서울행정법원 2021. 10. 26. 선고 2020구단17979 판결

원고는 시설관리업, 인력파견업 등을 영위하는 법인이다.

고용노동부장관은 2017년경부터 고용보험법 제20조 및 고용보험법 시행령 제17조 제1항 제4호를 근거로 하여 청년일자리 창출의 일환으로 ‘청년추가고용장려금 지원사업’을 시행해 왔는데, 위 사업을 시행하기 위하여 마련한 ‘청년추가고용장려금 지원사업 시행지침(2018년)’에 의하면 지원 요건 중 ‘신규채용 청년 요건’에 관하여 ‘사업의 완료 또는 특정한 업무의 완성에 필요한 기간을 정한 경우로서 근로계약기간이 3년을 초과하는 경우나 휴직·파견 등으로 결원이 발생하여 해당 근로자가 복귀할 때까지 그 업무를 대신할 필요가 있는 경우로서 근로계약기간이 3년을 초과하는 경우를 제외하고는 원칙적으로 근로계약 기간을 정한 근로자는 지원대상에서 제외하되, 다만 2018. 1. 1. 이후 인턴이나 기간제로 채용(다만 인턴이나 기간제의 기간이 3개월을 초과하는 경우에는 불인정함) 후 2018. 12. 31.까지 정규직으로 전환한 경우에도 전환시점부터 지원대상으로 인정한다’고 규정하고 있다.

원고는 B협회 각 지부와 용역계약을 체결한 다음 B협회 각 지부에서 근무할 근로자를 채용하였는데, 2018. 7.경 피고에게 근로자 12명에 대한 청년추가고용장려금(이하 ‘이 사건 장려금’이라고 한다)을 최초 신청한 후 2018. 8.경부터 2019. 2.경까지 매월 동일한 방법으로 근로자 총 37명에 대하여 이 사건 장려금을 신청하였고, 그에 따라 피고로부터 아래 표 기재와 같이 이 사건 장려금으로 총 103,846,210원을 수령하였다.

피고는 원고가 이 사건 장려금 지원대상자로 신청하여 장려금을 수령한 근로자 중에서 일부의 고용보험 상실사유가 ‘계약만료’로 되어 있는 관계로 부정수급 여부를 조사하게 되었고, 사전의견 제출 절차를 거친 후 2019. 6. 18. 원고에게 ‘별지1. 목록 기재 각 근로자(이하 ’이 사건 각 근로자‘라고 한다)를 당초 근로계약기간을 정한 기간제 근로자로 채용하였으나 입사일부터 정규직인 것처럼 근로계약서 등을 거짓으로 작성하고 제출하여 이 사건 장려금을 지급받은 사실이 확인되었다’는 이유로 고용보험법 제35조, 고용보험법 시행령 제56조, 고용보험법 시행규칙 제78조를 근거로 하여 원고가 지급받은 이 사건 장려금 중 이 사건 각 근로자를 지원대상으로 하여 지급한 장려금 80,758,200원을 환수하고, 위 금액의 2배에 해당하는 161,516,400원을 추가징수하며, 12개월(2019. 6. 17.부터 2020. 6. 16.까지) 동안 이 사건 장려금 지급을 제한하는 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다).

원고는 이 사건 각 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2020. 7. 14. 원고의 청구를 기각하였다.

원고의 주장

절차적 위법 주장

실체적 위법 주장

원고는 당초 이 사건 각 근로자와 사이에 기간의 정함이 있는 근로계약을 체결하기는 하였으나, 이는 1년 단위로 체결되는 용역계약에 따라 임금이 연동하여 변경되므로 해당 임금의 계약기간을 정한 것이지 근로기간을 정한 것이 아니며, 이 사건 각 근로자도 이러한 사실을 알고서 근로계약을 체결한 것으로 계약기간이 만료되더라도 특별한 사정이 없는 한 계속해서 근무할 수 있는 등 정당한 갱신청구권이 인정되고, 이 사건 근로자 중 C, D, E, F, G, H, I, J, K는 입사 후 현재까지도 계속하여 근무하고 있는 등 그 실질은 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 것이다. 설령 당초 체결한 근로계약의 실질이 기간제였다 하더라도 이 사건 장려금 청구 당시 기간의 정함이 없는 계약으로 소급하여 변경 체결하였고, 이 사건 각 근로자가 이에 대한 확인서를 작성함으로써 이 사건 각 근로자는 정규직으로 전환되었다.

원고는 이 사건 각 근로자와 사이에 당초 체결한 기간의 정함이 있는 계약서까지 모두 공개한 후 피고 담당 공무원의 안내를 받아 이 사건 장려금을 신청한 것일 뿐, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 사건 장려금을 수령한 경우’에 해당하지 않는다.

원고는 이 사건 각 근로자와 같은 고용관계도 정규직으로 인정되어 이 사건 장려금 지급대상에 해당하는지에 관하여 피고 담당 공무원에게 문의한 후 담당 공무원의 안내 및 지도에 따라 서류를 보완하여 제출한 것인바, 이 사건 각 처분은 신뢰보호원칙에 반한다.

담당 공무원의 적극적인 홍보와 독려에 따라 청년들을 채용하고, 상담 및 안내를 받아 이 사건 장려금을 신청한 것인데, 타 부정수급 사건과 비교해 보아도 이 사건 각 처분은 지급한 장려금 전액 반환과 그 2배의 추가징수와 1년간의 지급제한을 한 것으로 지나치게 가혹하다.

판단

절차적 위법사유의 존부

이 사건 각 근로자의 실질적인 고용관계

원고가 영위하는 사업은 인력공급 사업으로 용역을 발주하는 업체와의 용역계약에 따라 근로자를 채용하고 있는바, 향후 업체와의 용역계약이 연장되지 않을 경우 해당 근로자와의 근로관계를 계속하여 유지하기 어렵고, 근로자를 다른 업체로 전환하여 배치할 수 있는 경우도 드문 것으로 보이는 등 인력공급 사업이라는 특성상 근본적으로 정규직 근로자를 고용하기 어려운 구조이다. 따라서 원고는 이 사건 각 근로자를 고용할 당시 용역을 발주한 B협회 각 지부와의 용역계약기간과 동일한 기간을 근로기간으로 정하여 계약을 체결해 왔으며, 근로계약서에 ‘계약종료일에 별도의 통지 없이 근로계약은 자동 종료된다’는 내용을 명시하여 기재하기도 하였다. 이 사건 각 근로자 중 L은 피고의 부정수급 조사 당시 ‘기간제 근로자로 채용되어 계약만료로 퇴사하였다’는 취지로 진술하였고, 기간의 정함이 있는 근로계약서를 제출하였으며, 피고가 이 사건 각 근로자를 상대로 시행한 우편 조사 당시 퇴사한 근로자들은 ‘기간제로 계약을 하였고, 계약기간이 정해지지 않은 계약서에 대해서는 잘 알지 못한다’는 취지로 회신하였다. 또한 L이 취업할 당시 원고가 게시한 채용공고문에는 근무조건 중 근무기간이 ‘6개월에서 1년’, 고용형태가 ‘계약직, 파견직’으로 기재되어 있었다.

원고는 이 사건 장려금 신청 당시 이 사건 각 근로자와 사이에 채용일자로 소급하여 기간의 정함이 없는 근로계약서를 다시 작성하고, 이 사건 각 근로자가 근로계약형태에 관하여 기간의 정함이 없는 근로임을 확인하는 내용의 확인서를 작성한 사실은 인정된다. 그러나 기간의 정함이 없는 근로계약서를 작성한 이후에도 원고는 이 사건 각 근로자에 대한 기간의 정함이 있는 근로계약서를 폐기하지 아니한 채 계속하여 보관하고 있었으며(이와 관련하여 원고는 근로기준법 제42조에 의하여 보존의무가 있어 보관하고 있었다고 하나, 원고의 주장에 의하더라도 이 사건 각 근로자와 사이에 채용일자로 소급하여 기간의 정함이 없는 근로계약으로 다시 체결하였다는 것인바, 그렇다면 당초 체결한 기간의 정함이 있는 근로계약서는 더 이상 유효한 계약에 해당하지 않으므로 위 근로기준법에서 규정하고 있는 보존의무가 있는 근로계약서에 해당한다고 보기도 어렵다), 이 사건 각 근로자와 체결한 기간의 정함이 없는 근로계약서에도 고용계약기간과 관련하여 ‘기한의 정함이 없는 근로계약을 체결한 것으로 본다’고 하면서 ‘근로자가 근로를 제공하는 원고의 도급계약처와 원고 사이에 체결된 계약이 중도해지 또는 만료해지시 본 계약을 종료할 수 있다’는 내용이 기재되어 있는 등 사실상 원고와 용역계약을 체결한 업체와의 용역계약기간에 따라 근로자의 근로기간이 정해져 있는 것과 같은 내용이 포함되어 있고, 원고는 이 사건 장려금을 신청한 2018. 7. 이후인 2019. 1. 1. 퇴사한 L의 고용보험 상실사유를 ‘계약만료’로 신고하였으며, 2019. 2. 1. 각 퇴사한 M, N의 고용보험 상실사유도 ‘경영상 필요 및 회사불황으로 인원 감축 등에 의한 퇴사’에서 ‘계약만료’로 정정신고 하였는바, 이러한 점에 비추어 보면 원고가 이 사건 장려금 신청 당시 이 사건 각 근로자와 사이에 기간의 정함이 없는 근로계약서를 작성함으로써 기간제에서 정규직으로 전환되었다고 보기도 어렵다.

원고는 이 사건 각 근로자 중 H에게 출산 및 육아휴직을 부여하였으므로 그 실질이 정규직이라는 취지로도 주장하나, 근로기준법 제74조, 남녀고용평등과 일·가정 양립에 관한 법률 제19조 및 동 시행령 제10조에 의하면, 사업주는 임신 중인 여성에게 출산휴가를 주어야 하고, 육아휴직을 시작하려는 날의 전날까지 해당 사업에서 계속 근로한 기간이 6개월 미만인 근로자가 신청한 경우를 제외하고는 근로자가 육아휴직을 신청하는 경우 이를 허용하여야 하는바, H은 2018. 6. 1. 입사하여 육아휴직을 신청한 2019. 10. 4. 기준으로 6개월 이상을 근로하였으므로 원고로서는 H이 기간제 근로자인지 정규직 근로자인지 여부를 불문하고 출산휴가 및 육아휴직을 부여하여야 하는 것이어서, 근로자에게 육아휴직 등을 부여하였다는 사정만으로 근로자가 정규직이라고 볼 수는 없다.

원고는 적어도 이 사건 각 근로자 중 계속하여 근무하고 있는 근로자들은 정규직이라고 주장하나, 앞서 본 원고가 영위하고 있는 사업의 특성 및 고용 형태에 비추어 볼 때 위와 같이 계속하여 근무하고 있는 근로자들의 근로기간도 결국 연장된 용역계약기간만큼 연장되었을 뿐으로 보이는바, 해당 근로자가 근무하고 있는 업체와의 용역계약기간이 연장됨에 따라 결과적으로 당초 체결한 근로계약기간을 초과하여 근무하고 있다는 사정만으로 기간제로 채용된 근로자들이 정규직이 되었다고 보기는 어렵다.

‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 이 사건 장려금을 지급받은 경우인지 여부

고용보험법 제35조의 규정에서 정한 반환명령 및 추가징수의 제재조치가 가능한 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 신규고용촉진 장려금 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등 참조).

살피건대 갑 제4, 5호증, 을 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 원고는 이 사건 장려금 지원대상자로 신청한 근로자 이외에 다른 근로자들과 사이에는 기간의 정함이 있는 계약서와 기간의 정함이 없는 계약서 두 가지를 작성한 경우는 없었던 사실, 원고는 이 사건 각 근로자와 당초 체결한 기간의 정함이 있는 근로계약서로는 이 사건 장려금을 신청할 수 없자, 실질과 달리 기간의 정함이 없는 근로계약서를 다시 작성한 후 이를 이 사건 장려금 지급 신청 당시 제출한 사실, 또한 원고는 이 사건 장려금 최초 신청서의 ‘청년 정규직 채용 현황’란에 ‘12명’이라고 기재하였고, ‘청년정규직 채용현황’을 별첨으로 첨부한 사실을 알 수 있는바, 이에 의하면 위와 같은 원고의 행위는 피고의 이 사건 장려금 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 부정행위에 해당한다고 봄이 타당하고, 원고가 원용하고 있는 대법원 2017. 8. 23. 선고 2015두51651 판결은 육아휴직 급여 신청서 서식에 기재되어 있는 모든 사항을 사실대로 기재하였을 뿐 적극적으로 허위사실을 기재하거나 기재사항을 누락한 사실이 없는 사안으로 이 사건과는 구체적인 사안을 달리하여 적용하기에 적절하지 않다. 따라서 원고의 이 부분 주장 또한 받아들이지 아니한다.

신뢰보호원칙 위반 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).

살피건대, 원고 제출의 증거들만으로는 이 사건 장려금 신청 당시 담당 공무원이 원고에게 이 사건 각 근로자의 근로관계가 기간의 정함이 있는 근로계약서로 체결되어 있지만 그 주장의 고용형태에 비추어 보면 실질이 정규직에 해당하므로 실질에 맞게 기간의 정함이 없는 근로계약서를 작성하여 이 사건 장려금을 신청하라고 안내 및 지도하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

재량권 일탈·남용 여부

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교․교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조).

위 인정사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고에게 지급된 이 사건 장려금 전액의 반환과 2배의 추가징수 및 12개월 지급제한처분을 명한 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.

이 사건 장려금은 청년근로자의 구직 활동을 촉진함으로써 근로자의 생활안정과 경제 활성화 등을 도모하기 위하여 청년근로자를 고용하여 신규 고용을 창출하는 사업주에게 지원하는 장려금으로, 이와 같은 장려금의 부정수급은 국가재정으로 시행되는 고용보험 지원사업의 부실과 국민 세금의 낭비를 초래하므로 이를 엄격히 제재할 공익적 필요가 크다.

원고가 부정수급 한 이 사건 장려금은 80,758,200원으로 금액이 상당하며, 원고는 허위로 기간의 정함이 없는 근로계약서까지 작성하여 이 사건 장려금을 신청하였고, 근로자의 고용보험 상실사유를 ‘계약만료’로 신고였다가 그 부정행위가 적발되었다. ③ 구 고용보험법 제35조 제1항 및 제2항에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 지원금은 반환하여야 하고, 1년의 범위에서 대통령령이 정하는 바에 따라 지원금 지급을 제한하여야 하며, 반환명령에 추가하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액의 5배 이하의 금액을 징수할 수 있다’고 규정하고 있고, 위 법 위임에 따른 구 고용보험법 시행령(2019. 6. 25. 대통령령 제29913호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항, 제2항 [별표 2], 구 고용보험법 시행규칙(2019. 7. 16. 고용노동부령 제259호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 제1호에서는 ‘부정수급 한 금액이 1,000만 원 이상이면 지원금의 지급을 12개월 동안 제한하여야 하고, 부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 부정한 방법으로 지급받거나 지급받으려고 신청하여 법 제35조 제1항에 따라 고용노동부장관으로부터 지급제한 또는 반환명령을 받은 횟수가 없는 경우에는 부정수급 한 금액의 2배를 추가징수액’으로 규정하고 있는바, 이 사건 각 처분은 위와 같이 고용보험법령에서 정한 기준에 따른 것이고, 위 기준이 헌법 또는 위임 법률에 합치되지 아니하거나 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없다.