처와 그 소속기관 직제(2019. 7. 23. 대통령령 제29998호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의하면, 국가보훈처장의 관장사무를 지원하기 위하여 국가보훈처장 소속으로 국립대전현충원, 국립4·19민주묘지관리소, 국립3·15민주묘지관리소, 국립5·18민주묘지관리소, 국립영천호국원, 국립임실호국원, 국립이천호국원, 국립산청호국원 및 국립신암선열공원관리소를 두고(제2조 제1항), 국가보훈처장의 소관사무를 분장하기 위하여 국가보훈처장 소속으로 지방보훈청을 두며, 지방보훈청장 소속으로 보훈지청을 둔다(제2조 제2항), 국가보훈처의 하부조직으로 운영지원과·보상정책국·보훈선양국·보훈예우국·복지증진국 및 제대군인국을 두는데(제4조 제1항), 보훈예우국의 국장은 국립묘지와 관련된 정책의 수립 및 종합·조정, 국가보훈처 소속 국립묘지관리소의 지도·감독 등의 업무를 분장한다(제11조의2 제1항, 제2항). 국립묘지관리소의 직무는 '국가 또는 사회에 희생·공헌한 분들의 충의와 워훈의 정신 선양', '의전·의식·행사에 관한 사항', '유골·시체 또는 영현의 봉수·봉송·안장 및 이장, 묘적부의 기록·유지', '기념관·유물관 등 시설물의 유지·관리 및 관련 자료의 보관·관리', '그 밖에 해당 국립묘지의 효율적인 관리·운영에 관한 사항과 처장의 지시사항' 등이고(제15조), 관리소의 장은 국가보훈처장의 명을 받아 소관사무를 통할하고 소속 공무원을 지휘·감독한다(제16조 제2항).

근로자를 채용한 국가보훈처와 그 소속기관에 적용되는 '공무직 및 기간제근로자 관리규정'(국가보훈처훈령 제1301호, 이하 '이 사건 훈령')은 국가보훈처 혁신행정담당관을 근로자의 총괄부서로(제4조 제1항), 국가보훈처 본부의 실·관·국 관련사업 부서, 지방보훈청의 총무과, 보훈지청의 보훈과, 보훈심사위원회의 심사1과, 국립대전현충원과 국립호국원의 관리과를 근로자 관리부서로 각 정하면서(제4조 제2항), 국가보훈처와 그 소속기관에 두는 공무직 근로자의 정원(제5조의2), 공무직 및 기간제 근로자의 채용 절차(제11조), 표준근로계약서를 참고한 근로계약서의 작성(제12조 제1항), 근로계약의 해지사유(제15조), 공무직 근로자의 정년(제17조), 근무성적평가 절차(제18조), 근무시간, 휴일, 휴가 등 복무에 관한 사항(제20조 내지 제29조), 징계절차(제30조의2 내지 제40조), 보수 및 후생복지에 관한 사항(제42조 내지 제47조) 등과 관련한 규정을 두고 있다.

인정사실

2019. 2.경 국가보훈처에는 아래 [갑 제4호증 조직도] 기재와 같이 본부(1실 5국 4관)와 5개의 지방보훈청, 9개의 국립묘지 등이 있었고, 소속 공무원은 약 1,374명, 공무직 근로자는 약 1,596명, 기간제 근로자는 약 270명이었다.

2019. 2.경 국가보훈처 소속기관으로 각 지역에 위치한 보훈지청(26개), 국립묘지관리소(9개) 및 국립묘지관리소 중 C기관에 소속된 직종별 공무직 및 기간제 근로자의 수는 아래 [표 1] 기재와 같다.

2019. 5.경 국가보훈처의 교섭단위 내에는 아래 [표 2] 기재와 같은 노동조합 및 그 산하 지부가 있었다.

2019년경 국가보훈처 소속 공무직 근로자 중 환경관리직, 보훈섬김이, 보훈복지사의 근로조건은 아래 [표 3] 기재와 같다.

국가보훈처는 참가인의 '공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인'에 따라 용역업체 소속으로 소속기관에서 근무하던 환경관리직 등 근로자 중 일부를 2018. 1. 1.경부터 국가보훈처 소속 공무직 근로자로 채용하였다. 원고는 2018. 3. 20. 국가보훈처에 2018년도 단체교섭요구를 하였고, 국가보훈처장은 2018. 4. 5. 원고를 교섭요구 노동조합으로 확정·공고하였다. 이후 원고(이 사건 지회의 지부장)와 국가보훈처장(국립대전현충원장)은 2018. 7. 11. 단체협약(체결일로부터 2년간 유효)을 체결하였고, 2019. 1. 16.에는 임금협약(체결일로부터 1년간 유효)을 체결하였다. 한편, D은 2018. 4. 24.경 국가보훈처에 2018년도 단체교섭요구를 하였고, 국가보훈처는 2018. 5. 15. D에 원고가 교섭대표노동조합으로서의 지위를 가지고 있다는 이유로 단체교섭 요구에 응할 수 없다는 취지로 답변하였다. 이에 D은 서울중앙지방법원에 참가인을 상대로 단체교섭 요구에 응할 것을 구하는 신청(2018카합20762)을 제기하였고, 위 법원은 2018. 6. 25. 참가인이 D의 단체교섭 요구에 성실히 응하여야 한다고 결정하였다. 이에 따라 국가보훈처는 2018. 6. 26. D의 교섭요구 사실을 공고하는 등의 교섭창구 단일화 절차를 거쳐, 2018. 12. 7. D과 단체협약(체결일로부터 2년간 유효)을 체결하였다.

원고는 2018. 11. 30. 국가보훈처에 임금 및 단체협약 체결을 위한 교섭요구를 하였으나, 국가보훈처는 2018. 12. 13. 원고에게 '교섭대표노동조합인 D과 2018. 12. 7. 단체협약을 체결하였고, 노동조합 및 노동관계조정법 시행령 제14조의2에 따른 교섭요구시기가 도래하지 않았다'는 이유를 들어 거부한다고 통지하였다.

C기관이 '하나의 사업 또는 사업장'인지 여부

노동조합법 제29조의3 제1항에서 하나의 교섭단위를 결정하는 기준인 '하나의 사업 또는 사업장'이란 경영상의 일체를 이루는 사업체 그 자체를 의미하고, 동일 사용자가 여러 '사업 또는 사업장'을 운영하는 경우 경영상 의사결정 주체나 재정·회계의 주체가 동일하므로 특별한 사정이 없는 한 그 사업 또는 사업장들은 하나의 활동 주체가 유기적 관련 아래 활동하는 것으로 볼 수 있으므로, 원칙적으로 '동일 사용자가 운영하는 전체 사업 또는 사업장'이 '하나의 사업 또는 사업장'이 된다. 다만, 동일 사용자가 운영하는 여러 '사업 또는 사업장' 사이 경영상 일체성을 살펴 '독립된 사업 또는 사업장'으로 분리되어 있음이 인정된다면 그와 같이 독립성이 인정되는 사업 또는 사업장도 '하나의 사업 또는 사업장'에 해당할 수 있다. 이 경우 여러 '사업 또는 사업장'의 경영상 분리·독립성은 각 목적 사업 사이의 유기적 연관성이나 차별성, 인적 교류 여부, 재정이나 회계의 분리 여부, 업무 장소의 분리·독립 여부, 의사결정 조직의 분리 여부, 업무상 지휘·감독이나 근태관리의 분리 여부 등을 전체적으로 살펴 판단하여야 한다. 여기서 장소적 독립성은 '사업 또는 사업장'의 독립성을 판단하는 하나의 요소일 뿐, 장소적으로 독립되어 있다고 하여 반드시 경영상 독립된 '사업 또는 사업장'으로 인정할 것은 아니다.

위 인정사실에 을나 제12, 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서 든 관련 규정 및 법리에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거만으로는 C기관이 독립된 사업 또는 사업장에 해당한다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

국가보훈처는 참가인이 정부조직법 제22조의2에 근거하여 설립한 중앙행정기관이고, C기관은 국가보훈처의 소속기관이다. 구 국가보훈처와 그 소속기관 직제에 따라 국가보훈처(본부)는 각종 정책과 계획의 수립·종합 및 조정, 예산의 편성, 집행의 조정 및 세입징수 등의 사무를 수행하고 있고, 특히 국가보훈처 산하 보훈예우국에서는 국립묘지와 관련된 정책의 수립 및 종합·조정, 국가보훈처 소속 국립묘지관리소의 지도·감독 등의 업무를 담당하고 있다.

C기관장이 구 국가보훈처와 그 소속기관 직제에 따라 관장하는 '국가 또는 사회에 희생·공헌한 분들의 충의와 위훈의 정신 선양', '의전·의식·행사에 관한 사항', '유골·시체 또는 영현의 봉수·봉송·안장 및 이장, 묘적부의 기록·유지', '기념관·유물관 등 시설물의 유지·관리 및 관련 자료의 보관·관리', '그 밖에 해당 국립묘지의 효율적인 관리·운영에 관한 사항과 처장의 지시사항' 등의 직무는 국가보훈처장의 명에 따라 수행하는 '국가유공자 및 그 유족에 대한 보훈, 제대군인의 보상·보호 및 보훈선양에 관한 사무'의 일종이다(정부조직법 제22조의2), 갑 제5호증의 기재에 의하면 원고의 주장처럼 C기관이 관할 세무서에 사업자등록을 마친 사실이 인정되나, 이 역시 C기관이 직무를 수행하는 과정에서 필요에 따라 이루어진 것으로 보일 뿐이다. 결국, 국가보훈처의 사무와 C기관의 사무는 그 목적이나 내용이 유기적으로 관련되어 있다고 볼 수 있다.

C기관장은 이 사건 훈령상의 '채용권자' [근로자의 채용 등 인사에 관하여 권한을 가지는 국가보훈처 본부 실·관·국장(운영지원과장, 대변인, 감사담당관을 포함한다) 및 소속기관장]로서 C기관의 공무직 및 기간제 근로자의 채용, 복무 관리, 계약해지 등 인사에 관한 권한을 행사한다. 그러나 앞서 본 관련 규정에 의하면 C기관은 국가보훈처의 소속기관 또는 시설에 불과할 뿐 궁극적인 권리·의무 및 책임의 주체는 법인격을 보유하는 참가인에게 귀속되는 것이고, C기관장은 국가보훈처에서 제정한 이 사건 훈령에 따라 부여받은 권한 범위 내에서 인사권을 행사할 뿐이다. 더욱이 C기관장은 인사권을 행사함에 있어 이 사건 훈령에 따라 예산상 책정된 정원의 범위 내에서 인력을 관리할 의무(제5조 제1항), 근로자의 감원 또는 증원이 필요할 경우 정원조정계획을 수립하여 혁신행정담당관에게 통보할 의무(제5조 제2항), 매 반기 종료 후 10일 이내에 근로자의 인력현황을 혁신행정담당관에게 보고할 의무(제5조의 3), 기간제 및 단시간근로자를 채용할 경우 채용계획을 수립하고 채용계획서를 혁신행정담당관에게 제출하여 승인받을 의무(제6조의2 제1항 내지 제5항), 공무직 근로자를 채용하고자 하는 경우 채용계획을 인사·예산담당 부서와 협의하고, 채용절차에 따라 채용한 후 그 결과를 혁신행정담당관에게 통보할 의무(제9조 제2항), 채용·계약해지·근로계약만료(재계약을 체결한 경우는 제외) 등의 경우 혁신행정담당관에게 통보할 의무(제16조), 예산의 범위 안에서 자체 교육훈련계획을 수립하여 직무교육을 실시할 의무(제19조 제1항) 등을 부담하고, 위 의무를 이행하는 과정에서 국가보훈처의 관리·감독을 받는다.

한편, 원고는 C기관과 국가보훈처 및 그 소속기관 사이에 인적 교류가 없다고 주장하고 있고, 이 사건 재심판정 무렵까지 국가보훈처 소속기관 사이에서 공무직 및 기간제 근로자의 인사교류가 확인되지 않으나, 이 사건 훈령 제9조 제3항은 "국가보훈처 및 소속기관의 장은 근로자를 채용한 후 근무기관 및 부서 등을 변경하고자 할 경우 동일 직종에 종사하는 근로자간 다른 기관(부서)에 근무하게 할 수 있다"라고 규정하고 있기 때문에 위 규정에 근거하여 인사교류가 허용될 수 있는 것으로 보이고, 통상 국가보훈처의 소속기관에서 근무하는 공무직 및 기간제 근로자는 해당 소속기관이 위치한 지역 인근에 거주하면서 해당 소속기관에서 근무하고자 하기 때문에 인사교류가 없었던 것으로 보일 뿐이다. 실제 을나 제12호증의 기재에 의하면 이 사건 재심판정 이후이기는 하나 국가보훈처의 소속기관 사이에 인사교류가 있음이 확인된다.

앞서 보았듯이 국가보훈처는 원고와 2018. 7. 11.자 단체협약, 2019. 1. 16.자 임금협약을 각 체결하였고, C기관장이 위 각 단체협약의 실무를 담당하였으나, 이는 국가보훈처장의 위임에 따라 수임인의 지위에서 행한 것이고, 단체협약의 주체는 어디까지나 국가보훈처이다.

교섭분리의 필요성 존부

근로조건 관련

국가보훈처와 그 소속기관의 환경관리직, 보훈섬김이, 보훈복지사 등의 공무직 및 기간제 근로자는 채용, 복무, 징계, 보수, 후생복지 등에 관하여 필요한 사항을 정하기 위해 제정된 이 사건 훈령을 동일하게 적용받는다. 채용권자는 근로자 운영과 관련하여 세부 운영규정을 제정할 수 있지만, 이는 '이 사건 훈령의 범위 안에서 허용된다(이 사건 훈령 제50조).

국가보훈처의 공무직 및 기간제 근로자는 직종별로 통상임금의 범위 및 각종 수당의 세부적인 구성항목 등에 있어 다소 차이가 존재하기는 하나, 채용권자는 근로자의 보수를 유사·동종의 시장임금 수준을 고려하여 정하게 되어 있고(이 사건 훈령 제42조 제1항), 국가보훈처는 국가보훈처의 공무직 및 기간제 근로자의 대다수를 차지하는 보훈섬김이, 보훈복지사, 보비스요원(운전원)의 보수를 '2019년도 이동보훈복지사업 지침'(갑 제13, 16호증)의 직종별 급여 지급 기준표를 참고하여 정하도록 하고 있기 때문에 국가보훈처와 그 소속기관의 공무직 및 기간제 근로자의 경우 동일 직종의 경우에는 임금의 구성항목이나 각 항목의 산정 기준, 지급 기준 등이 동일하거나 유사하다고 볼 수 있다. 따라서 전체적인 임금체계에 있어 현격한 차이가 있다고 보기 어렵다.

국가보훈처의 공무직 및 기간제 근로자의 근무시간은 국가공무원복무규정 제9조부터 제12조가 준용됨이 원칙이고(이 사건 훈령 제21조 제1항), 채용권자는 직무의 성질·지역 또는 기관의 특성 등을 고려하여 필요시 근로자와 협의하여 근무시간 또는 근무일 및 휴게시간을 달리 정하여 운영할 수 있다(이 사건 훈령 제21조 제3항). 비록 C기관 환경관리직 근로자는 08:00부터 17:00까지 근무하여 09:00부터 18:00까지 근무하는 보훈섬김이, 보훈복지사와 근무시간대가 다소 상이하나, 이와 같은 차이는 다른 직종과 달리 이른 오전 시간에 업무를 수행할 필요성이 있는 환경관리직 업무의 고유한 특성에서 비롯된 것으로 보이고, 국가보훈처의 다른 소속기관의 환경관리직 근로자의 근무시간대가 위와 다르다고 볼만한 증거는 없다.

고용형태 관련

노동조합법 제29조의3에서 교섭단위 분리의 필요성을 판단함에 있어 고용형태 차이를 고려하도록 한 것은 근로계약 기간의 정함이 있는지 여부에서 비롯되는 근로조건에 차이가 있는지 여부 등을 교섭단위 분리 필요성 판단에 반영하기 위한 것으로 봄이 상당하다. C기관에는 공무직 및 기간제 근로자가 함께 근무하고 있고, 이들은 앞서 본 바와 같이 이 사건 훈령이 적용되어 고용형태가 같은 경우에는 채용, 복무, 신분보장 등에 있어 거의 동일하거나 유사한 보장을 받으며, 이는 국가보훈처의 다른 소속기관도 마찬가지이다.

국가보훈처의 공무직 근로자 정년은 원칙적으로 60세이고, 청소·경비 직종의 경우 65세로 하되 평가를 거쳐 70세까지 1년 단위 기간제 형태로 계속 고용할 수 있다(이 사건 훈령 제17조 제1항). 이에 따라 C기관 소속 공무직 근로자의 정년도 위와 같거나 크게 다르지 않게 정해져 있다.

국가보훈처의 공무직 및 기간제 근로자는 공개채용 방식으로 채용된다(이 사건 훈령 제11조 제2항). C기관 소속 공무직 및 기간제 근로자도 위와 같고 달리 교섭단위 분리 결정에 있어 고려되어야 할 정도의 고용형태의 차이가 있다고 볼만한 사정이 없다.

교섭 관행 관련

교섭창구 단일화 절차 유지와 교섭단위 분리의 이익형량 관련

C기관의 공무직 및 기간제 근로자와 국가보훈처 및 그 소속기관의 공무직 및 기간제 근로자의 근로조건에 현격한 차이가 있다고 볼 수 없고, 고용형태에서도 별다른 차이가 존재하지 않으며, 교섭단위를 분리하여 교섭한 관행도 존재하지 않는다는 점은 앞서 본 바와 같다.

국가보훈처의 소속기관은 전국 각지에 흩어져 있고, 지역 및 업무의 특성에 따라 근로조건이 조금씩 다르게 형성될 수 있는데, 근로조건에 다소 간의 차이가 존재한다는 점만으로 교섭단위를 분리할 필요성을 인정할 경우, 국가보훈처의 소속기관별로 서로 다른 단체협약이 체결될 수 있고, 이로 인하여 노동조합 상호 간 또는 노동조합과 사용자 사이의 갈등, 교섭 효율성의 저하, 교섭비용의 증가, 노무관리상의 어려움 등이 초래될 것으로 보인다.

교섭대표노동조합과 사용자는 교섭창구 단일화 절차에 참여한 노동조합 또는 그 조합원 간에 합리적 이유 없이 차별을 하여서는 아니 될 의무를 부담하고(노동조합법 제29조의4 제1항), 노동조합은 교섭대표노동조합과 사용자가 이를 위반하여 차별한 경우에는 그 행위가 있은 날(단체협약의 내용의 일부 또는 전부가 위반되는 경우에는 단체협약 체결일)부터 3개월 이내에 노동위원회에 그 시정을 요청할 수 있다(노동조합법 제29조의4 제2항). 이처럼 원고는 원고가 교섭대표노동조합의 지위를 인정받지 못하는 경우에도, 교섭대표노동조합과 참가인에 의한 차별행위가 있을 경우 위 규정에 근거하여 구제받을 수 있고, 나아가 원고는 교섭대표노동조합이 참가인과 교섭하는 과정에서 교섭대표노동조합에 의견을 제시하는 방법 등으로 교섭창구 단일화 절차 안에서 원고 소속 조합원들의 의견을 전달할 수 있을 것으로 보인다.

소결