서울행정법원 2022. 6. 16. 선고 2021구합66203 판결

한국잡월드는 고용정책 기본법 제18조의2에 그 설립근거가 있는 법인으로 공공기관으로 지정되어 있다. 원고는 한국잡월드가 100% 출자한 자회사로서 한국잡월드 전시체험관의 운영과 관련된 업무 등을 목적으로 하여 2018. 9. 27. 설립되었다.

원고는 다음과 같이 청년추가고용장려금을 신청하여 지급받았다.

원고는 2020. 3. 31. 88명 분 합계 63,338,700원에 대하여 청년추가고용장려금을 신청하였다. 피고는 2020. 8. 28. 다음과 같은 이유로 부지급 결정하였다(이하 ‘이 사건 부지급 처분’이라 한다).

피고는 2021. 4. 28. 원고에게 아래와 같은 이유로 위 나.항 기재와 같이 이전에 지급된 82,785,380원의 청년추가고용장려금 회수 결정을 통보하였다(이하 ‘이 사건 부당이득금 징수처분’이라 하고, 위 처분과 ‘이 사건 부지급 처분’을 합하여 ‘이 사건 처분’이라 한다).<1>

원고의 주장

원고는 한국잡월드의 자회사로 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조 제1항 제5호에 따라 공공기관 지정대상이기는 하나, 공공기관으로 지정되지 않았다. 따라서 원고는 청년추가고용장려금 지원제외 대상이라고 할 수 없다.

피고는 청년추가고용장려금 지원사업 시행지침(고용노동부 2020. 7., 이하 ‘이 사건 시행지침’이라 한다)에서 지원제외 대상을 변경하였는데, 공직자윤리법과 고용보험법의 입법취지와 목적이 다름에도 불구하고, 공직자윤리법의 공직유관단체까지로 지 원대상에서 제외되는 공공기관의 범위를 확대하였다. 이는 고용노동부장관의 권한 일탈, 남용행위에 해당한다.

고용보험법 제35조 제3항은 2019. 8. 27. 신설되어 2020. 8. 28.부터 시행되었다. 이 사건 시행지침 역시 개정법 시행일(2020. 8. 28.) 이후에 발생하는 부당이득은 보험료징수법에 따라 환수조치 가능하다고 명시하고 있다. 그런데 피고는 위 법률 조항을 근거로 하여 2019년 4차에 걸쳐 지급한 청년추가고용장려금 전액의 반환을 명하였는바, 이는 소급금지원칙에 위반된다. 또한 원고는 공공기관 자회사로 설립되어 만성적인 재정난에 허덕이고 있고, 코로나 19로 인하여 수익활동을 하지 못하여 이미 지원받은 청년추가고용장려금을 환수당하면, 인건비 지급 등의 문제가 발생할 수 있다. 따라서 이 사건 부당이득금 징수처분은 수익적 행정행위 취소의 제한 법리에도 저촉되어 위법하다.

고용노동부 소속 주무관은 공공기관이 출연하여 설립된 원고의 경우에는 청년추가고용장려금 신청이 가능하고, 한국잡월드에 고용된 적이 없는 자의 경우에는 신청대상이라고 안내하였으며, 이에 따라 청년추가고용장려금을 지급하였다. 이는 행정청의 공적인 견해표명이라고 볼 수 있고, 원고가 이를 신뢰한데 어떠한 귀책사유가 없다. 그런데 피고는 변경된 이 사건 시행지침에 따라 이 사건 부지급 처분을 하였으므로, 이 사건 부지급 처분은 신뢰보호원칙에 위반되어 위법하다.

관련 법령

인정사실

청년추가고용장려금은 청년을 정규직으로 추가로 고용한 중소ㆍ중견기업에 인건비를 지원함으로써 양질의 청년일자리를 창출하려는 사업 목적을 가지고 있다.

청년추가고용장려금 지원사업 시행지침(고용노동부 2019. 8., 이하 ‘종전 시행지침’이라 한다)<2>

이 사건 시행지침

판단

원고의 지위

공공기관의 운영에 관한 법률 제4조 제1항 제1호는 “다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관”, 제5호는 “제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두개 이상의 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관”, 제6호는 “제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 또는 설립기관이 출연한 기관”을 공공기관 지정대상으로 규정하고 있다.

한국잡월드는 고용정책 기본법 제18조의2에 따라 설립되고 정부가 출연한 기관에 해당한다. 한국잡월드가 원고의 지분 100%를 출자하고, 임원 임명권한 행사 등울 통하여 원고에 대하여 사실상 지배력을 확보하고 있다고 보이므로, 원고 역시 공공기관 지정대상이라고 할 수 있다. 그러나 공공기관의 운영에 관한 법률 제6조에 따르면 기획재정부장관이 주무기관의 장과의 협의절차 등을 거쳐 공공기관을 지정하고 이를 고시하여야 한다. 그러나 원고에 대하여는 공공기관 지정이 이루어지지 아니하였다. 다) 다만 인사혁신처장은 2020년 상반기에 원고를 공직유관단체로 지정하고 이를 고시하였다.<3>

청년추가고용장려금의 지급근거와 지급 제외대상

고용보험법 제20조는 “고용노동부장관은 고용환경 개선, 근무형태 변경 등으로 고용의 기회를 확대한 사업주에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 지원을 할 수 있다”고 규정한다. 고용보험법 시행령 제17조 제1항 제4호에 의하면, “위원회에서 심의ㆍ의결한 성장유망업종, 인력수급 불일치 업종, 국내복귀기업 또는 지역특화산업 등 고용지원이 필요한 업종에 해당하는 기업이 실업자를 고용하는 경우” 사업주에게 임금의 일부를 지원할 수 있다. 청년추가고용장려금은 위 고용보험법 제20조, 고용보험법 시행령 제17조 제1항 제4호에 근거가 있는 금원이다. 한편 고용보험법 시행령 제17조 제2항은 “제1항에 따라 지원을 하는 경우에 지원 요건, 지원대상 사업주의 범위, 지원 수준, 지원 기간, 지원금의 신청ㆍ지급 방법 및 그 밖에 지원에 필요한 사항은 고용노동부장관이 정한다”고 규정하고 있고, 이에 따라 고용창출장려금ㆍ고용안정장려금의 신청 및 지급에 관한 규정(고용노동부고시)이 제정되어 있다.

고용창출장려금ㆍ고용안정장려금의 신청 및 지급에 관한 규정(고용노동부고시 제2022-21호, 2022. 2. 23. 일부 개정) 제2조 제1호에 따르면 ‘고용창출장려금’이란 실업자를 피보험자로 고용하여 신규 고용을 창출하는 사업주에게 지원하는 장려금으로 고용보험법 시행령 제17조 제1항 제1호ㆍ제4호ㆍ제7호에 따른 고용창출에 대한 지원과 고용보험법 시행령 제26조에 따른 고용촉진장려금을 말한다. 또한 같은 조 제2호에 의하면, ‘고용안정장려금’은 근로자의 고용안정을 위해 관련 조치를 하는 사업주에게 주는 장려금으로 고용보험법 시행령 제29조에 다른 출산육아기 고용안정장려금과 고용보험법 시행령 제37조의2에 따른 고용안정에 대한 지원을 말한다. 그리고 같은 조 제3호에 의하면 고용장려금이란 제1호의 고용창출장려금과 제2호의 고용안정장려금을 말한다. 이에 따르면 청년추가고용장려금은 고용보험법 시행령 제17조 제1항 제4호에 근거를 두고 있는 고용창출에 대한 지원으로 고용창출장려금에 해당한다.

고용창출장려금ㆍ고용안정장려금의 신청 및 지급에 관한 규정 제13조 제1항은 “다음 각 호에 해당하는 경우 고용촉진장려금을 제외한 고용창출장려금 지원 대상에서 제외한다”고 규정하고 있는데, 제1호의 개정 경과는 다음과 같다.

이 사건 부당이득금 징수처분의 위법 여부

고용보험법 제35조 제3항은 “고용노동부장관은 고용안정ㆍ직업능력개발 사업의 지원을 받은 자에게 잘못 지급된 지원금이 있으면 그 지급금의 반환을 명할 수 있다”고 규정하고 있다.<4>위 조항은 2019. 8. 27. 신설되었고, 고용보험법 부칙(법률 제16557호, 2019. 8. 27.)에 따라 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행된다.

그런데 부칙에서 위 법률 조항의 적용 범위에 관하여 구체적으로 정하지 아니한 점, 피고는 위 법률 조항 시행일 이후인 2021. 4. 28. 부당이득금 반환처분을 한 점, 지원금이 잘못 지원되었는지 여부는 구체적인 법률요건의 해석에 의하여 결정될 것으로 보이는 점, 이 사건 시행지침의 ‘개정법 시행일(2020. 8. 28.)이후에 발생하는 부당이득은 보험료징수법에 따라 환수조치 가능’이라는 표현은 위 반환처분에 따른 금액을 강제징수할 수 있다는 것으로 보이는 점 등에 비추어 피고는 위 법률 조항 시행 전의 법률관계에 대하여도 고용보험법 제35조 제3항에 따라 잘못된 지급금의 반환을 명할 수 있는 것으로 보인다. 따라서 아래에서는 원고에 대하여 청년추가고용장려금이 잘못 지급되었는지에 대하여 살펴본다.

원고의 청년추가고용장려금 신청일이나, 피고의 처분일에 시행되던 고용창출장려금ㆍ고용안정장려금의 신청 및 지급에 관한 규정 제13조 제1항 제1호는 고용창출장려금의 지원제외 사업주에 대하여 ‘국가, 지방자치단체, 공공기관(공공기관의 운영에 관한 법률에 따라 지정된 기관)’이라고 규정하고 있다. 원고는 국가나 지방자치단체, 공공기관의 운영에 관한 법률에 따라 지정된 공공기관이 아니므로, 청년추가고용장려금이 포함된 고용창출장려금 지원제외 사업주라고 단정하기 어렵다.

또한 종전 시행지침 Ⅱ. 2-2. 국가 및 공공기관 등은 ① 국가, 지자체, 공공기관의 운영에 관한 법률에 의한 공공기관 및 지방공기업법에 따른 공기업, ② 정부가 설립에 필요한 예산ㆍ운영비를 지원하는 정부 출연ㆍ출자기관, ③ 정부 등이 특정목적 수행을 위해 개별법 등에 따라 설립ㆍ운영비 등을 지원하는 기관, ④ 초ㆍ중등교육법, 고등교육법에 따른 학교이다. 그런데 원고는 공공기관의 운영에 관한 법률에 의한 공공기관이라고 볼 수 없고, 정부가 예산ㆍ운영비를 지원하는 정부 출연ㆍ출자기관이 아니며, 원고에 대하여 개별법에 따라 설립ㆍ운영비가 지원된다고 볼 수 없다. 이처럼 종전 시행지침에 따르더라도 원고가 지원 제외 대상이라고 단정하기 어렵다.

한편 이 사건 시행지침의 경과규정은 2020. 1. 1. 이전에 청년(2019년 채용청년)을 채용한 기업의 경우에는 기존 지침(2019. 8. 20.)을 따른다고 되어 있고, 갑 제 5호증의 기재에 의하면, 원고가 지급을 신청한 청년추가고용장려금의 지원대상은 2019년에 채용된 청년이므로, 이 사건 시행지침이 적용된다고 보기 어렵다. 또한 이 사건 시행지침 Ⅱ. 2-2. 국가 및 공공기관 등에서는 종전 시행지침에 규정되어 있지 않던 공직자윤리법 제3조의2에 따른 공직유관단체(원고는 이에 해당됨)를 지원 제외 대상으로 규정하고 있으나, 고용창출장려금ㆍ고용안정장려금의 신청 및 지급에 관한 규정에는 2022. 1. 1.이 되어서야 이러한 내용이 규정되어 이 사건 시행지침과 저촉되는 것으로 보이고, 그와 같은 점에서 이 부분 규정을 직접적인 근거로 삼기도 어렵다.

피고는 원고가 종전 시행지침이나 이 사건 시행지침 Ⅱ. ‘2-3.의 인건비 등 기관 운영 전체 또는 대부분의 운영예산을 자체수익에 의하지 않고, 국가 등 재정지원을 통해 운영되는 기관‘에도 해당된다고 주장하고 있다. 그러나 처분서의 기재에 의하면 피고가 처분의 근거로 삼은 사유는 위 각 시행지침의 Ⅱ. 2-2. 국가 및 공공기관 등의 사유에 해당하여, 위 Ⅱ. 2-3.의 사유와 기본적 사실관계가 동일하지 않다고 보이므로, 처분사유의 추가는 허용될 수 없다.

이 사건 부지급 처분의 위법 여부

일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52799 판결).

위 인정사실, 갑 제10호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사정을 고려하면, 이 사건 부지급 처분이 신뢰보호원칙에 위반되지 않는다고 봄이 타당하다.

고용노동부 소속 주무관이 원고의 청년추가고용장려금 지급 신청에 대하여 지급요건에 해당한다고 안내를 하였고, 총 4회에 걸쳐서 금원을 지급하여 피고가 원고에게 공공기관이 출연하여 설립된 자회사의 경우에도 청년추가고용장려금이 지급될 수 있다는 공적견해를 표명하였다고 볼 여지가 있다.

그리고 원고의 지급 신청일인 2020. 3. 31.이나 처분일인 2020. 8. 28. 시행되던 고용창출장려금ㆍ고용안정장려금의 신청 및 지급에 관한 규정에는 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제1조 라목의 ’공직자윤리법 제3조의2에 따른 공직유관단체‘가 포함되어 있지 아니한다. 또한 앞서 본 바와 같이 이 사건 시행지침의 적용시기 등과 관련하여 여전히 원고를 청년추가고용장려금 지원대상이라고 볼 만한 사정도 있다.

그러나 종전 시행지침이나 이 사건 시행지침 Ⅱ.2-3에 의하면, ’인건비 등 기관 운영 전체 또는 대부분의 운영예산을 자체수익에 의하지 않고 국가 등 재정지원을 통해 운영되는 기관’도 지원 제외 대상이다. 정부는 한국잡월드의 설립ㆍ운영에 필요한 경비 등을 예산의 범위에서 출연하고 있는데, 원고는 한국잡월드와 용역계약을 체결한 뒤 수령한 돈으로 직원들의 인건비를 지급하고, 원고의 용역대금은 실질적으로 위 정부의 출연금에 상당부분 의존하고 있으며, 원고 자체수익이 크지 아니한 것으로 보이는 점 등에 비추어 경우에 따라서 원고는 종전 시행지침이나 이 사건 시행지침 상의 지원 제외대상이 된다고 볼 여지 또한 있다.

청년추가고용장려금은 정규직을 추가로 고용한 중소ㆍ중견기업의 인건비를 지원함으로써 양질의 청년일자리를 창출하고자 하는 목적으로 지급되는 돈이다. 그런데 원고는 공공기관의 자회사로서 안정적인 회사이고, 정부의 출연금이 간접적으로지원되는 회사이므로, 정책 목표를 감안하면 위 돈을 지급할 필요성이 크지 않다고 보이고 계속해서 장려금을 지급할 경우 청년추가고용장려금의 본래 목적을 실현하지 못함으로써 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있다.

또한 원고의 신뢰가 일부 있다고 하더라도, 청년추가고용장려금을 신청하였다가 거부당한 것일 뿐 이 사건 시행지침에 기한 향후 청년추가고용장려금에 대한 신뢰의 이익이 크다고 볼 수도 없다.

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결). 이 사건에서 살피건대, 앞서 본바와 같이 원고가 청년추가고용장려금의 지급 제외대상인지 여부의 해석에 다툼의 여지가 있으므로, 피고가 이 사건 시행지침 등을 비롯한 관련 법령을 잘못 해석하여 이 사건 부지급 처분을 하였다고 하더라도 그 하자가 명백하다고 볼 수 없다. 또한 판례는 신의칙에 위반한 행정처분이라도 그 하자가 중대ㆍ명백하지 않다고 보고 있다(대법원 1991. 1. 29. 선고 90누7449 판결, 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002두1465 판결 등 참조). 이러한 점에서 설령 이 사건 부지급 처분이 신뢰보호원칙에 위반되어 위법하다고 하더라도 무효사유에 해당한다고 볼 수 없다.

소결론