주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
B 주식회사는 2018. 2. 7. 설립되어 2018. 3. 28. 업종을 건축공사업으로 하여 건설업등록(등록번호 C)을 마쳤다. 원고는 2018. 2. 8. 사업자등록을 하였고, 2018. 4. 2. B 주식회사로부터 건설업 등록을 양수하여 주택건설업 등을 영위하는 법인이다.
원고가 보유한 건설기술자로 등록된 D는 2020. 3. 24. 전주지방법원으로부터 아래와 같은 건설기술진흥법위반죄의 범죄사실로 벌금 300만 원의 약식명령을 발령받았고, 그 무렵 위 약식명령이 확정되었다(전주지방법원 2020고약1012).
익산지방국토관리청장은 2020. 12. 8. 피고에게 ‘건설산업기본법 위반업체 알림’이라는 표제의 공문으로 “D 등<1>이 2018. 3. 1.부터 2018. 11. 12.까지 원고에게 건설기술경력증을 대여하였다는 이유로 14개월의 업무정지(2020. 7. 1.~2021. 8. 31.) 처분을 받았다”는 행정처분 내역을 통보하면서, 건설산업기본법 제21조의2를 위반하여 건설기술경력증을 다른 자에게 빌린 업체인 원고에 대한 처리를 요청하였다.
1) 피고는 2021. 3. 4. 원고에게 원고의 건설산업기본법 제21조의2 위반 혐의에 관하여 다음과 같은 행정처분을 할 예정임을 사전통지하면서, 2021. 3. 25. 실시되는 청문에 출석할 것을 통보하였다.
피고는 의견제출 및 2021. 3. 25. 청문 절차를 거친 후, 2022. 1. 12. 원고에게 건설산업기본법 제83조 제6호를 처분근거로 하여 2022. 2. 14.자로 원고의 건축공사업 등록을 말소하는 처분을 통지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 8호증, 을 제1, 2, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분의 적법 여부
원고 주장의 요지
이 사건 처분의 사전통지서 및 처분서에는 처분이유가 ‘국가기술자격증’의 대여금지 의무 위반으로 기재되어 있는데, 피고는 ‘국가기술자격증’의 대여를 이유로 한 처분에 대하여 사전통지 및 의견제출 절차, 이유제시 등을 흠결하였고, 원고가 ‘국가기술자격증’을 대여하였다는 처분사유도 존재하지 않는다(이하 ‘제1주장’이라 한다).
D는 원고의 건설기술자로 고용되어 원고의 공사 현장에서 근무하였으므로, 원고가 D의 ‘건설기술경력증’을 빌려 건설업 등록기준을 충족하였다는 처분사유 역시 인정되지 않는다(이하 ‘제2주장’이라 한다).
설령 D가 일부 기간 원고에서 상시 근무하지 않았다고 하더라도, 건설산업기본법 제83조 제3호에서는 건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우를 건설업 등록말소 또는 영업정지 대상으로 정하면서 ‘다만, 일시적으로 등록기준에 미달하는 등 대통령령으로 정하는 경우는 예외로 한다’고 정하고 있는 점을 고려할 때, 원고가 필요적 등록말소 대상이 된다고 볼 수 없다(이하 ‘제3주장’이라 한다).
관계 법령
별지 기재와 같다.
인정사실
D는 도장 초급 건설기술인으로 신고되어 건설기술경력증을 보유하고 있고, 2018년경 E을 통해 원고를 소개받았다. E은 2020. 5. 7. ‘약 3년 동안 200개 건설회사가 158명의 건설기술경력증을 268회에 걸쳐 대여받는 것을 알선하였고, 공범자들과 조직적으로 37명의 건설기술경력증을 허위로 발급받기 위하여 41장의 경력확인서를 위 조·행사하였다’는 건설기술진흥법위반의 범죄사실 등으로 징역형의 유죄판결을 선고받았고(전주지방법원 2019고합271), 위 판결에 불복하여 항소하였으나 항소기각 판결을 받았으며[광주고등법원(전주) 2020노87], 다시 상고하였다가 상고를 취하하여 위 판결이 확정되었다.
D는 2018. 3. 1.부터 B 주식회사 및 원고가 보유한 건설기술자로 등록되었고, 원고 사업장의 고용보험 자격취득자 명부 및 국민연금 가입자 가입증명에 의하면 D의 각 자격취득일은 2018. 3. 1., 상실일은 2020. 2. 1.이다. 원고의 급여대장에는 D가 2018. 3.부터 2018. 12.까지 원고로부터 월 180만 원의 급여를 지급받은 것으로 기재되어 있다.
원고가 2018. 6.경부터 2018. 12.경까지 토목공사를 진행한 세종시 I 외 18필지 전원주택 공사현장(이하 ‘이 사건 공사현장’이라 한다)의 작업일보에는 D가 ‘현장소장’으로 기재되어 있고, 위 기간 동안 D는 전주시에 거주하였다.
E은 “이 사건 공사현장에 3차례 방문하여 D가 현장대리인으로 근무하는 것을 보았다”는 내용의, 이 사건 공사현장에서 굴삭기 기사로 일한 J은 “D가 2018. 6. 13.경부터 매주 1회 목요일 오후 5시 작업완료 현황을 확인하였다”는 내용의 각 2022. 1. 20.자 사실확인서를 원고에게 작성해주었다. D는 2022. 1.경 원고에게 “2018. 6.부터 2018. 12. 23.까지 이 사건 공사현장에 매주 목요일마다 작업을 관리·감독하는 현장대리인으로 근무하였다”는 취지의 사실확인서를 작성해주었고, 2022. 9. 2. 이 법정에 증인으로 출석하여 다음과 같은 내용으로 증언하였다.
2018. 10.을 제외한 2018. 3.부터 2018. 11.까지 원고에 소속된 건설기술인은 D를 포함하여 4명(2018. 6.) 또는 5명(나머지 기간)이었다.
원고는 2021. 3. 10. 피고에게 “L협회에서 위조한 기술인자격증이라는 것을 검찰에서 통지받았다”는 등으로 원고 소속으로 등록된 F, G 명의의 각 건설기술경력증이 위조된 것이라는 점 등을 기재한 의견서를 제출하였다. 원고는 2021. 3. 25. 피고의 청문 절차에 출석하여 “D의 건설기술경력증은 진정한 것이고, D는 원고에서 토목공사 자재납품을 담당하여 실제로 근무하였기 때문에 건설기술경력증 대여라고 보기 어렵다”, “D는 개인사업자등록을 하여 이중취업이 되었기 때문에 약식명령에서 유죄가 된 것이다”는 취지로 진술하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제6, 9 내지 16호증, 을 제3, 4, 5, 7호증의 각 기재, 증인 D의 증언, 변론 전체의 취지
판단
제1주장에 대한 판단
행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조).
을 제2, 6호증의 각 기재에 의하면, 피고가 2021. 3. 24. 처분사전통지서의 ‘처분의 원인된 사실’ 부분 및 이 사건 처분서의 ‘처분이유’란에 각 ‘국가기술자격증 대여 금지 의무 위반’이라고 기재한 사실이 인정되고, 원고의 이 부분 주장은 D는 건설기술 진흥법에 따른 건설기술인에 해당하고 건설기술경력증을 보유하고 있는데, 피고가 위와 같이 이 사건 처분사유를 ‘건설기술경력증 대여’가 아닌 ‘국가기술자격증 대여’로 기재하였다는 것에 근거한다.
그러나 앞서 든 증거 및 인정한 사실, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 피고가 2021. 3. 4.경 원고에게 송달한 처분사전통지서에는 처분의 원인된 사실로 ‘대여기술인 D 등, 대여종목: 건축초급, 대여기간: 2018. 3. 1.~2018. 11. 12.’이 명시되어 있고, 이 사건 처분의 근거법령인 건설산업기본법 제21조의2, 제83조 제6호와 그 조문내용이 기재되어 있으며, 이 사건 처분서에도 ‘원고의 건설산업기본법 제21조의2 위반’에 대한 행정처분임이 명시된 점, ② 건설산업기본법 제21조의2는 ‘국가기술자격증 등의 대여 금지’라는 제목 하에 ‘건설사업자는 국가기술자격증 또는 건설기술경력증을 다른 자에게 빌리거나 빌려 주어서는 아니 된다’고 정하고 있는바, 처분사전통지서 및 이 사건 처분서에 ‘국가기술자격증 대여 금지 의무 위반’이라고 기재된 부분은 위 조문을 줄여 기재한 것으로 보일 뿐, 이 사건 처분의 근거를 ‘건설기술경력증 대여’가 아닌 ‘국가기술자격증 대여’로 특정하였다고 보기 어려운 점, ③ 원고가 2021. 3. 10. 피고에게 제출한 의견서에는 F, G 명의의 건설기술경력증 대여와 관련한 원고의 변소가 기재된 점, ④ 원고는 2021. 3. 25. 피고의 청문 절차에 출석하여 D가 원고에서 토목공사 자재납품을 담당하여 실제 근무하였다는 등으로 D 명의의 건설기술경력증 대여와 관련하여 적극적으로 의견을 밝히고 관련 증거를 제출한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 사유는 ‘원고가 D로부터 건설기술경력증을 대여하여 건설업 등록기준을 충족시킨 사실’로서 원고가 이를 충분히 알 수 있었다고 인정되고, 위 처분사유에 관한 사전통지, 의견제출, 청문 등의 절차가 적법하게 진행되었으며, 달리 원고가 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 있었다거나 이 사건 처분의 사유를 알기 어려워 원고의 방어권 행사에 실질적인 지장이 초래되었다고 볼 만한 사정은 발견되지 않는다. 따라서 피고가 원고의 ‘국가기술자격증’ 대여 등을 이 사건 처분의 사유로 삼았다고 볼 수 없고, 이 사건 처분에 행정절차법 제21, 22, 23조를 위반한 절차상 위법이 있다고 인정되지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.
제2주장에 대한 판단
건설산업기본법 제83조는 ‘제21조의2를 위반하여 국가기술자격증 또는 건설기술경력증을 다른 자에게 빌려 건설업의 등록기준을 충족시키거나 국가기술자격증 또는 건설기술경력증을 다른 자에게 빌려주어 건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우’(제6호)에는 건설업 등록을 말소하여야 한다고 규정하고 있다. 건축공사업자로 등록되기 위해서는 건설기술자격법에 따른 건축기사 또는 건설기술 진흥법에 따른 건축분야의 중급 이상 건설기술인 2명을 포함한 건설기술진흥법에 따른 건축 분야의 초급 이상 건설기술인 5명 이상을 고용하여야 하고, 이러한 기술인력에 해당하는 사람은 상시 근무하는 사람이어야 한다(건설산업기본법 제10조 제1호, 건설산업기본법 시행령 제13조 제1항 제1호 별표 2). 위와 같이 건설산업기본법에서 일정한 기술능력 등을 갖춘 업체에 한하여 건설업 등록을 허용하고 있는 취지는, 법이 규정한 자격 요건을 갖추지 못한 자에게는 건설공사와 관련된 영업을 하지 못하도록 하여 건설공사의 적정한 시공을 담보함으로써 부실공사를 방지하고 국민의 건강과 생명, 재산을 보호하고자 하는 데에 있다(대법원 2015. 4. 23. 선고 2013두12386 판결 등 참조).
한편, 행정재판에 있어 형사재판의 사실인정에 구속을 받는 것은 아니라고 하더라도 동일한 사실관계에 관하여 이미 확정된 형사판결이 유죄로 인정한 사실은 유력한 증거자료가 되므로 행정재판에서 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다. 이는 확정된 형사재판이 약식명령인 경우에도 다르지 않다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011두28240 판결, 대법원 2021. 10. 14. 선고 2021다243430 판결 등 참조).
D가 2018. 3. 1.부터 2018. 11. 12.까지 원고에게 건설기술경력증을 대여하였다는 범죄사실로 벌금 300만 원의 약식명령을 발령받았고, 그에 대해 정식재판을 청구하지 않아 그 약식명령이 그대로 확정된 사실은 앞서 본 바와 같다. 앞서 든 증거 및 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 제출한 증거만으로는 위와 같이 확정된 형사판결의 사실인정을 채용하기 어려운 특별한 사정이 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 원고가 D의 건설기술경력증을 빌려 건설업 등록기준을 충족시켰다는 이 사건 처분의 사유가 인정되므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
⑴ 앞서 살펴본 건설산업기본법이 일정한 기술능력을 갖추고 그 직무에 전념할 수 있는 상근 건설기술자를 보유한 업체에 한하여 건설업 등록을 허용하는 입법취지 및 ‘상시’의 사전적 의미는 ‘임시가 아닌 관례대로의 보통 때’, ‘특별한 일이 없는 보통 때’라는 점 등에 비추어 볼 때, 건설산업기본법 시행령 제13조 제1항 제1호 별표 2 비고 1. 가.에서 정한 ‘상시 근무하는 기술인력’은 특별한 사정이 없는 한 해당 사업장에 계속적으로 출근하여 담당 업무에 관하여 실질적인 직무를 수행하는 인력을 의미한다고 봄이 타당하다. 한편, 원고는 국토교통부장관이 2022. 10. 4. 건설산업기본법 시행령 별표2 비고 1. 가.의 ‘상시 근무하는 사람이어야’를 ‘근로기준법 제2조 제4호에 따른 근로계약을 체결하고 상시 근무하는 사람(다른 사업을 영위하는 사람의 경우에는 상시 근무에 지장이 되지 않는 범위에서 국토교통부장관이 정하는 경우에 한한다)이어야’로 일부 개정하는 내용의 일부개정령안 입법예고를 공고하였다는 점을 들어 D가 위 개정령안에서 정한 상시 근무의 기준에 부합한다는 취지로 주장한다. 그러나 위 개정령안은 ‘상시 근무에 지장이 되지 않는 범위에서’ 다른 사업을 영위하는 사람을 상시 근무하는 사람에 포함한다는 의미일 뿐, 상시 근무의 의미나 기준을 현행 법령과 달리 정하는 내용으로 보기 어렵다.
⑵ D는 2018. 6.부터 2018. 12.까지 전주시에 거주하면서 세종시에 있는 이 사건 공사현장을 1주일에 1회 정도 방문하였다고 증언하였고, ‘잠깐 잠깐 있었기 때문에(이 사건 공사현장의) 정확한 내막은 모른다’, ‘토목공사를 하는 이 사건 공사현장에서 D가 특별히 할 일이 없었다’는 취지로 설명하였다. 위와 같이 도장 전문인력으로 이 사건 공사현장에 주 1회 방문할 뿐이었던 D는 이 사건 공사현장에서 특별히 담당한 업무가 없었던 것으로 보이고, 이 사건 공사현장은 2018. 8.말경부터 2018. 11.초경까지 2~3개월 정도 공사가 중단되었다. 또한 D는 이 사건 공사현장에 출근하였다는 위 기간 동안 개인사업자등록을 하여 도장, 페인트 관련 사업을 하거나 원고 외의 다른 사업장에서도 근무한 것으로 보이는바, D가 원고를 위해 상시적으로 근무하여 실질적인 직무에 전념하였다고 보기 어렵다.
⑶ D가 원고에 상시 근무하였는지 여부와 관련하여 원고가 제출한 E, J의 사실확인서, 이 사건 공사현장의 작업일보 등의 증거는 실제 D의 근무 여부와는 관계없이 작성될 수 있고 사후에 작성될 수도 있는 자료인 점, E 등이 원고와 이해관계를 같이 하는 점 등에 비추어 다른 객관적인 증거로 뒷받침되지 않는 이상 그 기재내용을 그대로 믿기 어렵다. 갑 제16호증의 기재에 의하더라도, 원고가 D 명의의 예금계좌로 2018. 5. 2. 및 2018. 5. 31. 각 1,630,880원을 송금하였다는 점이 확인될 뿐이고, 실제로 매달 근로에 대한 대가로서의 급여가 실제 지급되었다고 볼 만한 객관적인 자료는 제출되지 않았다. 그 밖에 원고가 제출한 자료들을 모두 살펴보더라도, D가 원고에 상시 근무하였다고 인정하기에는 부족하다.
⑷ 위와 같이 D는 원고에서 상시 근무한 기술인력에 해당하지 않고, 원고는 D로부터 건설기술경력증을 대여한 것으로 인정된다. D를 제외하면 원고는 2018. 10.을 제외한 2018. 3.부터 2018. 11.까지 3명(2018. 6.) 또는 4명(나머지 기간)의 건설기술인만을 보유한 것이 되므로, 건축 분야 초급 이상 건설기술인 5명 이상을 보유하도록 정한 건축공사업의 기술능력 등록기준을 총족하지 못한다. 따라서 원고가 D의 건설기술 경력증을 빌려 건축공사업 등록기준을 충족시켰다는 이 사건 처분사유가 인정된다.
⑸ 설령 D가 이 사건 공사현장에 주1회 출근하여 위 현장 관련 업무를 수행하였고 이를 ‘상시 근무’로 평가할 수 있다고 가정해 보더라도, D는 2018. 3.부터 2018. 6. 18.경 이 사건 공사현장의 작업이 시작되기 전까지는 원고의 공사현장에 출근하여 일을 한 사실이 없고, 원고로부터 급여도 2018. 6.부터 지급받았다고 증언하였다. 따라서 최소한 원고의 건설업 등록일인 2018. 4. 2.부터 2018. 5.까지의 기간 동안에는 D가 원고에서 상시 근무하지 않았음이 명백한바, 위 기간 동안의 건설기술경력증 대여 사실만으로도 건설산업기본법 제83조 제6호에서 정한 건설업 등록말소 요건을 충족한다.
제3주장에 대한 판단
피고가 ‘건설산업기본법 제83조 제6호’를 이 사건 처분의 근거법령으로 하였음은 앞서 살펴본 바와 같고, 위 규정에서는 ‘제21조의2를 위반하여 건설기술경력증을 다른 자에게 빌려 건설업의 등록기준을 충족시키는 경우에는 건설업 등록을 말소하여야 한다’고 정하여 등록말소 대상에 관해 예외를 두거나 피고에게 재량권을 부여하고 있지 않다. 원고가 건축공사업과 관련하여 D로부터 건설기술경력증을 빌려 건설업의 등록기준을 충족시킨 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로 원고에 대해서는 위 규정이 적용된다. 따라서 ‘건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우이더라도 일시적으로 등록기준에 미달하는 등의 경우는 예외로 한다’는 건설산업기본법 제83조 제3호의 단서 규정이 이 사건 처분의 근거조항인 같은 조 제6호에도 동일하게 적용됨을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없어 받아들이지 않는다.
결 론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 유환우(재판장) 김재경 신은진
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.