서울행정법원 2022. 1. 14. 선고 2020구합77305 판결

학교법인 B(이하 'B'이라 한다)은 C초등학교(이하 '이 사건 학교'라 한다)를 설치·운영하는 학교법인이고, 원고는 2019. 4. 9.부터 B의 이사장으로 재직 중(임기 : 2019. 4. 9. ~ 2023. 4. 8.)인 사람이다. 피고는 구 지방교육자치에 관한 법률(2021. 3. 23. 법률 제17954호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 교육자치법'이라 한다) 제18조 제1항에 따라 설치된 서울특별시의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로서, 구 사립학교법(2020. 12. 22. 법률 제17659호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제1항에 따라 이 사건 학교를 설치·운영하는 B에 대한 지도·감독 권한을 가지고 있다.

피고는 이 사건 학교의 무단 폐교와 관련하여 2018. 3. 14.부터 같은 달 23.까지 B에 대한 특별감사를 실시하였고, 그 결과 원고에게 구 사립학교법 제20조의2에 따른 임원취임승인 취소사유가 있다고 판단하였다. 이에 피고는 2020. 5. 22. 청문절차를 거쳐 2020. 8. 10. 아래 표와 같은 사유(이하 '이 사건 각 처분사유'라 하고, 개별 처분사유를 가리킬 때에는 아래 표 기재와 같이 특정한다)를 들어 구 사립학교법 제20조의2 제1항 제1호, 제2호, 제6호에 따라 원고에 대한 임원취임승인을 취소하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고 주장의 요지

처분사유 부존재

제1처분사유에 대하여

제2처분사유에 대하여

제3처분사유에 대하여

제4처분사유에 대하여

재량권 일탈·남용

관계 법령 및 규정

인정사실

이 사건 학교는 1966. 2. 14. 문교부(현 교육부)로부터 설립인가를 받아 2017학년도 기준 12학급 편성에 235명이 재학하던 사립초등학교이다.

이 사건 학교의 교장 L과 행정실장 M은 2017. 10. 24. 서울특별시교육청을 방문하여 N 담당 서기관 O을 만나 이 사건 학교의 재정난을 설명하였다. 그 과정에서 L 등은 재단 보유의 수익용 기본재산을 사용할 수 있게 허가해달라고 요청하였고, O은 허가 신청이 들어오면 적극적으로 검토하겠다고 말하였다.

위와 같은 면담 결과를 전해들은 원고는 2017. 11. 8. O을 만나 이 사건 학교를 공립화해서라도 운영을 그만두고 싶다거나 이 사건 학교는 폐교하고 F유치원만 운영하고 싶다는 의사를 피력하였다. 이에 O은 원고의 입장을 공감하면서 '학교가 어렵다면 폐교를 할 수도 있겠지만 폐교는 통상 4년 정도의 긴 시간이 소요되고 학생분산계획 및 교직원 관련 업무 처리계획이 확실하지 않을 경우 어렵다'는 취지의 안내를 하였다.

이 사건 학교의 행정실장은 2017. 12. 4. 서부교육지원청을 방문하여 폐교 관련 법적 근거 및 절차에 관한 일반적인 안내를 받은 후 폐교인가신청서 양식을 받아왔고, B은 2017. 12. 8. 이사회를 열어 이사 전원의 동의로 이 사건 학교의 폐교를 의결하였다.

B은 2017. 12. 28. 서부교육지원청에 폐교인가신청서를 제출하였고, 같은 날 원고는 C초등학교의 학부모, 입교 지원 학부모, 교직원에게 '2018년도에 정상적인 학교운영이 불가하다는 판단에 따라 2018. 2.말부로 폐교를 결정하게 되었다'는 내용의 통지문을 발송하였다.

서부교육지원청은 2018. 1. 2. B에 대하여 폐교인가 신청에 첨부되어야 할 서류를 보완하여 달라는 내용의 요청을 하였다.

2018. 1. 5. 열린 서부교육지원청과 B 간의 간담회에서, 서부교육지원청의 P과 Q은 B 측에 대해 '폐교는 단계적 절차를 지켜야 하며 학생과 교직원이 있는 상황에서 2018. 2. 28.자 폐교는 불가능하다'는 취지의 설명을 하였다.

원고는 2018. 1. 8. 학부모 비상대책위원회와의 간담회에서 '학교운영을 계속해 달라'는 비상대책위원회의 요청에 대하여 '그 방안은 현실적으로 불가능하다. 일부 학생 잔류 시 정상적인 학사운영이 어려움을 인지하여 현실적인 판단을 하여 달라'는 취지로 답변하였다. 한편, 원고는 2018. 1. 11. 이 사건 학교 교직원들에게 '2018. 2. 28.부로 폐교를 결의하였는바, 이에 따라 근로기준법 제24조 및 제27조에 의거 2018. 2. 28.에 해고됨을 통보합니다'라는 내용으로 해고예고통지를 하였다.

서부교육지원청은 2018. 1. 9. B에 폐교인가 신청에 필요한 구체적인 서류를 제출하라고 통지하였고, 2018. 1. 12. '폐교인가 신청에 필요한 첨부서류를 보완하지 아니하므로 폐교 논의를 중지하기로 하고 해당 신청서를 반려한다'고 통지하였다(이하 '이 사건 반려처분'이라 한다).

B은 서부교육지원청의 이 사건 반려처분을 받은 후 2018. 1. 17. 서부교육지원청에 대하여 '교직원과 학생들의 교수·학습권이 침해되지 않도록 학교운영에 최선의 노력을 다할 예정이다. 재정지원 등 구체적인 지원이 화급하다'는 내용의 건의를 하였다.

이에 서부교육지원청은 2018. 1. 23. 이 사건 학교 운영과 관련하여 B과 협의회를 개최하였는데, 이 자리에서 B 측은 폐교논의를 중단하고 학부모들과 정상적인 신학기 학교운영이 되도록 노력할 것을 다짐했고, 서부교육지원청은 B의 재정결손액에 대한 수익용 기본재산 충당을 긍정적으로 검토하기로 하였다.

B은 2018. 1. 30. 학부모 비상대책위원회와의 간담회를 개최하였고, 위 비상대책위원회의 요구에 따라 2018. 2. 5. 전체 학부모에게 '현 추세대로라면 학급이 통합될 것은 명백하고, 아예 특정 학년이 없는 경우가 발생될 것도 각오하고 있다. 학교 운영비를 최대한 절감하더라도 교비의 대폭 인상이 불가피하다'는 내용의 통지를 하였다.

이 사건 학교장은 2018. 2. 13. 이 사건 학교 학부모들에게 '1차 조사(2. 12. 12:00까지 2018. 3. 2. 등교 희망학생) 시 재학을 희망한 학생이 총 34명이고, 2018년도 1분기 예상 수업료에 관하여 현 교직원 유지 시 8,134,700원, 교원 9명 등 감축 시 4,763,800원인바, 이에 따라 재학·전출 희망 여부를 재조사한다'는 내용의 안내를 하였다.

이 사건 학교장은 2018. 2. 21. 이 사건 학교 학부모들에게 '2018. 2. 23. 18:00까지 2018학년도 1/4분기 교납금 3,974,000원을 납부하라'고 안내하였다.

서부교육지원청은 2018. 2. 23. 및 2018. 2. 27. 원고에게 '학부모 비상대책위원회의 요구 등을 반영하여 학생 학습권 보호를 최우선한 학교 운영 정상화가 이루어질 수 있도록 노력해 달라'는 내용의 통지를 하였다.

이 사건 학교는 2018. 3. 2. 2018학년도 1학기가 시작되었으나 담임교사 배정이 되어 있지 않고 행정실 직원이 전무하는 등 개학 준비가 전혀 되어 있지 않았고, 당일 이 사건 학교에 등교한 학생도 3명에 불과하였다.

서부교육지원청에서 2018. 3. 7. 개최된 'R 협의회'에서 S 등 교육청 관계자들과 이 사건 학교 학부모들은 잔류학생 전원을 전학시키기로 결정하였고, 결국 이 사건 학교는 2018. 3. 8. 등교생이 전혀 없게 되어 사실상 폐교하였다.

한편, 원고는 폐교인가를 받지 아니하고 이 사건 학교를 임의로 폐교하고, E이 F유치원에 실제 근무하지 않았음에도 2014. 3.부터 2016. 12.까지 급여 명목으로 110,382,540원을 지급하였다는 혐의로 초·중등교육법위반죄 및 업무상배임죄로 기소되었고, 제1심 법원은 2020. 1. 9. 원고의 위 범죄사실을 모두 유죄로 인정하여 원고에게 징역 1년, 집행유예 2년을 선고하였다(서울서부지방법원 2018고단4455호). 이에 원고와 검사 모두 항소하였으나, 항소심 법원은 2021. 9. 30. 쌍방의 항소를 모두 기각하는 판결을 선고하였으며[서울서부지방법원 2020노62, 2020노1229(병합)], 이에 원고가 상고하여 현재 대법원 2021도13799호로 상고심 계속 중이다(이하 '관련 형사판결'이라 한다).

판단

처분사유 부존재 주장에 대한 판단

제1처분사유에 관하여

구 사립학교법 제17조 제3항에서는 '이사회를 소집할 때에는 적어도 회의 7일 전에 회의의 목적을 명시하여 각 이사에게 통지하여야 한다'고 규정하고 있다. 먼저 원고는 2017. 12. 8.자 이사회 개최 이전에 B 이사들에게 이 사건 학교의 폐교 관련 안건에 대하여 사전에 구두 또는 전화로 고지하였다고 주장하나 이를 인정할 아무런 증거가 없다. 나아가 이사회 소집통지를 함에 있어서 회의의 목적사항을 열거한 다음 '기타 사항'이라고 기재한 경우, 위 '기타 사항'이란 회의의 기본적인 목적사항과 관계가 있거나 일상적인 운영을 위하여 필요한 사항에 국한된다고 할 것인데(대법원 1996. 10. 25. 선고 95다56866 판결, 대법원 2005. 5. 18.자 2004마916 결정 등 참조), 이 사건 학교의 폐교는 B의 목적사업을 폐지하는 중요 사항에 해당하므로 다른 목적사항과 관계되거나 학교법인의 일상적인 운영을 위하여 필요한 사항에 불과하다고 보기 어렵다. 따라서 비록 B의 이사들이 2017. 12. 8.자 이사회에 전원 참석하여 이 사건 학교의 폐교를 의결하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 사립학교법 제17조 제3항을 위반한 절차상의 하자가 치유된다고 보기 어렵다.

교육감은 조례가 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 하급교육행정기관인 교육지원청의 교육장에게 위임할 수 있는데(구 교육자치법 제26조 제1항), 서울특별시교육감은 각급 학교의 운영·관리에 관한 지도·감독에 관한 권한을 피고를 비롯한 서울특별시의 각 교육장에게 위임하였다(서울특별시교육감 행정권한의 위임에 관한 조례 제5조 제10호, 제22호). 따라서 피고가 세 차례에 걸쳐 B에 대하여 한 학교운영 정상화 시정명령은 적법한 처분권한을 가진 행정청의 처분으로서 유효하므로, 원고가 이를 불이행한 것은 정당한 임원취임승인 취소사유에 해당한다.

앞서 본 사실관계에 의하면, 서부교육지원청이 원고에게 폐교를 권고하거나 B 소유 재산의 기부채납을 강요하였다고 보기 어렵고, 오히려 여러 차례 '폐교에는 통상 상당한 기간이 소요되고 단계적 절차를 거쳐야 한다'는 취지를 원고에게 안내한 것으로 보인다. 그럼에도 원고는 일방적으로 2018. 2.말 이후 이 사건 학교를 운영하지 않겠다는 의사를 명확히 표시하면서 학교 운영을 정상화하기 위한 별다른 노력을 하지 않았고, 오히려 학부모들에게 '학생 수가 대폭 감소할 것이 명백하여 교비가 대폭 인상될 수밖에 없다'는 내용의 통보를 거듭하여 학생들의 전학을 유도함으로써 결국 이 사건 학교를 사실상 폐교 상태에 이르게 하였다. 이러한 사정들에 비추어 보면, 원고는 이 사건 학교의 폐교를 사실상 유도하였다고 할 것인바, 이는 관할청의 폐교인가를 받지 않은 무단폐교 행위로 평가함에 무리가 없다(관련 형사판결에서도 이와 같은 이유에서 원고에 대한 초·중등교육법위반 혐의를 유죄로 인정하였다).

위와 같은 맥락에서, 원고가 서부교육지원청에 폐교인가 신청을 한 당일 학부모 등에게 관할청의 폐교 권고에 따라 2018. 2. 28.자로 이 사건 학교를 폐교한다는 취지의 통지문을 발송한 것은, 관할청의 폐교인가를 받지 않은 상태에서 허위사실을 공표한 것으로서 정당하다고 볼 수 없다. 마찬가지로 원고가 무단폐교를 강행하면서 교직원들의 의사에 반하여 일방적으로 해고예고통지를 한 것을 경영상 필요에 따른 정당한 해고라고 보기도 어렵다.

제2처분사유에 관하여

인정사실

B은 2018. 2. 5. 서울특별시교육감에 대하여 위 학교법인의 수익용 기본재산(현금) 438,808,000원에 대한 처분허가 신청(용도 : 이 사건 학교 전출생환불금, 교직원인건비 및 학교운영비)을 하였다.

이에 대해 서울특별시교육청(학교지원과)이 2018. 2. 6. 보완자료를 요구하자 B은 2018. 2. 20., 2018. 2. 26., 2018. 2. 28. 수익용 기본재산 처분허가 관련 보완자료를 각 제출하였다.

B은 2018. 3. 5. 서울특별시교육감에게 '수익용 기본재산 처분허가 건의(독촉)'를 하였는데, 이에 대해 서울특별시교육청이 2018. 3. 8. '수익용 기본재산 처분 보류'를 하자, B은 2018. 3. 9. 재차 서울특별시교육감에게 '수익용 기본재산 처분허가 건의(독촉2)'를 하였다.

그 후 서울특별시교육감은 2018. 3. 14. B에 대하여 다음과 같은 주요 내용으로 '수익용 기본재산(현금) 처분 일부 허가'를 하였다.

그런데 원고는 서울특별시교육청의 처분 허가가 있기 전인 2018. 2. 5. 수익용 기본재산(현금) 131,210,320원을 이 사건 학교의 학교회계 계좌로 이체한 뒤 다음날인 2018. 2. 6. 139,338,590원을 '2018년 1월 교직원 급여' 명목으로 집행하였다. 또한 원고는 2018. 3. 14. 서울특별시교육감으로부터 처분 일부 허가를 받자 같은 날 234,677,520원을 법인회계에서 학교회계로 이체하고, 2018. 3. 15. 135,954,580원을 '2월 교직원 급여(강사 등)' 명목으로, 2018. 3. 20. 108,400,930원을 '2월 교직원 급여(교원 및 일반직)' 명목으로 집행하였다.

판단

원고 스스로도 B의 수익용 기본재산(현금)을 허가받은 범위를 초과하여 집행한 사실은 다투지 않고 있다. 원고는 관할청의 처분허가가 부당하게 지체되는 가운데 부득이 체불된 교직원 급여 및 퇴직금을 지급하기 위하여 수익용 기본재산을 처분할 수밖에 없었다고 주장하나, 원고가 2018. 2. 5. 관할청에 처분허가를 신청한 당일인 2018. 2. 5. 첫 번째 부당집행(131,210,320원)을 하였다는 점에서 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다. 그리고 관할청이 B 측으로부터 미비된 첨부자료의 보완제출을 받느라 수익용 기본재산 처분허가가 늦어진 것으로 보이는바, 관할청이 부당하게 처분허가를 지체하였다고 단정하기도 어렵다.

사립학교법 제28조 제1항에서 학교법인의 기본재산 처분에 관할청의 허가를 받도록 한 것은 학교법인의 재정적 기초가 되는 기본재산을 적정하게 유지·보호함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모하고 학교법인으로 하여금 본래의 목적사업에 충실하게 하려는 데 그 목적이 있다고 할 것이다. 따라서 원고가 부당집행한 수익용 기본재산을 개인적으로 사용하지 않았다고 하여 임원취임승인 취소사유에 해당하지 않는다고 볼 수 없고, 부당집행한 수익용 기본재산의 원상회복을 명하는 피고의 시정요구가 부당하다고 볼 수도 없다.

제3처분사유에 관하여

F유치원 원장 D가 감사 과정에서 '원고의 지시로 E을 채용하였고, E이 담당하는 업무가 무엇인지 정확히 알지 못한다', 'E이 유치원에서 구체적으로 수행한 업무가 없고, 상시 근무도 하지 않았다', 'E의 월 급여 300만 원은 원고가 지시하여 결정한 것이다'라는 취지로 답변한 점, E과 같은 기간에 F유치원에 근무한 교원들이 E을 알지 못한다고 진술한 점, E이 교직원 비상 연락망에 직원으로 배치되지 않았고, 출·퇴근 등 복무에 관한 사항이 확인되지 않는 점, E이 원고의 친오빠로서 원고와 친족관계에 있는 점, E이 2015. 12. 31. B 취업규칙에서 정한 정년이 도래하여 당연 퇴직되었어야 함에도 동일한 근로계약기간이 연장된 점 등을 종합하면, 원고가 자신의 영향력을 이용하여 F유치원에 친오빠인 E이 채용되도록 부당하게 개입하는 한편, E이 F유치원에 실제 근무하지 않았음에도 D로 하여금 E에게 월 300만 원씩 급여를 지급하도록 부당하게 지시하였다고 봄이 타당하다(관련 형사판결에서도 원고의 위와 같은 행위가 업무상배임죄에 해당한다고 판단하였다).

이처럼 원고가 E의 부당 채용 및 부당한 급여 지급을 지시하였음을 인정할 수 있는 이상, 감사 과정에서 E이 자신이 지급받은 급여 전부를 B에 반환하였다고 하더라도 사립학교법 위반 및 회계 부정 등의 임원취임승인 취소사유가 사후적으로 소멸하였다고 볼 수 없다.

제4처분사유에 관하여

F유치원은 H를 채용할 당시 공개채용을 실시하였고, 원장 D는 감사과정에서 'H가 영양사, 조리사 자격증을 보유하고 있어 원아들의 영양 교육, 요리 실습, 오후 교사 간식 제공 등을 두루 맡길 수 있겠다고 판단하여 채용하였다'는 취지로 진술하였다. 따라서 원고가 직원 채용과정에서 평소 알고 지내던 H를 추천하였다는 사정만으로 원고가 D에게 H의 채용을 지시하였다거나 부당 개입하였다고 단정하기 어렵다.

H는 감사 과정에서 'F유치원에 근무할 당시 남편 후배가 비워놓은 집에서 출퇴근을 하여 10분 정도면 도보로 이동이 가능하였다'고 진술하였고, D 역시 '면접 당시 H가 이사 예정이라 출근이 가능하다는 취지로 답변하였다'고 진술하였다. 또한 H에 대한 문답서에는 'F유치원의 다른 직원들이 H가 정해진 퇴근시간보다 일찍 퇴근하였다'고 진술하였다는 내용이 기재되어 있다. 이러한 사실들에 비추어 볼 때, H가 F유치원에 실제 근무하였던 것으로 보인다.

D는 'H가 영양사, 조리사 자격증을 보유하고 있어 다양한 업무를 맡길 수 있겠다고 판단하여 채용하였고, 급여도 월 280만 원으로 협의하여 정하였다', '기존에 주방에 근무하던 직원들은 단순 설거지 업무만 담당하였으므로 H와 하는 일이 다르다'는 취지로 진술하였다. 따라서 B이 기존에 주방 업무를 담당한 직원들보다 약 2.3배 정도 높은 급여를 H에게 지급하였다는 사정만으로, 급여를 부적정하게 과다 지급하였다고 보기 어렵다.

위와 같은 이유에서 서울서부지방검찰청 검사는 2018. 12. 28. '원고가 H를 고용한 후 다른 주방직원들에 비해 18,233,860원의 급여를 더 지급하였다'는 업무상 배임 혐의에 대하여 '혐의 없음(증거불충분)' 처분을 하였다.

소결론

재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

구 사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인 취소처분은 제재적 행정처분에 해당하는바, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조). 그리고 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 나머지 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 두고 위법하다고 할 수 없다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 등 참조).

앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 각 처분사유 중 정당하다고 인정된 처분사유를 기준으로 하더라도 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고는 2008. 3. 24.부터 2010. 1. 10.까지, 2010. 11. 26.부터 2018. 11. 25.까지, 2019. 4. 9.부터 이 사건 처분에 이르기까지 B의 이사장으로 재직하면서, 위 학교법인을 대표하고 사립학교법 및 정관에 규정된 직무를 수행하며 기타 학교법인 내부의 사무를 통할하는 역할을 수행하였다(구 사립학교법 제19조 제1항). 따라서 원고에게는 구 사립학교법 제1조(목적)에 따라 이 사건 학교의 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 위 학교의 건전한 발달을 도모할 책임과 의무가 있었다.

그럼에도 불구하고 원고는 관할청 및 학부모 등과 충분한 논의를 거치지 않고 이 사건 학교의 폐교를 독단적으로 추진하였고, 이 사건 반려처분 이후 폐교 논의를 중단하고 학교 정상화를 위해 노력하기로 약속하였음에도, 이를 무시한 채 의도적으로 학생들의 전출을 유도함으로써 결국 이 사건 학교를 폐교시켰다. 또한 원고는 이처럼 무단 폐교를 강행하는 과정에서 학교 운영의 정상화를 요구하는 피고의 시정명령을 모두 불이행하였다. 이로 인해 이 사건 학교 재학생들의 기본적인 학습권이 침해되고 학사운영이 파행되었으며, 사학의 공공성에 대한 사회적 신뢰가 크게 훼손되었다.

원고는 B의 수익용 기본재산을 허가 범위를 초과하여 부당하게 처분·집행함으로써 학교법인의 재정 건전성에 적지 않은 위험을 야기하였고, 자신의 친오빠를 F유치원에 부당 채용시키고 그가 실제 근무한 사실이 없음에도 과다한 급여를 지급함으로써 B의 회계질서를 문란하게 하였다. 그럼에도 원고는 수익용 기본재산에 대한 보전 조치 및 부당 채용 관련자에 대한 징계의결 요구를 하도록 한 피고의 시정명령을 모두 불이행하였는바, 그 비난가능성이 결코 작다고 보기 어렵다.

피고로서는 향후 유사한 사태가 재발하여 사립학교의 정상적 운영 및 발전에 중대한 장애가 초래되는 상황을 방지할 중대한 공익상의 필요가 있다고 할 것인바, 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비해 원고가 입게 될 불이익이 현저하게 크다고 볼 수 없다.