서울행정법원 2023. 6. 9. 선고 2022구합64426 판결

원고는 서울 금천구 D에 있는 ‘B요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다) 및 ‘B요양센터 C’(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)을 설치·운영하는 사회복지법인이고, E은 원고의 대표이사이다.

피고는 2021년 9월경 원고로부터 이 사건 요양원 및 센터에 소속된 종사자들의 근무상황과 연차휴가 사용내역에 관한 자료를 제출받았고, 이를 토대로 위 종사자들의 연차휴가 부당사용내역을 확인한 후 원고가 인력추가배치기준 및 필수인력배치기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 수령하였다는 사유로 2022. 3. 16. 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 근거하여 이 사건 요양원에 대하여 9,235,110원(환수대상기간: 2017년 9월~2017년 12월)을, 이 사건 센터에 대하여 46,687,580원(환수대상기간: 2016년 3월~2018년 12월)을 각 환수하는 처분을 하였다(이하 이 사건 센터에 대한 환수처분에 한하여 ‘이 사건 처분’이라 한다).

피고가 확인한 이 사건 센터 소속 종사자들(요양보호사 F, G, H, I, J, K, L, M, N 및 O, 위생원 P, 사회복지사 Q, 조리원 R 및 S)의 부당 연차휴가일 및 환수금액 산정내역은 별지 1 기재와 같고, 그중 사회복지사 Q에 관한 연차휴가 부당사용내역의 구체적인 산정방식은 별지 2 기재와 같다(부당 연차휴가일: 2017. 11. 13., 2017. 11. 28., 2018. 11. 14., 2018. 12. 18.,<1> 2018. 12. 25.).

별지 2는 피고가 제출한 을 1호증의 6을 첨부한 것인데, 을 1호증의 6 기재에 의하면 Q이 2018. 12. 18. 연차휴가를 사용하긴 하였으나 비고란에 부당확정으로 기재되어 있지는 않다. 다만 을 3호증 기재에 의하면 2018. 12. 18.도 부당 연차휴가일로 기재되어 있고, 원고도 피고가 위 일시를 부당 연차휴가일로 특정하였다는 취지로 주장하고 있다. 이에 따라 2018. 12. 18.도 피고가 처분사유에 포함한 부당 연차휴가일로 기재하였다.

원고 주장의 요지

원고는 이 사건 요양원에 관한 환수처분에 대해서는 별도로 다투지 않고 있다. 한편 원고는 소장에서 이 사건 처분의 위법성에 대하여 다투는 여러 주장들(이른바 휴일 대체 이월, 근로연수 2년차 종사자의 연차휴가 사용, 병가 등)을 하였으나, 2023. 2. 28.자 준비서면에서 아래 기재한 바와 같이 2018년 11월 및 2018년 12월 환수부분에 한정하여 다투는 것으로 정리하였으므로, 나머지 주장은 철회한 것으로 본다.

관계 규정과 법리

노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 규정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란 장기요양기관이 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는데도, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결의 취지 등 참조).

노인장기요양보험법 제31조 제2항, 제39조 제3항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항, 제32조, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4], 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 6. 28. 보건복지부 고시 제2018-130호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)<3> 제48조 내지 제51조, 제54조, 제66조 등에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따르고, 그 인력배치기준에 따른 근무인원은 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간) 이상 관할관청에 신고한 직종으로 근무하여야 근무인원 1인으로 산정할 수 있으며, 장기요양기관이 인력배치기준을 위반한 경우 각 직종별로 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간에 해당하는 월의 급여비용을 감액 산정하여야 하고, 인력배치기준을 위반한 경우 인력추가배치 가산을 적용받을 수 없다.

이 사건 고시 제51조 제4항은 ‘근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우 근무시간으로 인정한다.’고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 구 장기요양급여비용 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 6. 28. 국민건강보험공단 공고 제2018-2호로 개정된 것<4>) 제12조 제1항 제1호 가목은 ‘근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항에 의한 연차 유급휴가의 경우 1일 최대 8시간을 인정한다.’고 규정하고 있다. 그리고 구 근로기준법 제60조는 ‘사용자는 1년간 80퍼센트 이상 출근한 근로자에게 15일의 유급휴가를 주어야 한다.’(제1항), ‘사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80퍼센트 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다.’(제2항), ‘사용자는 3년 이상 계속하여 근로한 근로자에게는 제1항에 따른 휴가에 최초 1년을 초과하는 계속 근로 연수 매 2년에 대하여 1일을 가산한 유급휴가를 주어야 한다. 이 경우 가산휴가를 포함한 총 휴가 일수는 25일을 한도로 한다.’(제3항), ‘사용자는 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 휴가를 근로자가 청구한 시기에 주어야 하고, 그 기간에 대하여는 취업규칙 등에서 정하는 통상임금 또는 평균임금을 지급하여야 한다.‘(제4항 본문)고 규정하고 있고, 같은 법 제57조는 ‘사용자는 근로자대표와의 서면 합의에 따라 연장근로ㆍ야간근로 및 휴일근로에 대하여 임금을 지급하는 것을 갈음하여 휴가를 줄 수 있다.’고 규정하고 있다.

판단

관계 규정의 문언과 체계, 취지 등에 비추어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 장기요양기관의 필수인력배치기준 등 위반여부를 판단함에 있어 원고 주장과 같이 종사자가 연차휴가를 사용한 것으로 신고된 일시 중 일부를 ‘임의부여 선휴일’을 사용한 것으로 보아 연차휴가 사용내역에서 제외하는 방식으로 산정할 수는 없다고 봄이 타당하다.

장기요양기관의 종사자가 특정 일시에 ‘연차휴가’를 사용한 것으로 피고에게 신고한 이상, 특별한 사정이 없는 한 이는 신고한 대로 종사자가 근로기준법 제60조에 따른 연차휴가를 사용하여 해당 일시에 실제로는 근로를 하지 않았음에도 이 사건 고시 제51조 제4항에 근거하여 근무시간을 인정받는 것으로 보아야 한다. 종사자가 시설장의 재량으로 정상근무일에 휴일을 부여받았을 뿐이라면 굳이 피고의 전산시스템에 연차휴가를 사용한 것으로 신고할 필요가 없는데, 위와 같이 신고한 것은 해당 일시에 근로시간을 인정받겠다는 의사를 표명한 것으로 볼 수 있기 때문이다.

원고 주장과 같이 연차휴가를 사용한 것으로 신고했음에도 실질적으로 임의 부여 선 휴일을 사용한 것으로 해석할 여지를 허용한다면, 해당 종사자가 근로시간을 인정받지 못하는 임의부여 선 휴일을 사용한 것인지 이 사건 고시 제51조 제4항 등에 따라 근로시간을 인정받을 수 있는 연차휴가를 사용한 것인지 구별이 불명확하여 오히려 장기요양기관에 불합리한 결과가 초래될 여지가 있다. 가령 연차휴가 부당사용내역을 확인하는 피고의 담당자가, 해당 일시에 종사자가 임의부여 선 휴일을 사용한 것으로 파악하여 근로시간에서 제외함에 따라 월 기준 근무시간을 충족하지 못하게 되는 경우 필수인력배치기준 등 위반문제가 발생할 수 있기 때문이다. 이에 대해 원고는 해당 일시에 인정받은 근로시간을 공제하여 산정한 수정 근로시간이 월 기준 근로시간을 충족하는 경우에 한하여 임의부여 선 휴일을 사용한 것으로 볼 수 있다는 취지로 주장하나, 위와 같이 해석할 수 있는 근거가 없고 임의부여 선 휴일을 사용한 것인지 연차휴가를 사용한 건지에 관한 다툼 및 이에 따른 장기요양급여비용에 대한 감독·정산 등의 문제로 행정력의 낭비가 초래될 우려가 크다.

원고는 종사자가 ‘임의부여 선 휴일 / 후 휴일근로’를 한 경우와 ‘선 휴일근로 / 임의부여 후 휴일’을 가진 경우는 별 차이가 없는데, 피고는 후자의 경우 연차휴가를 사용하지 않는 것으로 인정하였음에도 전자의 경우는 연차휴가를 사용한 것으로 파악하고 있어 이는 부당하다는 취지로도 주장한다. 그러나 구 근로기준법 제57조는 선 휴일근로 시 임금지급에 갈음하여 인정되는 ‘보상휴가’에 관하여 규정하고 있는바, 장기요양기관의 종사자가 선 휴일근로 후 임의부여 휴일을 사용한 경우는 위 규정에 따른 보상휴가에 해당할 수 있다. 이와 달리 원고가 허용되어야 한다고 주장하는 ‘임의부여 선 휴일 / 후 휴일근로’ 형태의 근무방식은 근로기준법이 인정하는 ‘휴가’도 아니고<5> 원고 주장에 따르더라도 근로(근무)시간을 인정받겠다는 것도 아니어서 보상휴가의 성격을 띠는 ‘선 휴일근로 / 임의부여 후 휴일’ 형태의 근무방식과 엄연히 구별되며, 양자를 달리 취급함에 충분한 합리적 이유가 있다.

이에 따르면, 사회복지사 Q이 연차휴가를 사용한 것으로 신고된 일시 중 일부

원고는 근로기준법 제55조 제2항의 적용을 주장하는 것처럼 보이나, 위 규정은 근로자 수에 따라 2020. 1. 1.부터 단계적으로 시행될 뿐이어서 이 부분 처분사유 기간에 적용되는 규정도 아니다.