서울행정법원 2023. 5. 18. 선고 2022구합54993 판결

원고 주장 요지

노인장기요양보험법령의 순차적 위임에 따라 급여비용의 구체적인 산정기준은 보건복지부장관의 고시로만 정하여야 하고, 이를 다시 피고가 제정한 구 장기요양 급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 1. 12. 국민건강보험공단공고 제2018-13호, 이하 ‘개정 전 공고’라고 한다)에 재위임하여 규정할 수 없으나, 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 1. 12. 보건복지부고시 제2018-6호, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제51조 제4항은 근무시간과 직결되는 유급휴가 종류와 내용 등에 대해 보건복지부장관의 고시가 아닌 개정 전 공고에 위임하여 규정하고 있다. 이는 위임입법의 한계를 일탈한 것이 되어서 무효이고, 이에 근거한 이 사건 처분도 하자가 있다.

상위법 우선의 원칙상 이 사건 고시보다 우선하는 근로기준법에 따라 이 사건 종사자들이 가불하여 사용한 연차휴가는 월 기준 근무시간에 포함되어야 한다. 따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 부존재한다.

이 사건 종사자들이 월 기준 근무시간 일부가 부족하여 인력 배치기준을 위반하였다면 그에 관련된 부분에 해당하는 정도의 환수처분이 이루어져도 되는 것이나, 피고가 해당 월의 전부를 근무하지 않은 것으로 보아 추가 인력에 지급된 급여비용을 환수처분하는 것은 비례의 원칙에 어긋난다.

구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 12. 24. 국민건강보험공단공고 제2021-2호, 이하 ‘개정 후 공고’라고 한다)은 제12조 제1항 (사)목이 신설되어 3일 이내 미발생 연차를 근무시간에 포함하도록 개정되어 2022. 1. 1. 시행되었다. 이는 행정기본법 제14조 제3항 단서의 ‘법령 등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니한 경우’ 또는 대법원 2022. 12. 22. 선고 2020도16420 전원합의체 판결 등의 ‘범죄 후 법률의 변경에 의하여 그 행위가 범죄를 구성하지 아니하였을 경우’에 해당하여 새로운 법령인 개정 후 공고가 적용되어야 한다. 이 사건 종사자 중 F, H, G의 경우 위 조항의 요건을 충족하므로 이 사건 처분 중 위 종사자 부분은 법령 적용상 하자가 있다.

관계 법령

판단

위임 입법의 한계 일탈 여부

관련 법리

이 사건의 경우

구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 같은 법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하였다. 이에 따라 보건복지부장관이 정한 이 사건 고시 제51조 제4항은 근무인원수 산정방법과 관련하여 ‘구 근로기준법(2017. 11. 28. 법률 제15108호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다’고 규정하였다. 그 위임에 따른 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 (가)목은 이 사건 고시에 따른 직원 1인의 월 기준 근무시간에는 구 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가와 관련하여 1일 최대 8시간을 포함하도록 하였다. 2022. 1. 1.부터 시행된 개정 후 공고 제12조 제1항 제1호 (사)목은 구 근로기준법 제60조 제2항에 따라 근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가와 관련하여 ① 대표자와 종사자 간 사전합의 한 경우, ② 종사자의 요청에 의한 경우, ③ 돌봄 공백이 발생하지 않는 경우를 모두 충족한 경우에 한하여, 3일 이내 1일 최대 8시간을 직원 1인의 월 기준 근무시간에 포함하도록 하였다.

위와 같이 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙이 보건복지부장관에게 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 세부적인 산정기준을 보건복지부장관으로 하여금 고시하도록 권한을 부여함에 따라 보건복지부장관이 이 사건 고시를 정하였고, 이 사건 고시의 위임에 따라 다시 피고 이사장은 그에 관한 더욱 세부적인 기준을 정한 것인바, 이와 같은 각 규정의 내용과 형식을 종합하면 이 사건 고시와 이 사건 공고는 각 상위의 법령인 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있다. 이 사건 고시 제51조 제4항이 근무시간 인정사유 중 하나로 구 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가를 명시하여 피고 이사장에게 그 구체적인 사유를 정하도록 위임하고, 이에 따라 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 (가)목은 구 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가를 최대 8시간까지 근무시간으로 인정하여 더욱 세부적인 기준을 정한 이상 이 사건 처분의 근거가 되는 이 사건 고시 및 개정 전 공고가 위임 한계를 벗어났다고 보기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

처분사유 존부

구 근로기준법 제60조 제2항은 “사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80퍼센트 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다.”라고 규정하고 있다. 이 사건에서 문제가 되는 미발생 연차는 이 사건 종사자들이 이 사건 기관에서 계속 근로한 기간이 1년 미만일 때 사용한 것으로, 이는 구 근로기준법 제60조 제2항에 따라 발생한 월 단위 연차휴가를 모두 사용하는 등의 사유로 해당 월에 발생하지 않은 연차휴가를 미리 사용한 것인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

위와 같은 휴가의 사용은 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 유급휴가를 부여하는 경우에 해당한다. 이와 같은 성질의 유급휴가는 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근 시 부여될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 것인데(이하 ‘가불된 연차 유급휴가’라 한다), 다음과 같은 사정을 종합하면, 노인장기요양보험법령상 인력배치기준 등의 준수 여부를 판단할 때 가불된 연차 유급휴가를 사용한 것을 두고 이 사건 고시 제51조 제4항과 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 (가)목에서 정한 ‘근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가’에 해당한다고 볼 수 없으므로 이를 근무시간으로 인정할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

‘가불된 연차 유급휴가’는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의로 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의로 부여된 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효‧적절한 집행을 확보하려는 것인바, 가불된 연차 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 노인장기요양보험법령의 취지와는 부합하지 않으며, 인력배치기준 등 준수 여부는 노인장기요양보험법령의 입법 목적과 해석 기준에 의하여 판단하여야 한다.

이 사건에서도 이 사건 종사자들 중 I, E의 경우 가불된 연차 유급휴가를 사용한 후 구 근로기준법 제60조에 따라 새로 연차 유급휴가가 발생하기 전에 퇴직한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 이처럼 가불된 연차 유급휴가를 근무시간으로 인정하였다가 추후에 근무요건이 갖추지 못하여 충당되지 못한 유급휴가가 남게 된다면, 장기요양급여비용의 지급 범위가 소급하여 달라질 수밖에 없고 이에 따른 정산문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 수 있다. 또한, 가불된 연차 유급휴가까지 근무시간으로 인정할지 여부는 피고가 다양한 사항을 전문적·기술적으로 판단하여 구체적 상황에 맞게 시의적절하게 규율할 수 있는 것으로, 개정 전 공고가 이를 인정하지 않는 것이 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키고자 하는 근로기준법의 취지에 어긋난다고 볼 수 없다.

원고의 나머지 주장에 관한 판단

법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다. 장기요양급여의 제공 및 급여비용 청구가 적법한지 여부도 경과규정을 두지 아니하는 한 장기요양급여제공행위 당시에 적용되는 산정기준에 관한 법령 등을 기준으로 판단하여야 한다.

한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 구 노인장기요양보험법의 입법 취지와 ‘장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 규정하고 있는 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 문언 등을 종합하여 볼 때, 위 조항에 따른 ‘징수’처분은 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람으로부터 이를 환수하여 원상회복시키려는 부당이득 환수의 성격의 처분으로서, 그 징수 여부나 범위를 피고가 임의로 정할 수 없는 기속행위라고 봄이 타당하다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조). 행정기본법 제14조 제3항 단서는 ‘법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다’고 규정하나, 이 사건 처분은 행정법규 위반에 대한 제재조치가 아니라 부당이득 환수의 성격을 지닌 처분이므로 위 조항이 이 사건 처분에 적용될 여지는 없다(제재조치는 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 등에서 따로 정하고 있다). 또한, 원고가 들고 있는 대법원 2022. 12. 22. 선고 2020도16420 전원합의체 판결도 형벌법규의 변경에 관한 것이므로 이 사건에 적용된다고 볼 수 없다.

구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 장기요양급여비용을 받은 자가 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’에는 ‘그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 정하고 있다. 이 때 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란, 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(국민건강보험법상 요양급여비용 환수에 관한 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 취지 참조). 이 사건 종사자들은 이 사건 고시와 개정 전 공고에 의하여 근무시간으로 인정되지 않는 가불된 연차 유급휴가를 사용하였고, 이로 인해 신고된 근무시간과 실제 근무시간의 차이가 발생하여 월 기준 근무시간에 미달하게 되었다. 이 사건 고시 제66조는 인력배치기준을 위반한 경우 수급자 전원에 대하여 해당 월의 급여비용이 인력 결원비율(결원수)에 따라 감액 산정하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 이 사건 고시 제54조는 인력배치기준 위반으로 장기요양급여비용이 감액되는 장기요양기관은 인력추가배치 가산사유가 있더라도 장기요양급여비용을 가산하여 청구할 수 없다고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 기관이 인력배치기준 위반의 사유가 있음에도 장기요양급여비용을 감액하여 청구하지 않고 가산사유가 있다는 이유로 장기요양급여비용을 가산하여 청구한 경우 감액청구액과 가산청구액은 모두 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받은 것으로 부당이득 징수대상이 된다. 나아가 앞서 본 환수처분의 성격에 비추어 피고가 이 사건 종사자들의 부족한 근무시간에 해당하는 부분만 부당이득으로 환수할 재량이 있다고 볼 수도 없고, 오히려 원고의 주장에 따르면 애초에 청구할 수 없었던 장기요양급여비용임에도 원고에게 잘못 지급된 급여비용 중 일부만을 환수하는 결과가 되어 원고가 부당하게 지급받아 반환할 의무가 있는 급여비용 대부분을 법령 등의 근거 없이 방치하여 노인장기 요양보험의 재정 건전성을 해치므로 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반된다는 원고 주장은 받아들일 수 없다.