서울행정법원 2024. 5. 30. 선고 2022구합85539 판결

[인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 변론 전체의 취지]

별지 기재와 같다.

다음과 같은 이유로 이 사건 처분의 제1 처분사유, 제3 처분사유, 제5 처분사유 중 일부가 인정되지 않으므로, 이 사건 처분 중 2,415,430원(= 제2 처분사유 관련 239,840원 + 제4 처분사유 관련 2,175,590원)을 초과하는 부분은 취소되어야 한다.

제1 처분사유에는 이 사건 기관에서 조리원으로 근무한 C가 2019. 3. 미발생한 연차를 사용하였으므로 이를 제외하면 C의 2019. 3. 월 기준 근무시간이 충족되지 않았다는 부분이 포함되어 있다. 그러나 C는 2019. 3. 이전에 사용하지 않은 잔여 연차 중 일부를 사용하였을 뿐이고, 설령 그렇지 않다고 하더라도 C의 초과 근무시간을 고려하면 2019. 3. 월 기준 근무시간은 모두 충족되었다.

제1 처분사유에는 이 사건 기관이 2019. 10. ~ 2019. 12. 사이에 수급자들에게 제공하여야 하는 식사를 외부 업체에 전량 위탁하지 않았음에도 조리원을 배치하지 않아 인력배치기준을 위반하였다는 부분이 포함되어 있다. 그러나 원고는 이 사건 기관의 수급자들 대부분이 소식하여 많은 음식이 남게 됨에 따라 음식의 양을 조절하는 과정에서 수급자의 수보다 1~2인분 적은 식사를 주문하여 제공하였을 뿐이지, 식사를 외부 업체에 위탁하지 않은 것은 아니다.

제3 처분사유에는 이 사건 기관의 사회복지사 D이 2018. 10. 3. 실제 근무한 사실이 없음에도 근무한 것처럼 신고하여 인력 추가배치 가산기준을 위반하였다는 부분이 포함되어 있다. 그러나 D은 2018. 10. 3. 실제로 출근하여 근무하였고 단지 출근부에 서명만이 되지 않았을 뿐이며, 설령 D이 2018. 10. 3. 근무한 사실이 인정되지 않더라도 초과 근무시간의 존재를 고려하면 월 기준 근무시간이 충족되었다.

제5 처분사유는 이 사건 기관에 배치된 사무원 E가 2019. 4. 운전업무만 수행하였고 사무원 F이 2019. 5. ~ 2019. 9. 요양보호사 업무를 수행하였음에도 E, F이 모두 사무원으로 근무한 것처럼 신고하여 인력 추가배치 가산기준을 위반하였다는 것이다. 그러나 사무원의 업무는 따로 정해진 것이 없고, E와 F은 해당 기간에 실제로 서류 작성 및 관리 등과 같은 사무원의 업무를 주로 수행하였으며, E는 단지 운전사 업무에 도움이 필요한 경우에만 일부 운전업무를 수행하여 도움을 주었을 뿐이므로, 사무원 인력배치기준을 위반한 사실이 없다.

국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수하는바[구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항 제4호], 여기에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐해야 하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다.

항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 다만 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2016. 10.

구 노인장기요양보험법에 의하면, 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하는데(제31조 제2항), 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것) 제23조 제2항 제1호는 재가노인복지시설의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 정하고 있고, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 의하면 이용자 10명 이상의 주ㆍ야간보호를 제공하는 시설은 사무원 1명(이용자가 25명 이상인 경우) 및 조리원 1명을 두어야 하나(제4호 가목), 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다(비고 제7항).

구 노인장기요양보험법 제39조 등의 위임에 따른 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2018-284호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별ㆍ직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르고(제48조), 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’으로 하며(제49조 제1항), ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하는데(제51조 제1항), 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인이 부재하거나 위 각 직종의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 보고(제51조 제2항), 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다(제51조 제4항). 주ㆍ야간보호기관 등이 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치한 경우로서 일정한 기준을 충족한 경우 인력추가배치 가산이 인정되나(제55조), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 한다(제54조 제1항).

근로기준법 제60조 제2항은 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가가 주어진다고 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 위 연차 유급휴가는 이 사건 고시 제51조 제4항에 따라 월 근무시간으로 인정될 수 있기는 하다. 그러나 조리원 C는 2018. 4. 2.부터 이 사건 기관에서 근무하였는데, 장기요양급여비용을 청구하기 위해 원고가 직접 등록한 C의 근무내역(을 제13호증)에 의하면 C가 다음과 같이 2019. 3. 이전에 이미 12개의 연가를 사용하고서도 2019. 3. 추가로 5개의 연차를 사용한 사실을 인정할 수 있다.

원고는 C가 2019. 3.경 이전에 사용하지 않은 잔여 연차 7일 중 5일의 연차를 사용하였을 뿐이라고 주장하면서 이에 부합하는 C의 사실확인서(갑 제7호증)를 제출하였으나, 위 사실확인서는 연차 사용 시점 및 이 사건 기관에 대한 현지조사 시점으로부터 오랜 기간이 경과한 2024. 1. 16. 이 사건 소송 진행 중에 비로소 작성된 것일 뿐만 아니라, 해당 확인서에 C가 직접 기재한 근무일수 및 연차 사용 여부가 객관적으로 확인되는 자료인 장기요양정보시스템의 근무등록 내역(을 제12호증) 및 근무신고 내역(을 제13호증)에 명백하게 반하여 그대로 믿기 어렵다. 원고는 C의 초과 근무시간을 근무시간에 산입하면 월 기준 근무시간이 충족되었다는 취지로도 주장하나, C의 근무시간은 직접 기재, 서명한 출근부의 시간을 기초로 장기요양정보시스템에 입력, 신고된 시간에 따라 산정된 것이고, 위와 같이 신고된 시간 외에 초과 근무시간의 존재를 인정할 만한 초과근무수당의 지급 내역, 근무시간의 기록 등과 같은 객관적인 자료는 전혀 확인되지 않는다.

따라서 C가 2019. 3. 사용한 연차는 모두 발생하지 않은 연차를 사용한 경우에 해당하여 이 사건 고시 제51조 제4항에 따라 근무시간에 산입될 수 없고, 달리 월 근무시간에 산입하여야 할 초과 근무시간의 존재도 확인되지 않으므로, 2019. 3. 조리원 C의 월 기준 근무시간이 충족되지 않았음을 전제로 하는 이 부분 처분사유가 인정된다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

원고도 2019. 10.경부터 2019. 12.경까지 이 사건 기관에 조리원을 배치하지 않은 상태에서 식사를 제공받는 수급자의 수보다 적은 수의 식사를 외부 업체에 주문하여 제공받은 사실 자체는 인정하면서도, 단지 그 외에는 이 사건 기관에서 조리업무를 한 사실이 없고 식사가 부족하지도 않아 급식을 위탁한 경우에 해당하여 조리원을 배치할 필요가 없었다는 취지로 주장한다.

그러나 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 위 요양기관이 재가급여 등을 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이므로, 이용자가 10명 이상인 주ㆍ야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1명을 필수적으로 두도록 하는 것은 위 요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용 수급자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 해당 요양기관에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하게 해석되어야 함이 합당하다.

을 제2 내지 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 기관에 대한 현지조사 과정에서 원고 스스로 ‘이 사건 기관의 위탁급식은 한 끼 식사분만 받아 저녁으로 했고, 점심식사는 기관 내에서 원고가 직접 하거나 다른 사람의 도움을 받아 직접 해결했다’는 취지로 진술한 사실, 그 외에도 이 사건 기관에서 근무한 다수의 직원들이 ‘2019년 10월경 이 사건 기관의 저녁 급식만 외부 업체에 위탁하였고, 점심식사는 원고, 조리원 G 등이 직접 만들어 제공하였다. 점심식사가 외부에서 제공된 적은 없다.’는 취지의 사실확인서를 작성하거나 문답조사 과정에서 그와 같은 진술을 한 사실을 인정할 수 있고, 달리 위 각 사실확인서 등이 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 내용의 미비로 인해 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정을 찾아볼 수 없으므로 그 진술의 신빙성이 인정된다. 위와 같은 진술들에 따르면 이 사건 기관의 점심식사가 외부 업체에 위탁되지 않은 사실을 분명하게 인정할 수 있으므로, 이 사건 기관이 매 끼니마다 조리원을 상시 배치한 경우와 동등한 수준으로 위탁 업체로부터 급식을 제공받았다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 기관이 조리원 인력배치기준을 위반하였다는 이 부분 처분사유가 인정된다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

갑 제3호증, 을 제6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 기관에서 근무한 직원들은 근무한 날마다 매번 출퇴근 시간을 수기로 ‘출퇴근확인서’에 기재하였는데, 위 확인서에는 사회복지사로 근무한 D이 2018. 10. 3. 근무를 위해 출퇴근하였다는 기재가 전혀 되어 있지 않은 사실, D은 이 사건 기관에 대한 현지조사 과정에서 ‘출퇴근 시간 및 출근일, 미근무일은 출근부에 기재된 내용과 동일함. 출근부에 적힌 출퇴근 시간이 정확하고, 근로내역 청구한 휴게 시각과 동일함.’이라는 내용이 기재된 사실확인서를 작성한 사실을 인정할 수 있다.

원고는 D이 실제로 2018. 10. 3. 근무하였음에도 단지 출퇴근 서명만이 실수로 누락되었다는 취지로 주장하나, 이에 부합하는 듯한 D의 사실확인서(갑 제8호증) 기재 및 D의 서면증언 내용은 객관적인 자료에 해당하는 위 출퇴근확인서의 기재 및 현지조사 과정에서 작성된 위 사실확인서의 내용에 반하는 것일 뿐만 아니라 이 사건 소송이 진행 중이던 2024년에 이르러 비로소 이루어진 것이어서 그대로 믿기 어렵고, ‘2018. 10. 3. 이 사건 기관에서 D과 함께 근무한 사실이 있다’는 H의 사실확인서(갑 제4호증) 역시 위 출퇴근확인서의 기재상 H가 2018. 10. 3. 근무한 사실조차 확인되지 않는다는 점에서 그대로 믿기 어렵다. 원고는 또한 D의 초과 근무시간을 근무시간에 산입하면 D이 2018. 10. 3. 근무한 사실이 인정되지 않더라도 D의 월 기준 근무시간이 충족되었다는 취지로도 주장하나, 앞서 C에 관한 부분에서 살펴본 것과 같은 이유로 이러한 주장 역시 그대로 받아들이기 어렵다.

따라서 사회복지사 D이 2018. 10. 3. 이 사건 기관에서 근무하지 않았음을 전제로 하는 이 부분 처분사유가 인정된다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

을 제3 내지 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 기관에 대한 현지조사 과정에서 E가 직접 ‘2019. 4.경 운전업무를 전담하여 오전, 오후 주간보호 어르신을 송영했고 주간에는 요양보호사 학원을 다님. 사회복지사 업무나 서류 등 행정업무는 하지 않음. 행정(사무) 업무는 알지도 못하여 하지 못함.’이라는 내용의 사실확인서를 작성하고 서명, 날인한 사실, 그 외에도 이 사건 기관에서 근무한 다수의 직원들이 ‘E는 운전 업무(송영)만 하였다. 나머지 시간은 요양보호사 자격 취득을 준비했다.’는 취지의 사실확인서를 작성하거나 그와 같은 진술을 한 사실을 인정할 수 있고, 달리 위 각 사실확인서 등이 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 내용의 미비로 인해 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정을 찾아볼 수 없어 그 진술의 신빙성이 인정되는바, 위와 같은 진술들에 따르면 E가 신고된 직종인 ‘사무원’으로 근무하지 않은 사실을 분명하게 인정할 수 있다.

원고는 E가 사무원의 업무를 실제로 주로 수행하였고 단지 운전사의 업무에 도움이 필요한 경우에만 일부 도움을 주었을 뿐이므로 이 사건 고시 제51조 제2항 등에 따라 E가 사무원으로 근무한 시간이 인정되어야 한다는 취지로 주장하나, 이에 부합하는 듯한 E의 사실확인서(갑 제9호증) 기재 및 E의 서면증언 내용은 현지조사 과정에서 작성된 위 다른 사실확인서들의 내용에 반하는 것일 뿐만 아니라 이 사건 소송이 진행 중이던 2024년에 이르러 비로소 이루어진 것이어서 그대로 믿기 어렵다.

따라서 E가 2019. 4.경 신고된 직종인 사무원으로 근무하지 않았음을 전제로 하는 이 부분 처분사유가 인정된다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

을 제1 내지 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 기관에 대한 현지조사 과정에서 F이 ‘지인이 요양보호사 자격증을 따라고 하여 요양보호사 자격증 획득 후 취업함. 오전, 오후 송영시간 합쳐서 2시간 30분 소요. 오전 송영 후 점심시간 전 사무실 보조 역할(송영표 작성, 프로그램 진행표). 이후 점심식사 어르신에게 도움 준 후 어르신 케어 및 프로그램 진행, 오후 식사 도움 및 송영하고 퇴근함. 오후 2시 이후부터 2시간 30분 이상 요양보호사 업무 수행. 사무원으로 직종 등록된 기간 동안 위 내용처럼 근무함. 사무원과 요양보호사를 3:7 비율 정도로 근무함.’이라는 내용의 사실확인서를 작성하고 서명, 날인한 사실, 원고는 문답조사 과정에서 ‘F은 사무원으로 들어왔는데 요양보호사 일을 하였다. 6개월(2019. 5. ~ 2019. 11.) 내내 요양보호사 일을 하였다.’는 내용으로 진술한 사실, 그 외에도 이 사건 기관에서 근무한 다수의 직원들이 ‘F은 입사 때부터 퇴사 때까지 요양보호사 업무 및 송영 업무만 수행함’, ‘F은 E와 마찬가지로 송영, 요양보호사 업무 외에 다른 업무를 수행하지 않음’이라는 사실확인서를 작성하거나 그와 같은 취지의 진술을 한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 원고 및 다른 직원들이 일치하여 진술한 것과 같이 F이 이 사건 기관에서 신고된 직종인 사무원으로서의 근무를 전혀 하지 않았던 것으로 보이고, 설령 F의 진술을 신뢰하여 사무원으로 일부 근무한 사실이 있다 하더라도 적어도 사무원의 업무를 주로 수행하지는 않은 것이 분명하며(F의 진술에 의하더라도 요양보호사 업무가 70%의 비중으로 수행되었을 뿐만 아니라, 사무원 업무로 수행하였다는 송영표, 프로그램 진행표의 작성 등은 오전 송영 업무 이후 점심식사 전까지 짧은 시간 동안 이루어졌을 뿐이다), 이는 원고가 주장하는 것처럼 사무원 업무가 포괄적이고 추상적인 사무 전반을 처리하는 성격을 가진다는 점을 충분히 고려하더라도 마찬가지이다.

따라서 F이 2019. 5. ~ 2019. 9.경 신고된 직종인 사무원으로 근무하지 않았음을 전제로 하는 이 부분 처분사유가 인정된다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 송각엽(재판장) 심용아 오민관