주문
원고들의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
소송비용은 원고들이 부담한다.
이유
처분의 경위
안양시 동안구 E 소재 ‘F요양원’(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)은 구 노인복지법(2018. 12. 11. 법률 제15880호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제34조에 따라 설립된 노인의료복지시설이자 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조에 따라 지정된 장기요양기관이다. 원고들은 이 사건 기관의 공동대표자이다.
피고 안양시장과 피고 공단은 2019. 8. 19.부터 2019. 8. 22.까지 이 사건 기관의 장기요양급여내역에 대한 현지조사(조사대상 기간: 2018. 6.부터 2019. 6.까지, 이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 실시한 후 아래와 같은 사유를 들어 원고들에 대하여, 피고 공단은 2019. 11. 11. 21,650,640원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였고, 피고 안양시장은 업무정지 40일에 갈음하여 2019. 12. 24. 86,602,560원(부당청구금액의 4배)의 과징금 부과처분을 하였다(이하 ‘이 사건 과징금 부과처분’이라 하고 위 환수처분과 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증(가지번호 포함), 을가 제1~4호증, 을나 제3~13호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
[배척 증거] 갑 제7~10호증(가지번호 포함)의 각 기재는 을가 제5호증, 을나 제3호증의 3, 을나 제8호증의 각 기재에 비추어 믿지 아니함
이 사건 처분의 적법 여부
원고들의 주장
원고들이 근로기준법에 의하지 않은 연차휴가를 선 사용한 요양보호사들에 대하여 해당 시간을 근무시간에 포함시켜 급여비용을 지급받은 것은 고용노동부 행정해석에 부합할 뿐만 아니라, 피고 공단이 제공하는 장기요양정보시스템에 선 사용 연차휴가를 입력한 후 자동 산정된 급여비용을 받은 것이 구 노인장기요양보험법 제43조의 ‘거짓 또는 부정한 방법’에 해당한다고 할 수 없다. 또한 B이 요양보호사 고유의 업무를 수행하지 않았더라도 다른 근무자의 업무를 도왔으므로 그에 상당한 시간은 요양보호사로서의 근무시간에 포함되어야 한다(이하 ‘1주장’이라 한다).
원고들이 피고 공단에 가산금액 청구를 누락한 부분이 있는데, 그 금액만큼은 이 사건 부당청구금액에서 공제되어야 한다(이하 ‘2주장’이라 한다).
2019. 6.분 급여비용의 경우 요양보호사 M의 2019. 5. 31.자 퇴사에 따른 이 사건 고시 제67조의 특례규정이 적용되어야 하므로 감액의 대상이 되지 않는다(이하 ‘3 주장’이라 한다).
이 사건 과징금 부과처분은 그동안 법령 위반 없이 이 사건 기관을 운영하여 온 원고들이 부담하기에 그 부과금액이 과도하고, 이로 인하여 이 사건 기관 운영 자체가 어렵게 될 수 있어 재량권을 일탈·남용한 것이다(이하 ‘4주장’이라 한다).
관계 법령
별지 기재와 같다.
1주장에 대한 판단
구 노인장기요양보험법 제39조 제3항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것) 제32조의 위임을 받은 「구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2018. 1. 12. 보건복지부 고시 제2018-6호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)는 장기요양기관의 인력배치기준으로서 구 노인복지법 시행규칙(2019. 7. 5. 보건복지부령 제650호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표4]의 인력배치기준을 준용하는 한편(제48조), 장기요양기관의 직원이 급여비용 가산을 위한 ‘근무인원 1인’으로 인정받기 위해서는 월 기준 근무시간(‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’) 이상 관할 시장 등에게 신고한 직종으로 실제로 근무하여야 하되(제49 ~ 51조 각 제1항), 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등도 근무시간에 포함된다고 규정하고 있다(제51조 제4항)[구 장기요양급여비용 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 1. 1. 국민건강보험공단 공고 제2018-13호, 이하 ‘이 사건 공고’라 한다) 제12조 제1항 제1호 가목은 ‘근로기준법 제60조 제1, 2, 4, 5항에 의한 연차 유급휴가’에 대하여 1일 최대 8시간을 근무시간으로 인정하고 있다]. 또한 이 사건 고시 제66조 제1항은 ‘시설급여기관, 주·야간보호기관 및 단기보호기관이 제48조의 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우, 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원 수)에 따라 위반기간이 해당하는 월의 급여비용을 해당 직종의 결원비율에 따른 급여비용 산정비율로 감액 산정’하도록 규정하고 있다[결원비율 및 결원 수 계산방법은 피고 공단 이사장이 정하도록 위임되어 있고(이 사건 고시 제66조 제2항), 그 위임에 따른 이 사건 공고 제20조에서 결원 수 및 결원비율 계산방법을 규정하고 있다].
근로기준법 제60조 제2항은 ‘사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다’고 규정하고 있다. 그런데 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 유급휴가를 부여하는 경우, 그 유급휴가가 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근 시 부여될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 것으로서 소위 ‘가불된 연차 유급휴가’에 해당한다 하더라도, 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 인력배치기준 등 준수 여부를 판단함에 있어 가불된 연차 유급휴가를 사용한 것을 ‘근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차 유급휴가’를 사용한 것으로 보아 근무시간으로 인정할 수는 없다. 따라서 위 처분의 경위에서 살핀 가불된 연차 유급휴가 사용으로 인한 인력배치기준 위반의 이 사건 각 처분사유는 인정되고, 장기요양정보시스템에 입력 내용에 따라 급여비용이 자동 계산되었다는 사정을 들어 이 부분 급여비용을 부정수급한 것이 아니라고 할 수는 없다.
‘가불된 연차 유급휴가’는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자와의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 ‘사용자가 임의로 부여한 유급휴가’(이하 ‘임의부여 유급휴가’라 한다)에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 그 후 근로기준법에 따라 그 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 추가로 근무한 경우에는 사용자와의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있겠으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의부여 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니겠으나, 그 본질이 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.
구 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효‧적절한 집행을 확보하려는 것인바, 임의부여 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 구 노인장기요양보험법령의 취지와는 부합하지 않는다.
만약 임의부여 유급휴가를 월 근무기간에 포함시켜 인정하였다가 추후에 근무 요건이 끝내 미비되어 충당되지 못한 임의부여 유급휴가가 남게 된다면, 급여비용이 소급하여 달라지게 될 텐데, 그에 대한 감독, 정산 문제로 행정력의 낭비가 초래될 우려가 있다.
원고들이 인용하는 고용노동부의 행정해석은 ‘선 사용 연차휴가가 근로기준법령에 의한 것은 아니고 사용자가 근로자와의 합의 하에 임의로 이를 부여할 수 있다’는 취지로 보일 뿐, 가불된 연차 유급휴가 사용 시 구 노인장기요양보험법령이 정한 인력배치기준이 충족된 것으로 볼 수 있다는 공적인 견해 표명으로 보이지 않는다.
행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조).
을나 제3호증의 1~11, 을나 제4, 5, 6호증의 각 1의 각 기재에 의하면, 이 사건 조사 과정에서, B은 ‘다른 요양보호사들과 어울리지 않으면서 요양원이 잘 운영될 수 있도록 C 사무국장이 출근하라고 하는 날 출근하였다. 늦게 출근해서 일찍 퇴근하였다. 출근시간 대부분을 한의원(2층)에서 보냈다. 요양원에서 어르신 케어는 없었고 한의원에서 원고 A의 심리적 지지감을 위해 노력한 것밖에 없었다. 출근부 작성은 자신이 하지 않았다’라는 내용의 사실확인서를 작성한 사실, 이 사건 기관에서 근무한 다수의 종사들도 ‘B을 모른다’, ‘이 사건 기관에서 본 적이 없다’, ‘B이 이 사건 기관에서 실제 근무한 적이 없다’, ‘ 2013.경 초창기에 일하는 것을 본 적이 있으나 그 이후에는 본 적이 없다’, ‘함께 근무한 사실이 없다’는 취지로 각 진술하거나 사실확인서를 작성한 사실이 인정되는바, B은 요양보호사로 근무하지 않았다고 할 것이고, 다른 근무자의 업무를 도왔다고 볼 여지도 없다. 위 B의 사실확인서의 증거가치를 부인할 만한 특별한 사정도 찾을 수 없다. 설령 B이 다른 근무자의 업무를 도왔다고 하더라도 예외적으로 이를 요양보호사로서의 근무로 인정할 법적 근거가 없다.
원고들의 1주장은 이유 없다.
2주장에 대한 판단
원고들이 주장하는 가산금 청구는 이를 누락한 경우 피고 공단에 개별적으로 신청하여야 하는 것이지 피고 공단이 환수금액 산정 시 이를 반영하여 환수처분을 하여야 하는 것은 아니다. 또한 피고 공단의 환수처분은 월별 인력배치기준 위반 여부를 따져 이루어지는 것이고 인력배치기준 위반이 없는 달은 아예 환수의 대상이 아닌바, 원고들이 주장하는 가산금도 해당 월에 인력배치기준위반이 없어야 인정되는 것이므로, 위 가산금이 인정되더라도 피고 공단의 환수처분에 어떠한 영향이 있을 수 없다. 원고들의 2주장도 옳지 않다.
3주장에 대한 판단
앞서 인정한 바와 같이 M은 2019. 3.과 2019. 4.에 가불된 연차 유급휴가를 사용하였음에도 근로기준법에 의한 연차 유급휴가를 사용한 것으로 신고하였는바, 퇴사일(2019. 5. 31.)이 속하는 달을 기준으로 직전 6개월간 월 기준 근무시간 이상 근무하여야 한다는 이 사건 고시 제67조 제2항 제1호의 요건이 충족되지 않은 이상 2019. 6.분에 대하여 감액 산정을 적용할 수 없다. 원고들의 3주장도 더 살필 것 없이 이유 없다.
4주장에 대한 판단
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교․형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 부령의 형식으로 규정된 제재적 행정처분의 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 아니 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
앞서 든 각 증거에 의하면 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 이 사건 과징금 부과처분의 과징금액은 구 노인장기요양보험법 시행령(2019. 6. 11. 대통령령 제29833호로 개정되기 전의 것) 제15조 [별표 2]에 따라 위반행위에 대한 업무정지기간별로 차등을 두어 정해진 비율을 부당청구금액에 적용하여 산정된 점, 위 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않다거나 그 산정된 금액이 처분사유 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 보이지 않는 점, 장기요양급여는 국민의 장기요양보험료 등을 재원으로 이루어지는 서비스이므로, 부당청구와 부당수급에 대한 엄정한 제재를 통하여 장기요양기관으로 하여금 관련 법령에 정한 요건을 충실히 지켜 급여비용을 청구하도록 강제할 필요가 있는 점 등에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 사정들을 감안하더라도 이 사건 과징금 부과처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인한 원고들의 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 과징금 부과처분에 재량권 일탈․남용의 위법이 있다고 할 수 없다. 원고들의 4주장도 받아들이지 아니한다.
결론
원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이성용(재판장) 김종신 권주연
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.